De EU worstelt met haar grote groene uitdaging

Tegen 2020 wil de EU haar CO2-uitstoot met twintig procent terugdringen in vergelijking met 1990. Ze wil bovendien twintig procent van haar energie uit hernieuwbare bronnen halen én de energie-efficiëntie met twintig procent opdrijven. Met die 20-20-20-doelstellingen plaatste de EU zich aan kop van het peloton van rijke landen in de strijd tegen klimaatverandering. Objectieven stellen is één ding, ze waarmaken is nog iets anders. Hoewel… het eerste van de drie lijkt een makkie.

Doel 1: uitstoot terugdrijven

De doelstelling om de uitstoot van broeikasgassen met twintig procent terug te dringen, is een uitbreiding van de verplichting die de EU op zich nam tijdens de mondiale klimaatonderhandelingen in Kyoto. Doel was toen om de uitstoot van 1990 met acht procent te verminderen tegen 2012.

In 2009 lag de Europese uitstoot al 17,3 procent lager dan in 1990, waarmee het target voor 2020 nu al bijna bereikt is. Om te voorkomen dat de EU het komende decennium op haar lauweren zou rusten, willen sommigen dat de EU de uitstoot tegen 2020 met dertig procent terugdringt. Tegenstanders vrezen evenwel voor een desindustrialisering van Europa indien de EU dat eenzijdig zou beslissen. Hoe immers concurreren met China en andere blokken als CO2-uitstoot in Europa duurder is?

Meerdere factoren verklaren het goede resultaat van 2009. De acht voormalige communistische landen die lid werden van de Unie zagen hun economie –en dus hun uitstoot– instorten na de val van de Berlijnse Muur. Daardoor doen ze nu nog altijd tot veertig procent beter doen dan de Kyoto-eis (een vermindering met acht procent). Het goede resultaat is niet te danken aan een daling van het energieverbruik maar aan die ene grote verschuiving in de Europese energieconsumptie sinds 1990: de vervanging van de C02-intensieve steenkool door vooral gas, olie en hernieuwbare energie (zie tabel). Daardoor zullen ook de meeste oude EU-lidstaten hun Kyotodoelstelling halen.

Ook de recessie van 2009 en de terugval van economische activiteiten hebben geholpen. In dat jaar daalde de uitstoot volgens het Europees Milieuagentschap met 6,9 procent. Tot slot smukt ook de recente verplaatsing van veel vervuilende industrieën naar landen als China onze cijfers op. De uitstoot van die industrieën belandt nu op het conto van die landen. Als je de uitstootquota zou baseren op de consumptie van de Europeanen, en je bijgevolg ook de ingevoerde producten uit China en elders in rekening zou brengen, dan zou het prentje er anders uitzien. Het is best mogelijk dat de EU in dat geval haar emissiedoelen niet zou halen.

Doel 2: meer hernieuwbare bronnen

Moeilijker wordt het tweede objectief: over negen jaar twintig procent van onze energie opwekken uit hernieuwbare bronnen. Volgens de laatste gegevens haalden we in 2008 10,3 procent van onze energie uit hernieuwbare bronnen (wind, zon, biomassa, waterkracht, de warmte van de aarde)

Het doel kan maar gehaald worden als de EU fors meer investeert, zo blijkt uit recent onderzoek. Voor de bouw van slimme elektriciteitsnetwerken die de hernieuwbare energie - wind op de Noordzee, zon en wind op het Iberisch schiereiland en in Noord-Afrika en biomassa in Centraal-Europa - kunnen verwerken en transporteren, is 200 miljard euro nodig tegen 2020. De markt zal maar voor de helft van dat bedrag zorgen. De Europese Commissie denkt dat ze dat tekort van honderd miljard euro met veertig miljard euro kan verminderen door een soepeler vergunningsbeleid. Voor de bouw van de hernieuwbare krachtbronnen zelf –windmolens, zonnepanelen en biomassa-installaties– is nog eens 800 miljard euro nodig.

In opdracht van de Europese Commissie werd recent een studie over hernieuwbare bronnen uitgevoerd door studiebureau Ecofys, Ernst & Young, het Fraunhofer Institut en de Technische Universiteit Wenen. Resultaat? De markt zou maar 450 miljard euro aan investeringen genereren tegen 2020. Er is dus een investeringstekort van 350 miljard euro, omgerekend 35 miljard euro per jaar.

Doel 3: energie-efficiëntie verhogen

Nog veraf blijkt het derde doel, de Europese energie-efficiëntie met twintig procent verhogen. Tegen 2020 zouden de Europeanen elk jaar 390 miljoen ton olie-equivalent minder moeten verbruiken in vergelijking met het business-as-usual-scenario.

Eind 2010 erkende de Commissie zelf dat ‘de kwaliteit van de nationale actieplannen voor energie-efficiëntie ontgoochelend is en enorme mogelijkheden onbenut laat’ en dat ‘het bereiken van het doel nog veraf is’. Op de energietop die het Hongaarse EU-voorzitterschap begin 2011 organiseerde, werden beslissingen om iets te doen aan die achterstand uitgesteld tot volgend jaar.

Het belasten van energie is een manier om energieverkwisting tegen te gaan. België scoort daar slecht in. Onze “impliciete” taks op energie is volgens de EU een van de laagste van de 27 lidstaten. Alleen het Balticum, Slovakije, Roemenië en Bulgarije hebben een lagere energiebelasting. Wie in België de lasten op arbeid wil vervangen door energiebelasting, heeft dus kennelijk nog wat marge.

Dat de EU inzake energie-efficiëntie geen adelbrieven kan voorleggen, blijkt ook uit de vaststelling dat de Europese energieconsumptie –ondanks relatief bescheiden economische groei– is blijven stijgen, met acht procent tussen 1990 en 2008. Enkel de steenkoolconsumptie is gedaald, de olieconsumptie vlakt alleen de laatste jaren wat af. Aardgas steeg met vijftig procent.

Beweeg met de muis over de grafiek om de cijfers te raadplegen. Bron: Eurostat

Een tandenloze tijger

Het Europese Emissiehandelssysteem (EHS) zou een van de pronkstukken van het Europese klimaat- en energiebeleid moeten zijn. Het EHS richt zich enkel tot sectoren met een hoge koolstofuitstoot uit vaste bronnen, zoals krachtcentrales en de staal-, ijzer-, petroleum- en gasindustrie. Die worden geacht hun emissies tussen 2005 en 2020 met 21 procent te verminderen.

Het EHS is een zogenaamd cap and trade-systeem: de overheid legt een plafond (een cap) op aan de uitstoot (-21 procent dus) en deelt vervolgens een hoeveelheid emissievergunningen (van een ton CO2) uit die in overeenstemming zijn met dat plafond. Bedrijven zullen dan ofwel vergunningen kopen, ofwel de nodige investeringen doen om hun uitstoot te verminderen –al naargelang wat het minst kost. De politiek zorgt voor het plafond, de markt voor kostenefficiëntie. De theorie oogt mooi, de praktijk is prozaïscher.

Het systeem zet slechts aan tot CO2-reducerende investeringen als CO2-emissierechten duur zijn. Daartoe moeten ze schaars zijn maar dat zijn ze niet, om velerlei redenen die vooral met politiek en lobbywerk te maken hebben.

Ten eerste kregen heel wat bedrijven de emissierechten gratis ter beschikking en verkochten ze die later, toen het EHS wat aantrok, met winst. Zo kon Arcelor-Mittal, ’s werelds grootste staalbedrijf, meer dan twee miljard euro verdienen aan zijn handel in emissierechten. De ngo Carbon Trade Watch noemt het EHS daarom meer een competitiebeleid van verdoken bedrijfssubsidies dan een klimaatbeleid. Daar komt bij dat de EU besliste dat de emissierechten niet meer elk jaar vervallen, zoals in de eerste fase van het EHS, maar dat bedrijven ze mogen opsparen. Gezien een aantal bedrijven tijdens de recessie van 2008-2009 plots minder emissierechten nodig hadden, konden ze die opsparen voor de volgende jaren.

Ten tweede besliste de EU dat het mogelijk is rechten in te voeren uit andere landen. Als bedrijven investeren in het verlagen van de uitstoot elders, zoals mogelijk is met de zogenaamde Kyotomecanismen, dan kunnen ze die rechten invoeren naar het EHS. Daardoor neemt het aantal vergunningen in het systeem toe. Bedrijven mogen op die manier het aantal emissierechten met maximum 13,3 procent verhogen. Zo kunnen ze hun doelen halen zonder effectief hun uitstoot te verminderen. In 2009 voerden Europese bedrijven 82 miljoen emissievergunningen in, vier procent van de oorspronkelijke cap.

‘Er hoopt zich een gigantische koolstofzeepbel op’, zegt Arnold Mulder van de Universiteit Groningen, die onlangs onderzoek naar het EHS verrichtte. ‘Tegen 2013 zal er een overschot van 1,4 miljard emissierechten zijn. Dat kan oplopen tot 2,2 miljard in 2020. Daardoor is de kans dat we het plafond halen gedaald tot zes procent. De Europese Commissie wil vanaf 2013 500 miljoen rechten uit het systeem halen. Maar dat is crisismanagement, het lost de fundamentele gebreken niet op.’

Labiele versus stabiele prijzen

Door het overaanbod is de prijs van emissierechten erg laag en doet het systeem zijn werk niet. Daarom zijn er te weinig investeringen en nemen de nationale overheden allerlei andere maatregelen om de hernieuwbare energieproductie te stimuleren. Dat ondergraaft de werkzaamheid van het EHS verder, vindt Mulder. De hoeveelheid vergunningen blijft stabiel maar door de subsidies voor koolstofarme energieproductie daalt de vraag naar en dus de prijs van uitstootvergunningen.

Een CO2-taks had natuurlijk ook gekund en was eenvoudiger geweest dan het EHS, maar dat was politiek onhaalbaar. Daarom koos men voor iets dat politiek wel haalbaar was maar dat weinig effect sorteert. Aviel Verbruggen, professor aan de Universiteit Antwerpen en energiespecialist: ‘De Europese bedrijven zagen het EHS zitten op voorwaarde dat het een tandenloze tijger werd. Vanuit hun standpunt kan je dat begrijpen: zij willen niet concurreren met bedrijven in China, Japan of de VS die niets moeten betalen voor hun uitstoot.’

Het EHS leidt volgens Mulder bovendien tot labiele prijzen. ‘De overheid kan het aanbod aan vergunningen min of meer stabiel houden, als de 27 lidstaten en de vele industrielobbies het daarover al ooit eens zouden geraken. Maar de vraag naar vergunningen hangt sterk af van de economische groei en tal van andere factoren.’ Een labiele prijs is interessant voor de handelaars in emissierechten, niet voor de mensen die echt willen investeren in groene energie. Die willen liefst stabiele, voorspelbare prijzen.

Jutta Kill van de ngo FERN wijst erop dat het EHS zich richt op kwantitatieve doelen en veel minder op het soort kwalitatieve ommekeer dat nodig is in de electriciteitsnetwerken en de opslagcapaciteit. ‘Daarvoor heb je overheidssturing en -investeringen nodig.’

We bezoeken EEX in Leipzig, een van de vier beurzen waar emissierechten worden verhandeld. Emissierechten zijn er een financieel product als een ander, de handel erin is vooral een spel met cijfers op schermen. Een markt waar naast de betrokken bedrijven vooral banken en financiële spelers op korte termijn winst proberen te maken. Het marktvolume is de voorbije jaren sterk gegroeid, naarmate steeds meer afgeleide producten werden ontwikkeld. Dat betekent evenwel niet dat daardoor ook echt geld voor groene investeringen gegenereerd wordt.

De lidstaten

Door de zwakte van het EHS zijn andere maatregelen des te belangrijker. In 2009 maakte de EU een verplichting van het doel tegen 2020 twintig procent hernieuwbare energie te halen. De inspanning wordt verdeeld over de lidstaten. Zo moet België stijgen van 2,2 procent hernieuwbare energie in 2005 naar dertien procent tegen 2020, terwijl Zweden dan al 49 procent moet halen.

Sommige landen stimuleren hernieuwbare energieproductie door producenten van groene stroom een goede prijs te bieden als ze met hun stroom het net voeden. Pionier Duitsland was met zijn zogenaamde feed in-tarieven erg succesvol op dat vlak. Andere overheden legden producenten op dat tegen een bepaald tijdstip een bepaald aandeel of quotum van hun stroom groen moest zijn. Volgens energiespecialist professor Aviel Verbruggen is het Vlaamse systeem van quota tweemaal duurder dan het Duitse. De eerder geciteerde Ecofysstudie treedt bij dat feed in-tarieven goedkoper, efficiënter en ook makkelijker toepasbaar zijn. De Vlaamse regering betwist dat.

Welke strategie een land ook volgt, zeker is dat de overheid een actieve rol moet spelen door vlug de prijzen aan te passen aan het snel evoluerende technologielandschap. ‘Het is een fabel te denken dat de markt de beleidsproblemen zal oplossen’, zegt Verbruggen. ‘De prijs voor zonnepanelen halveerde al tussen 2008 en 2009 terwijl Vlaanderen wachtte tot 2010 om in te grijpen. Een wakkere administratie pikt daar meteen op in.’

Het EU-budget doorgelicht

De EU beschikt niet over een enorm budget: 141 miljard euro per jaar is niet veel meer dan één procent van het bruto nationaal inkomen van de Unie. Toch blijft het interessant om te onderzoeken of en hoe de EU haar eigen bestedingen afstemt op de 20-20-20-doelen.

De Europese Commissie, meer bepaald het Directoraat-Generaal Interne Politiek, onderzocht zelf in hoeverre het EU-budget vervuiling en niet-duurzame praktijken subsidieert. Het komt tot opmerkelijke vaststellingen.

De structuur- en cohesiefondsen –goed voor 51 miljard euro per jaar– zijn na landbouw het tweede grootste budget van de EU. De fondsen lijken op het eerste zicht in gunstige zin te evolueren: met dertig procent gaan er nu verhoudingsgewijs driemaal meer middelen naar milieuthema’s dan tijdens de legislatuur van de vorige Commissie. 62 procent van die milieu-investeringen gaat naar infrastructuur voor transport en afval(water). Er is meer interesse voor end of the pipe-oplossingen dan voor preventie.

Slechts 2,6 procent van het totale bedrag gaat naar hernieuwbare energie, terwijl meer dan twaalf procent naar wegen en luchtverkeer gaat –dertien miljard euro per jaar of de helft van alle investeringen voor transport. Het spoor krijgt maar half zoveel, schoon stadstransport moet het stellen met kruimels.

Het Commissierapport is duidelijk: ‘Als de EU duurzaam transport en de strijd tegen klimaatverandering wil promoten, dan moet haar transportfinanciering systematisch geheroriënteerd worden op publiek transport, fietsen en spoorvervoer.’

Ook over het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid –jaarlijks plusminus 57 miljard euro– is het rapport kritisch. Dat beleid onderging de voorbije jaren grote wijzigingen. Exportsubsidies doven uit en de steun aan boeren werd losgekoppeld van de productie –om verspillende overproductie tegen te gaan. Het rapport is evenwel kritisch over de directe inkomenssteun aan boeren. ‘Omdat die gebaseerd is op historische productie in de voorgaande fase, steunt het systeem producenten die destijds de meest intensieve praktijken hadden, in plaats van te herverdelen naar kleinere boerderijen (…) De rechtstreekse steun voor milieuvriendelijker landbouw blijft verhoudingsgewijs klein.’

Veel europees geld voor kernenergie

Het loont de moeite ook de energie-investeringen van de EU van dichterbij te bekijken. De grootste bedragen komen uit de eerder genoemde cohesiefondsen: 4,7 miljard euro (op zes jaar tijd) voor hernieuwbare energie en 4,2 miljard euro voor energie-efficiëntie.

Een andere belangrijke uitgavenpost zijn de kaderprogramma’s voor wetenschappelijk onderzoek en technologische ontwikkeling. In Kaderprogramma 6 (KP6) ging, tussen 2002 en 2006, 835 miljoen euro naar energie, waarvan ruim een derde naar hernieuwbare energie en een kwart naar energie-efficiëntie. Opvallend was dat in KP6 het onderzoek naar kernfusie 815,5 miljoen euro kreeg, en dat naar kernsplitsing 189,2 miljoen euro. Met andere woorden: (onderzoek naar) kernenergie kreeg drie keer zoveel subsidies als hernieuwbare energie.

Aan die verhouding is eigenlijk weinig veranderd in het kaderprogramma voor de periode 2007-2013. 2,35 miljard gaat naar onderzoek op energiegebied, waarvan een kleine helft naar alle vormen van hernieuwbare energie samen. Een groter bedrag, 2,71 miljard euro, gaat naar kernfusie en kernsplitsing, alleen al voor 2007-2011.

Het rapport van DG Interne Politiek komt tot de conclusie dat een kwart van de bestede bedragen vanuit duurzaamheidsoogpunt controversieel is (vooral kernsplitsing en -fusie).

Maar er is meer. In maart en april 2011 –terwijl de situatie in de kerncentrale van het Japanse Fukushima danig uit de hand liepen– stelde de Commissie voor om het bedrag voor kernfusie nog eens met 1,3 miljard euro op te trekken. Reden: de kosten voor de bouw van de testreactor voor kernfusie (ITER) in het Franse Cadarache liggen veel hoger dan begroot. Daarmee zou onderzoek naar kernenergie tussen 2007 en 2013 vier maal zoveel krijgen als dat naar hernieuwbare energie.

Dat is opmerkelijk. Kernfusie kan, luidens alle experten, ten vroegste in 2050 bijdragen tot onze energievoorziening. Het kan ons dus niet helpen in de dramatische energie-omslag die nodig is om de klimaatdoelen van 2050 (minstens tachtig procent minder C02-uitstoot in 2050) te realiseren.

Grijzemuizendeal

Dat de EU niet resoluut de kaart trekt van hernieuwbare energie blijkt ook uit andere voorbeelden. Toen de financiële crisis de economie dreigde plat te leggen, kwamen overheden in heel wat landen met investeringen over de brug om de economie aan de gang te houden. Sommigen pleitten toen voor een Green New Deal, een massieve investering in hernieuwbare energie en energiebesparing. De EU ging niet echt in op het idee. Wel werd op 6 mei 2009 het Europese Economische Herstelplan goedgekeurd, goed voor vier miljard euro energie-investeringen. Daarvan ging 2,2 miljard euro naar nieuwe gaspijpleidingen en een miljard naar testinstallaties voor de opvang en opslag van koolstof. Slechts 375 miljoen euro werd uitgetrokken voor windenergie op zee. Met betrekking tot het niet-bestede restbedrag van 146 miljoen euro besliste het parlement recent dat dat zal dienen om energiebesparing op lokaal niveau te ondersteunen. In de EU werd de Green New Deal dus een grijzemuizendeal.

De Europese Investeringsbank (EIB) van zijn kant heeft zijn bestedingen in hernieuwbare energie verhoogd van een half miljard in 2006 naar 2,8 miljard euro in 2009. De Bank wil in de periode 2010-2012 een kwart van zijn totale kredietbedrag vrijmaken voor de strijd tegen klimaatverandering. Twintig procent van al zijn energiefinanciering is bestemd voor hernieuwbare energie. Vraag is hoe duurzaam de overige tachtig procent zijn.

‘De EIB vangt de terughoudendheid van de private sector in hernieuwbare energie op maar zijn mogelijkheden zijn beperkt. Ook staatsbanken zouden meer moeten doen in hernieuwbare energie’, noteert de Ecofysstudie.

De Europese Bank voor Heropbouw en Ontwikkeling staat de voormalige Oostbloklanden bij. Via zijn Hernieuwbare Energie Initiatief investeerde de bank 277 miljoen euro in de periode 2006-2008. Tot 2020 zou nog eens een half miljard euro worden geïnvesteerd.

De genoemde bedragen vallen erg licht uit tegenover de eerder geciteerde financiële noden. De Ecofysstudie en de Commissie zelf signaleren een tekort van 450 miljard euro om de doelen van 2020 te halen. In dat licht zijn de keuzes voor kernfusie, in het herstelfonds en de EIB, op zijn minst opmerkelijk. Europarlementariër Bart Staes (Groen!) vindt dat een brede tegenbeweging de Green New Deal opnieuw op de agenda moet plaatsen. ‘Alleen zo kan de energie-omslag tot stand worden gebracht en kunnen tevens miljoenen banen worden geschapen. Zo’n deal moet kernenergie afwijzen en radicaal kiezen voor hernieuwbare energie en energiebesparingen.’

Verantwoordelijkheid opnemen

De Ecofysstudie vindt een grotere overheidstussenkomst onontbeerlijk om de 20 procent hernieuwbare energie te halen tegen 2020. ‘De voordelen van een proactieve en participerende regering zijn veelvuldig en hebben een significante impact op de toegang tot en de kost van kapitaal’, besluit het Ecofysrapport. ‘Regeringsparticipatie kan belangrijke hoeveelheden kapitaal opleveren –hetzij aandelen, hetzij schuld. Daardoor kan projectfinanciering aan een lagere kost gerealiseerd worden. Overdreven winsten kunnen worden vermeden. Via de regeringsdeelname vloeit een deel van de winst terug naar de schatkist. Door deel te nemen aan projecten verwerft de regering ook een beter inzicht in de uitdagingen en beperkingen. Een publieke entiteit verantwoordelijk voor dat soort participaties kan een waarborg zijn voor een stabiel beleid inzake hernieuwbare energie.’

Verbazend is die conclusie niet. De VN rangschikten Zuid-Korea en China het hoogste inzake groene investeringen. Dat heeft er ongetwijfeld mee te maken dat een wezenskenmerk van het Oost-Aziatische ontwikkelingsmodel de controle over de financiële sector is. In China is die controle veel groter dan in Zuid-Korea. In China kan het geld amper het land uit en moeten de spaarders wel lage rentes aanvaarden. Ook de banken, goeddeels in staatshanden, luisteren als ze van de Chinese staat opdracht krijgen om kredieten te verschaffen in deze of gene richting.

Dat is een voordeel als het gaat om de massieve langetermijninvesteringen (vaak met bescheiden rendement) die nodig zijn voor de groene energieomwenteling. De klimaatcrisis was en is een gigantisch marktfalen. Overheden moeten dus hun verantwoordelijkheid nemen en niet hopen dat de markt het probleem voor hen zal oplossen.

Bekijk zelf hoe België en de andere landen in Europa het doen op weg naar de 20-20-20 doelstellingen met deze interactieve visualizering