China en Afrika delen niet enkel koper en beton, maar ook identiteit en toekomst

De zesde top van het FOCAC, het Forum on China-Africa Cooperation, in Johannesburg, Zuid-Afrika is geen doorsnee internationale conferentie.

Om te beginnen is het de eerste FOCAC-top onder de nieuwe president Xi Jinping, die bekend staat om zijn meer assertief buitenlands beleid. Ook aan Afrikaanse zijde wordt een uitzonderlijk illustere opkomst verwacht, met naast Jacob Zuma (co-voorzitter van het FOCAC) en Robert Mugabe (voorzitter van de Afrikaanse Unie) nog tientallen andere leiders.

Het is nog maar de tweede keer dat de bijeenkomst op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders wordt gehouden, en de eerste keer dat dit gebeurt op het Afrikaanse continent. Ten slotte vindt de top plaats tegen de achtergrond van een vertraagde economische groei in China, wat het Chinese optreden in Afrika zeker zal beïnvloeden. De FOCAC-top vormt dan ook de ideale gelegenheid om een balans op te maken van de Chinees-Afrikaanse samenwerking.

De groeilanden hanteren een heel ander model voor ontwikkelingssamenwerking, waarbij niet democratie en goed bestuur maar wel soevereiniteit en win-win voorop staan.

De pijlsnelle opmars van China en andere groeilanden in Afrika heeft de internationale relaties van het continent immers grondig door elkaar geschud. Afrikaanse leiders kunnen kiezen uit een diverser aanbod aan internationale partners, wat hen toelaat zich onafhankelijker op te stellen tegenover traditionele donoren zoals België en de EU.

Cruciaal daarbij is dat de groeilanden een heel ander model voor ontwikkelingssamenwerking hanteren, waarbij niet democratie en goed bestuur maar wel soevereiniteit en win-win (voordelen voor zowel China als Afrika) voorop staan. Hiermee distantiëren zij zich bewust van de regels voor effectieve ontwikkelingshulp zoals die werden vastgelegd door de traditionele donoren.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat de groeiende impact van de groeilanden in Afrika veel bezorgdheid opwekt bij die traditionele spelers, die vrezen dat de geboekte vooruitgang op het vlak van goed bestuur en schuldaflossing in Afrika teniet zullen worden gedaan door de nieuwe “hulp zonder voorwaarden”.

Aantrekkelijke ontwikkelingspartner

Wat leert deze FOCAC-top ons over de controversiële relaties tussen China en Afrika? Enerzijds zal de top opnieuw illustreren waarom China een aantrekkelijke ontwikkelingspartner vormt voor veel Afrikaanse landen. Net zoals op de voorbije bijeenkomsten zal Xi Jinping een indrukwekkend en concreet pakket aan Chinese hulp op tafel leggen.

In tegenstelling tot wat vaak wordt aangenomen gaat het hierbij zeker niet alleen om infrastructuurwerken in ruil voor Afrikaanse grondstoffen. Zo beloofde China tijdens de vorige top in 2012 onder andere om in de daaropvolgende drie jaar 18.000 studiebeurzen te geven aan Afrikaanse studenten, 30.000 werknemers bij te scholen, 1.500 dokters en verplegers naar Afrika te sturen en het aantal demonstratiecentra voor landbouwtechnologie verder op te drijven.

Een prestigieuze FOCAC-top toont aan de rest van de wereld dat China en Afrika een identiteit en toekomst delen.

Een opmerkelijke evolutie is bovendien het groeiende Chinese engagement op het vlak van vrede en veiligheid, met militaire bijdrages aan VN-vredesmissies en aan de internationale strijd tegen piraterij in de Golf Van Aden.

De aantrekkingskracht van het FOCAC schuilt bovendien niet enkel in de tastbare steun die ermee gepaard gaat, maar ook in de geopolitieke boodschap die er wordt uitgedragen. Een prestigieuze FOCAC-top, zeker één op Afrikaanse bodem, toont aan de rest van de wereld dat China en Afrika een identiteit en toekomst delen.

Deze Zuid-Zuid identiteit is er één waarmee Afrika zich kan profileren tegenover haar traditionele gesprekspartners en in internationale instellingen. Niet toevallig wordt China in de FOCAC–documenten steevast omschreven als ’s werelds grootste ontwikkelingsland, doorgaans gevolgd door een pleidooi voor een evenwichtiger internationaal systeem en een sterkere Afrikaanse vertegenwoordiging in bijvoorbeeld de VN-Veiligheidsraad.

Naast de aantrekkingskracht van het FOCAC zal de bijeenkomst in Johannesburg echter ook het voornaamste pijnpunt van de samenwerking opnieuw benadrukken. Ondanks de alomtegenwoordige retoriek van gelijkheid en wederkerigheid blijft de Sino-Afrikaanse relatie immers erg onevenwichtig. Dat manifesteert zich eveneens in de aansturing van het “gemeenschappelijk” forum dat het FOCAC in theorie zou moeten zijn.

Zowel de voorbereiding van de driejaarlijkse bijeenkomsten als de opvolging in de tussenliggende periodes gebeurt in zeer grote mate in Beijing, met dank aan de sterke coördinatie, uitgebreide middelen en duidelijke doelen aan Chinese zijde. Dat de Chinese voorstellen voortvloeien uit Chinese belangen spreekt uiteraard voor zich, een realiteit waar China overigens geen doekjes om windt.

Het goede nieuws is dat de relatie niet zo eenzijdig hoeft te blijven. Ook aan Chinese kant is al herhaaldelijk aangegeven dat sterkere Afrikaanse input welkom is. De door China steeds herhaalde principes van “respect voor soeveriteit” en “hulp op Afrikaanse vraag” zijn voor Afrika trouwens een ideale hefboom om meer inspraak af te dwingen. Of dit ook effectief zal gebeuren is echter erg twijfelachtig.

Afrikaanse input doorslaggevend

Aan Afrikaanse zijde situeren zich namelijk een aantal belangrijke obstakels. Zo heeft de overgrote meerderheid van de Afrikaanse landen nog steeds geen specifiek mechanisme om de FOCAC-beloftes op te volgen en voor te bereiden.

Aangezien de implementatie van de Chinese projecten hoofdzakelijk plaatsvindt op nationaal niveau verhoogt dit de kans op het louter accepteren van Chinese suggesties, in plaats van het presenteren van eigen voorstellen op basis van de nationale ontwikkelingsstrategie.

Ook in Johannesburg zal Afrikaanse input doorslaggevend zijn om de Chinese opportuniteiten optimaal te benutten

Bovendien ontbreekt de onderlinge coördinatie tussen Afrikaanse landen die noodzakelijk is om de Chinese ontwikkelingsbonus voor Afrika te maximaliseren. Zulke coördinatie zou kunnen bestaan uit het uitwerken van regionale infrastructuurplannen met Chinese inbreng of uniforme vereisten over lokale werkkrachten in Chinese bedrijven.

Ook in Johannesburg zal Afrikaanse input doorslaggevend zijn om de Chinese opportuniteiten optimaal te benutten. Zo wordt er verwacht dat de focus van China zal liggen op infrastructuur, meer bepaald op de “drie netwerken” (hogesnelheidstrein, snelwegen en luchtvaart).

Het staat buiten kijf dat Afrika infrastructuur nodig heeft – de Wereldbank schat de behoeften in dit domein op 93 miljard dollar. Om de Chinese investeringen maximaal te laten renderen is het echter cruciaal dat zij aansluiten bij een duidelijk plan voor regionale connectiviteit, met het oog op de broodnodige industrialisering en economische diversificatie van Afrika. Bij gebrek daaraan kan verbeterde infrastructuur immers ook leiden tot een nog sterkere Afrikaanse afhankelijkheid van de export van ruwe grondstoffen, een weinig aanlokkelijk vooruitzicht gezien de verwachte prijsdaling in die sector.

Het wordt dus niet enkel uitkijken naar de concrete beloftes die Xi Jinping zal maken in Johannesburg; de grote vraag voor deze top blijft of de Chinees-Afrikaanse samenwerking stilaan evolueert naar een meer evenwichtige relatie. Vijftien jaar na de eerste FOCAC-bijeenkomst in Beijing zijn er weinig aanwijzingen in die richting.

Floor Keuleers werkt voor het Leuven International and European Studies Institute van de KULeuven