Ethiopië: ontwikkeling zonder democratie

Veel Europeanen associëren Ethiopië wellicht nog met de hongersnoden en eindeloze menselijke miserie van de jaren tachtig. Maar hoewel voedselveiligheid nog steeds een probleem is, heeft het Oost-Afrikaanse land een van snelst groeiende economieën ter wereld. Met een jaarlijkse groei van meer dan tien procent in de laatste vijf jaar, kon Ethiopië het beste resultaat voorleggen van alle Afrikaanse landen –uitgezonderd die landen die gedijen op een oliebonanza. Economische groei is natuurlijk niet altijd een garantie voor meer welvaart onder de bevolking. Maar Ethiopië was de laatste tien jaar een van de snelste stijgers op de VN-Index van Menselijke Ontwikkeling, die naast het inkomen ook rekening houdt met onderwijs en gezondheidszorg.

Ondanks die sterke resultaten is Ethiopië nog steeds een van de armste landen in de wereld. Bijna vier op tien Ethiopiërs moet overleven met minder dan een dollar per dag. Toch blijven de groeicijfers vrij spectaculair. De economische groei kwam er immers niet door olie of andere kostbare grondstoffen, maar door het succesvolle economisch beleid van een vastberaden regering onder leiding van de charismatische Meles Zenawi.

Na de rode terreur

De huidige regeringspartij Ethiopian People’s Revolutionary Democratic Front (EPRDF) is ontstaan als alliantie van rebellengroeperingen uit verschillende regio’s, geleid door het Tigray People’s Liberation Front uit de noordelijke regio Tigray. In 1991 kwam ze aan de macht na een guerrilla tegen het communistische regime van Mengistu, dat bekend stond om zijn “Rode Terreur” –politieke tegenstanders werden op de meest gruwelijke wijze afgemaakt. Meles Zenawi, die de strijd had geleid, werd hoofd van de overgangsregering. Na de verkiezingen in 1995 werd hij eerste minister. Een grensconflict met buurland Eritrea leidde in 1998 tot oorlog. Pas nadat beide landen in 2000 een fragiel vredesbestand afsloten, werd er opnieuw geïnvesteerd in en ontwikkelingshulp gegeven aan Ethiopië, en kon de economie langzaam heropleven.

Het Aziatische voorbeeld

Ethiopië is niet echt gezegend door Moeder Natuur: het heeft geen toegang tot de zee, bezit weinig kostbare grondstoffen en de landbouw wordt er geteisterd door droogtes. De regering-Zenawi zette dan ook voornamelijk in op een verhoogde landbouwproductie. De EPRDF, geïnspireerd door haar verleden als marxistisch-leninistische guerrillabeweging, pleit voor een sterk staatsgeleide economische ontwikkeling, gebaseerd op ambitieuze vijfjarenplannen. Het beste economische model voor Afrika is volgens Meles Zenawi de zogenaamde developmental state –naar het voorbeeld van Oost-Aziatische landen zoals Zuid-Korea of Maleisië, waar de regering stevig de touwtjes in handen houdt.

Typisch aan die Aziatische landen is dat de overheid er heel lang greep behoudt op de financiële sector. Dat is ook het geval in Ethiopië, waar buitenlandse investeringen in de banksector verboden zijn –ondanks alle druk om te liberaliseren. Ondanks een voorzichtige ontwikkeling van de privésector in de laatste jaren, blijft ook telecommunicatie een staatsmonopolie. Dat betekent evenwel niet dat de regering afkerig zou staan tegenover modern management. Vorig jaar kende ze een managementcontract toe aan France Telecom om het openbare telecombedrijf Ethiopian Telecommunication Cooperation te runnen. Dat leidde wel meteen tot spanningen toen France Telecom besliste om 8000 mensen te ontslaan.

Terwijl vele andere Afrikaanse landen zwichtten onder de druk van de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds om te privatiseren en liberaliseren, hield Ethiopië dus het been stijf, ook al leidde dat (aanvankelijk) tot een beduidende terugval in ontwikkelingshulp.

Maar de staatsgeleide groei heeft ook een keerzijde. De regering duldt amper inspraak en hervormingen worden doorgevoerd zonder veel aandacht voor de gevolgen voor de bevolking. Om de ambitieuze onderwijsdoelen te bereiken, worden studenten bijvoorbeeld toegewezen aan bepaalde opleidingen en moeten kinderen op het platteland enorme afstanden afleggen naar de dichtstbijzijnde school –met een hoge drop-out en zelfs zelfmoorden onder studenten tot gevolg. Het is niet steeds duidelijk of de economische ingrepen van de regering gebaseerd zijn op een socialistische ideologie, dan wel of ze ingegeven zijn door de vrees de controle te verliezen op het sociaaleconomische en politieke leven. Critici stellen dat de regering wil voorkomen dat een onafhankelijke zakenklasse een politieke dreiging zou kunnen vormen voor het regime. Bovendien belemmert de staatsgeleide groei de creativiteit en efficiëntie. De regering controleert alles, tot en met het type bemesting dat de boeren moeten gebruiken.

Achter de tralies

De sterke politieke controle van de regeringspartij uit zich niet alleen in het economische leven, maar overheerst ook het politieke bestel. Het jongste rapport van de Amerikaanse ngo Freedom House degradeert Ethiopië tot het groepje landen dat als ‘onvrij’ wordt beschouwd. Nochtans was er enkele jaren geleden nog even optimisme over de democratische richting die het land uit ging. Waar de eerste meerpartijenverkiezingen na de val van het communistische regime meestal nog gedomineerd werden door de EPRDF, stonden de parlementsverkiezingen van 2005 bekend als de meest vrije en competitieve ooit.

De oppositiepartijen, die zich grotendeels verenigd hadden in twee coalities, haalden onverwacht 174 van de 547 zetels binnen. Maar in de reactie op de onlusten die volgden, toonde de regering haar ware gelaat. Toen universiteitsstudenten, oppositieleden en -sympathisanten de straat op trokken om te protesteren tegen de vermeende fraude, volgde een onmiddellijk verbod op demonstraties. Actievoerders werden gearresteerd of geïntimideerd, en in confrontaties tussen burgers en politie werden bijna 200 mensen koudweg neergeschoten door de veiligheidsdiensten. De winst van de oppositie werd niet verzilverd in een mondig parlement. Een groot deel van de oppositie belandde jarenlang in de gevangenis. Wie niet achter de tralies moest, bleef gedesillusioneerd achter en weigerde te zetelen.

“Revolutionaire” democratie

Onder de indruk van het succes van de oppositie besloot de regering om niets aan het toeval over te laten voor de volgende parlementsverkiezingen. Wat volgde, was een reeks wetten die de politieke ruimte verder vernauwden. Zo kwam er in 2008 een perswet, die zware straffen invoerde voor laster en het mogelijk maakte om de publicatie tegen te houden van artikels die een bedreiging zouden kunnen vormen voor de publieke orde of de nationale veiligheid. Een jaar later volgde de antiterrorismewet, die gebruikt zou kunnen worden om vreedzaam politiek protest de kop in te drukken.

De politieke rol van civiele samenleving werd beperkt door de Charities and Societies Proclamation, die organisaties verbood nog te werken rond mensenrechten, democratisering of conflictbeheersing indien zij meer dan tien procent van hun middelen uit buitenlandse financiering haalden. Ondertussen versterkte de EPRDF haar machtsbasis. Ambtenaren werden onder druk gezet om een partijkaart aan te schaffen en leden kregen de opdracht minstens vier vrienden of familieleden te overtuigen om voor de partij te stemmen. Die strategie bleek te werken: de regering haalde bijna alle zetels binnen in de lokale verkiezingen van 2008 en in de parlementsverkiezingen van 2010.

De EPRDF bepleit een alternatief democratisch model voor westerse liberale democratie, namelijk dat van “revolutionaire democratie”. Die verschilt van liberale democratie door naast politieke rechten en civiele vrijheden ook collectieve rechten te benadrukken. Die benadering kadert in de etnische verscheidenheid van de Ethiopische bevolking. Om het land bijeen te houden en toch meer autonomie toe te laten, heeft de regering in de jaren negentig een federalisering doorgevoerd op basis van etnische achtergrond.

Ten tweede gelooft de EPRDF in directe participatieve democratie, naast representatieve democratie. Dat houdt in dat de lokale raden zo groot zijn dat de bevolking er zo breed mogelijk in wordt vertegenwoordigd. Tegenstanders van het regime zien daarin een poging om de positie van de EPRDF op lokaal niveau te versterken. Enkel de regeringspartij heeft immers de middelen om genoeg kandidaten te presenteren voor die raden.

Donor darling

De westerse donoren in Ethiopië staan voor een dilemma. Op ontwikkelingsvlak voldoet Ethiopië aan alle voorwaarden om donor darling te worden. Het regime is vastberaden om het land economisch vooruit te helpen, de noden zijn enorm hoog en de corruptie relatief laag. Maar nogal wat westerse donoren voelen zich ietwat ongemakkelijk bij het mensenrechtenrapport van het land.

Na de parlementsverkiezingen in 2005 en het bloedige neerslaan van de protesten besloten de belangrijkste donoren –waaronder de Europese Commissie, het Verenigd Koninkrijk, de Wereldbank en Canada– om de begrotingssteun op te schorten, dat deel van de hulp dat direct naar het regeringsbudget gaat. Niet veel later werd echter een nieuw programma voorgesteld: steun voor basisdiensten zoals onderwijs, water en gezondheidszorg, via budgetten die aan de lokale overheden worden overgemaakt. Maar ook die vorm van hulp kwam onder druk, nadat mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch in een studie had aangetoond dat de hulp aan Ethiopië door en door gepolitiseerd is. Uit interviews met de lokale bevolking bleek immers dat hulpgoederen en diensten zoals meststoffen en microkredieten werden ontzegd aan politieke opposanten. Bovendien bleek dat leerkrachten- en juristenopleidingen doorspekt waren met EPRDF-ideologie. Toch beletten dat rapport noch de verkiezingen van 2010 dat Ethiopië steeds meer hulp krijgt.

Naar de pijpen dansen

Het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten zijn de grootste donoren in Ethiopië. De strategische rol die het land speelt in de Hoorn van Afrika is daar niet vreemd aan. Premier Meles Zenawi toonde zich in het verleden een betrouwbare partner in de strijd tegen het terrorisme en in naburige conflicten. In 2006 stuurde Ethiopië een troepenmacht naar Somalië om de door het Westen gesteunde transitieregering te beschermen tegen de Unie van Islamitische Rechtbanken. In de woelige regio, waar Eritrea, Soedan, Somalië en Kenia de laatste jaren voor onzekerheid hebben gezorgd, is Ethiopië een baken van stabiliteit. Op dat vlak is de steun aan de oppositie voor de donoren een sprong in het ongewisse. De grootste oppositiepartijen zijn er immers voorstander van het conflict met Eritrea terug op te rakelen, en kanten zich tegen het transitieregime in Somalië én het etnisch federalisme dat het land relatief stabiel houdt.

Maar ook de persoon Meles Zenawi speelt een rol in de blijvende financiële steun aan het regime. Hij weet als geen ander de donoren te provoceren en tegen mekaar uit te spelen. Wanneer de westerse landen te hard roepen om meer democratie, antwoordt hij dat de diplomaten gerust hun koffers mogen pakken en dat Ethiopië de hulp wel elders zal vinden. Om niet te zeer naar de pijpen van de westerse donoren te moeten dansen, heeft de regering de laatste jaren stevig ingezet op investeringen van groeilanden –vooral China– die weinig economische, sociale, politieke of milieuvoorwaarden stellen. Meles Zenawi imponeert ook intellectueel gezien: hij weet zijn aanpak bijzonder goed te verdedigen. In de politieke dialoog voert hij steeds het laatste woord. Zijn discours van non-interventionisme wordt gesterkt door het historisch verleden van Ethiopië, dat als een van de weinige Afrikaanse landen nooit is gekoloniseerd. Meles’ imago als sterke leider vertaalt zich ook op diplomatiek vlak. Voormalig Britse premier Tony Blair nam hem op in diens Commission for Africa en sindsdien is hij een vaste gast op de bijeenkomsten van de G8 en G20. Tijdens de klimaatonderhandelingen in Kopenhagen vertegenwoordigde Meles het Afrikaanse continent.

Blik op de toekomst

Meles’ regering is zelfverzekerder dan ooit. Waar gedacht werd dat ze de druk wat van de ketel zou halen na de recente verkiezingen, gebruikt ze haar alleenheerschappij net om gedurfde en controversiële maatregelen door te voeren. Zo werkt ze aan een radicaal hervestigingsprogramma om de landbouwproductiviteit te verhogen en voerde ze recent maximumprijzen in voor voeding. Het nieuwe vijfjarenplan van de regering, het zogenaamde Groei- en Transformatieplan, is ambitieuzer dan ooit en moet van Ethiopië een middeninkomenland te maken tegen 2015.

Vraag is of de Arabische revoluties in het nabije Egypte en Jemen de Ethiopiërs op ideeën kunnen brengen. In de hoofdstad Addis Ababa staat de oppositie nog steeds sterk en veel opgeleide jongeren vinden er geen geschikte job. Daar staat tegenover dat de regering, net als die in Egypte, steun geniet van de VS en stevig in het zadel zit. Een brede opstand lijkt onwaarschijnlijk, al toonde de Arabische lente natuurlijk aan dat dingen soms snel kunnen veranderen.

Karen Del Biondo is onderzoekster aan het Centrum voor EU-Studies van de Universiteit Gent. Met een beurs van het Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek (FWO) bereidt ze een doctoraat voor over het democratiseringsbeleid van de EU in sub-Saharaans Afrika. In januari trok ze voor haar onderzoek naar Addis Ababa, waar ze, met de hulp van de Friedrich Ebert Stiftung en financiële steun van het FWO, interviews afnam bij vertegenwoordigers van donoren, de Ethiopische regering en de civiele maatschappij.