De maïsparadox van Malawi

Het dorpje Zulu heeft 53 inwoners en ligt in het Noorden van Malawi, zo’n twintig kilometer van de regionale hub Mzuzu. Toch duurt de tocht per taxi over de onverharde wegen anderhalf uur, waarvoor de chauffeur een toeslag vraagt om bruine stof van de taxi te laten wassen. Dit is echter een luxe die echter niet voor de lokale bevolking is weggelegd. Zij zijn een halve dag onderweg, blootvoets reizend.

Zulu ligt in een relatief dorre en heuvelachtige streek, die in zijn geheel bestaat uit kleine gehuchten zonder duidelijke grenzen. Rivieren en beken stromen er alleen in de regentijd, omdat door het kappen van bos water niet meer goed vastgehouden kan worden door de grond. Lokale gewassen en gewassen die tegen droogte bestand zijn, groeien er evenwel betrekkelijk welig. Sinds de koloniale tijd worden lokale gewassen echter nog zelden verbouwd. De Europeanen introduceerden mais in het gebied, die langzaamaan het lokale voedsel uit het dieet verdreef. Vlees wordt bijna niet gegeten: wild is al lang uitgestorven, en kippen zijn voor veel mensen te duur.

Chikumbutso Kayira woont als zijn hele leven in Zulu en is boer. Hij heeft twee hectare land, waar hij afwisselend pinda’s, tabak maar vooral mais op verbouwt. Hiermee onderscheidt hij zich van de andere boeren van het dorp omdat hij vruchtwisseling toepast. Hij vertelt dat iedereen landbouwer is in het dorp, maar dat hij een baantje in Mzuzu heeft. ‘Zo kan ik wat geld sparen en betere kwaliteit gewassen kopen.’

Hij vertelt over het leven in Zulu. ‘Iedereen groeit hier op en sterft hier, want de mensen hebben niet eens genoeg geld om te proberen een leven in de stad op te bouwen. Omdat ik goed Engels spreek kan ik wat extra geld verdienen, maar dat is voor weinigen weggelegd. Je wordt hier als boer geboren en sterft als boer.’

‘Mais is ons nationale voedsel,’ gaat hij verder terwijl we tussen de velden en hutten door lopen. ‘We eten het als we kunnen drie keer per dag. Het staat zelfs op de vlaggen van onze politieke partijen. Bijna iedereen in het dorp verbouwt het, maar de kunstmest is de laatste jaren veel te duur geworden. Omdat de bodem uitgeput is, hebben we hier veel van nodig.’

FISP

Na een aantal hongersnoden werd in 2005 in Malawi een nationaal subsidieprogramma op kunstmest en zaden ingevoerd. Het Farm Input Subsidy Programme (FISP) moest honger bestrijden. In samenspraak met dorpshoofden en de lokale overheid kregen de armste boeren bonnen waarmee ze tegen gereduceerd tarief kunstmest bij lokale bedrijven konden aanschaffen. Het eerste jaar werkte het programma goed. Het was relatief goedkoop, omdat de subsidie zo’n 60 procent van de prijs bedroeg en de meeste bonnen de boeren bereikten door de kleine schaal van FISP. In verschillende media werd het initiatief daarom toegejuigd als een initiatief van een klein land dat tegen de neoliberale ideeën in opstand kwam en bepaalde wat goed voor zichzelf was. De jaren erna sloeg corruptie echter toe.

Een lokale journalist, die uit angst voor zijn baan niet bij naam genoemd wil worden, vertelt in Mzuzu dat de overheidsambtenaren de meeste bonnen achterover drukken. ‘In een dorp als Zulu zullen zo’n dertig mensen volgens de wet recht hebben op FISP-bonnen. Maar omdat de aanvraag door vier lagen van de overheid moet, bereiken maar vijftien of tien bonnen uiteindelijk het dorp. De kunstmest die hiervan gekocht wordt, moet vervolgens verdeeld worden over de dertig aanvragers.’

Kayira beaamt dat er te weinig bonnen het dorp bereiken. ‘Mais, en in het bijzonder de genetisch gemanipuleerde maiszaden die wij van de overheid krijgen,  heeft een specifieke behandeling met kunstmest nodig. We krijgen twee soorten van de overheid met een verschillende chemische samenstelling. Allebei moeten deze op hetzelfde veld op een specifiek moment  worden aangebracht. Omdat we de laatste jaren te weinig bonnen krijgen, moeten we de zakken verdelen over de aanvragers. Als je echter de ene boer een zak van de ene kunstmest geeft en de andere boer een zak van de andere, keldert de hoeveelheid van je oogst. Daarnaast is de regelval hier schaars, wat ook niet optimaal is voor mais. Het is echter het enige gewas dat we kunnen verbouwen op het moment, omdat we geen andere zaden op voorraad hebben en de overheid ons alleen dit geeft.’

Ongebalanceerd dieet

Edward Joy is een promovendus die onderzoek doet naar de nutriënten in het Malawiaanse dieet. Hij heeft het hoofdschuddend over de eetgewoonten in het land. ‘Mais is niet een optimaal gewas om te verbouwen in Malawi en bovendien niet erg voedzaam. Regenval hier is vaak onregelmatig, waar het niet goed tegen kan. Je moet het aanbrengen van kunstmest goed timen, wat boeren vaak niet weten en in combinatie met onregelmatige regenval vaak lastig is. Gewassen als gierst zijn beter bestand tegen droogte, maar alleen al vruchtwisseling toepassen zou enorm helpen. Doordat mais gesubsidieerd wordt is het echter lastig dit te doen.’

Een andere voedselbron van de bevolking wordt daarnaast bedreigd. De overheid onderhandelt met oliebedrijven over oliewinning in het Malawi-meer. Joy: ‘Vijftig procent van de eiwitten en micronutriënten in het dieet komen uit het meer in de vorm van vis. Als dat vervuild raakt zijn de gevolgen ernstig.’

Overheidsregulatie

De wortels van het FISP liggen in de jaren zeventig. Voormalig dictator Kamuzu Banda zag in dat boeren steun nodig hadden en riep de Agricultural Development and Marketing Corporation, ADMARC, in het leven. Het bedrijf, dat nog steeds bestaat, had toentertijd nagenoeg een monopolie op de inkoop, distributie en verkoop van landbouwproducten. Andere gewassen, zoals sojabonen en pinda’s, werden ook verhandeld. Zo had de bevolking in moeilijk te bereiken gebieden altijd de garantie een vaste prijs voor haar producten te krijgen en te betalen. Zelfs de meest afgelegen dorpjes hadden een depot van ADMARC. Tegelijkertijd investeerde Banda in infrastructuur. Boeren kregen een relatief lage, maar vaste prijs, en konden ook kleine hoeveelheden mais verkopen, als ze bijvoorbeeld een stuk zeep nodig hadden. Ze kregen dan niet in één keer een pak geld in hun handen gedrukt waar ze dan het hele jaar van moesten leven.

In de beginjaren functioneerde het bedrijf goed, de economie groeide. In plaats van geld uit te delen, verstrekte het bedrijf (micro)kredieten en stimuleerde zo de economie. Het zorgde dat boeren altijd een markt hadden waar ze mais en andere gewassen konden kopen en verkopen. Tien jaar later werd echter duidelijk dat veel van de winsten van het bedrijf in de ontwikkeling van grote tabaksplantages werd gestoken, vaak in handen van de elite.

Toen de economische crisis van de jaren ’80 de tabaksprijzen deed kelderen raakte het bedrijf insolvent en moesten er leningen bij de Wereldbank worden aangevraagd. Deze zag zijn kans schoon en legde onder neoliberale wimpel Structural Adjusment Policies (SAPs) op aan Malawi en ADMARC, dat daardoor een groot deel van zijn marktregulerende maatregelen en voorzieningen moest afschaffen. Tijdens de piek van privatisering in de jaren negentig waren er elk jaar hongersnoden in Malawi. In 2002 kwamen er naar schatting duizenden mensen om van de honger door gebrek aan overheidssteun voor een van de armste boerenbevolkingen ter wereld.

ADMARC neemt nog steeds de rol van koper en verkoper van mais op zich, maar in veel kleinere mate dan in de jaren ’70 en ’80. In begin 2013 stonden duizenden mensen voor het depot in de hoofdstad dagen te wachten totdat zij mais konden kopen. In de armere gebieden was nauwelijks mais te krijgen bij het staatsbedrijf. Velen willen dan ook opnieuw een grotere rol voor ADMARC, zodat boeren een prijsgarantie hebben en niet voor weinig geld hun oogst hoeven te verkopen aan handelaren.

‘De ironie is dat door de druk van het IMF en de Wereldbank ADMARC zijn dichte netwerk van warenhuizen open moest stellen voor de vrije markt,’ vertelt het hoofd van CISANET, Tamani Nkhono. ‘Hiermee hadden handelaren een geweldige kans om goedkoop mais in te kopen en op te slaan. Zo werd het effect van het vleugellam maken van ADMARC verdubbeld. Nu kan de arme bevolking bijna geen goedkope mais meer krijgen, maar kregen de handelaren infrastructuur om mensen uit te buiten.’

In 2013 kwam ADMARC nog sterker onder vuur te liggen, toen bekend werd dat twintigduizend ton mais verrot was in silos in Malawi. Volgens critici waren de regering en de directeuren van ADMARC op de hoogte van lekken in de silos. Deze waren echter na veelvuldig proberen, net als over het FISP, niet bereikbaar voor commentaar.

Handelaren

Kayira hekelt de handelaren, maar zegt tegelijkertijd dat ze de enige vorm van inkomsten bieden voor zijn dorp. ‘We krijgen helaas veel te weinig voor onze gewassen. Aan de ene kant is dit omdat ons dorp zo moeilijk te bereiken is, maar aan de andere kant zijn de handelaren de enigen met kapitaal. Zij kunnen de trucks betalen om onze mais te transporteren, zoals ADMARC vroeger deed. Maar het leidt tot veel uitbuiting. Aan het einde van het seizoen, in de maanden voor de oogst, zitten veel mensen in geldnood en zijn ze helemaal door hun eigen maisvoorraden heen. De enige manier om dan aan inkomsten te komen is hun volledige oogst te verkopen wanneer deze nog in het geld staat. Ze krijgen dan misschien 30 kwacha per kilo, terwijl de mais op dat moment 200 kwacha kost op de markten van Mzuzu. Ze hebben geen keuze.’

Billy Mayaya is mensenrechtenactivist in de hoofdstad Lilongwe en houdt zich bezig met het recht op voedselzekerheid. Hij is uitgesproken negatief over FISP. ‘De opslag- en transportcapaciteiten van de overheid zijn niet voldoende om mais van gebieden van overschot naar gebieden van nood te vervoeren en de vrije markt functioneert nauwelijks. Ondanks dat er genoeg mais wordt geproduceerd voor het hele land, heerst er honger. Daarbij worden er honderden miljoenen dollars ingestoken, die veel beter op andere manieren besteed zouden kunnen worden om honger terug te dringen.’

De wegen van Malawi zijn in een deplorabele toestand, zozeer dat Jacob Zuma ze hekelde bij een bezoek aan het land. Hierdoor zullen handelaren moeilijk afgelegen gebieden alleen al vanwege transportkosten minder snel als afzetmarkt zien. Terwijl ze daar goedkoop kunnen inkopen. Mayaya: ‘De relatief rijke handelaren buiten de boeren uit. Tijdens de oogsttijd kopen ze goedkoop in, doordat veel handelaren in feite een monopolie in het gebied hebben. Boeren zitten rond oogsttijd in ernstige geldnood, omdat ze geen andere bron van inkomsten hebben. Dit leidt tot enorme uitbuiting. Ze verkopen mais voor twaalf cent per kilo, terwijl ze het in de maanden voor de oogst voor het drievoudige terug moeten kopen omdat ze dan door hun eigen voorraad heen zijn. In het gebied om Lilongwe wordt genoeg geproduceerd om een groot deel van het land te voeden, maar de handelaren krijgen een betere prijs als ze de mais aan handelaren uit buurlanden verkopen. De mais verdwijnt dus uit het land en uit de armere gebieden. Bovendien is het zo dat er enorme inflatie in ons land is, zo’n twintig procent. Als boeren van handelaren in het begin van het jaar een pak geld krijgen, is dat dus een jaar later veel minder waard.’

Corruptie

‘De eerste twee jaar was het programma een succes,’ meent Mayaya. ‘De opbrengsten gingen omhoog voor relatief weinig geld. Maar toen werd het gekaapt door politici. De prijs van een zak kunstmest werd ineens dusdanig gesubsidieerd dat het vreselijk duur werd om het programma vol te houden, laat staan dat er corruptie mee in de hand werd gewerkt.’

Boeren krijgen via een omstreden systeem coupons uitgedeeld, waarmee ze recht hebben op twee zakken kunstmest en maiszaden. De prijs van een zak van vijftig kilo kunstmest wordt gesubsidieerd tot één euro, terwijl de marktprijs bijna veertig keer zo hoog is. ‘Boeren verkopen daarom de coupons vaak door aan handelaren, zodat ze snel geld krijgen. Het trieste is dat dit vaak komt doordat één van hun kinderen ziek is, naar school moet of in de tijd voor de oogst honger lijdt. Maar zelfs als ze zelf mais planten en de kunstmest gebruiken, wordt hun land door monocultuur vatbaar voor ziektes.’

Afschaffen van het programma is lastig, vertelt Mayaya. ‘Politici kopen hun populariteit met het programma. Elk jaar kunnen bedrijven offertes aan de overheid aanbieden om kunstmest te importeren. Vooral vrienden van machthebbers en niet degenen die gespecialiseerd zijn in landbouwbenodigdheden krijgen de opdrachten. Een paar jaar geleden zelfs kledingproducenten! Corruptie, in alle lagen van de overheid, maakt het programma veel duurder dan nodig.’ Mayaya ziet graag dat FISP niet gebruikt wordt door politici. ‘Zij zeggen nu: wij zorgen voor eten en delen vervolgens mais uit. Maar daarbij wordt niet aan de haalbaarheid op lange termijn gedacht. Boeren hebben zeker overheidssteun nodig, maar niet zo verkwistend als dat nu gedaan wordt.’

‘Het zou beter zijn als de prijs niet voor negentig procent werd gesubsidieerd, maar bijvoorbeeld voor vijftig,’ aldus Mayaya, ‘de bevolking zou dan een beter besef krijgen wat de waarde is van een zak kunstmest.’ Volgens Mayaya is een andere oplossing simpelweg een visie. ‘De overheid zit vol met visieloze en corrupte politici, die puur voor hun eigen gewin in die positie zitten. Als er een structureel goed landbouwbeleid komt, met aandacht voor irrigatie en diversificatie van gewassen, zou de honger voor veel minder geld onder controle kunnen worden gebracht.’

Deze publicatie kwam tot stand in het kader van het Beyond Your World programma van Lokaalmondiaal