Europa doet aan alchemie

“Blending” is een mechanisme dat hulpgeld in de vorm van rechtstreekse giften, technische bijstand of rentesubsidies combineert met leningen van ontwikkelingsbanken of commerciële geldschieters. Op zich is dit geen nieuw gegeven. Blending-mechanismes worden immers al enkele jaren gebruikt om leningen van ontwikkelingsbanken te subsidiëren voor de publieke sector in ontwikkelingslanden. Bovendien nam de hoeveelheid hulpgeld die werd vrijgemaakt uit het Europese ontwikkelingsbudget de voorbije jaren substantieel toe, van 15 miljoen euro in 2007 tot 490 miljoen in 2012. Ook de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO), die vorig jaar nog in het oog van de storm kwam te staan, maakt gebruik van het mechanisme.

In de nasleep van de financiële crisis en in tijden van fors budgettair snoeiwerk, moet de Europese Commissie op zoek naar manieren om meer te financieren met minder middelen. Sinds de lancering van haar Agenda for Change in 2011, bracht de Commissie de private sector dan ook meer naar het centrum van de ontwikkelingsagenda. Vandaag merken we dat de Commissie zich klaarstoomt om een groter percentage hulpgeld te gebruiken om de private sector te betrekken in haar ontwikkelingsbeleid, enerzijds als financier, anderzijds als begunstigde. Daarvoor moeten financiële instrumenten worden geselecteerd, ontworpen en geïmplementeerd die overeenstemmen met de twee Europese ontwikkelingsdoelstellingen: armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling.

Blending-faciliteiten en de rol van BIO

Momenteel kanaliseert de Europese Commissie een deel van haar hulpgeld door middel van de acht blending-faciliteiten die ze tussen 2007 en 2012 heeft opgezet. Elke faciliteit beslaat een specifieke regio waar de EU aan ontwikkelingssamenwerking doet en ligt in het verlengde van regionale en nationale strategieën en partnerschappen, met als doel om het EU-beleid in deze regio’s en landen te ondersteunen. Zo richt de Neighbourhood Investment Facility (NIF) haar pijlen vooral op de aangrenzende landen van de EU, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Latin-American Investment Facility (LAIF). De BIO maakt deel uit van het EU-Africa Infrastructure Trust Fund (ITF), dat economische ontwikkeling en groei, regionale integratie en armoedebestrijding in Afrika vooropstelt. Vorig jaar kwam België nog met 1 miljoen euro over de brug voor het investeringsfonds. Daarmee heeft het tot nog toe een veel kleinere rol dan andere ontwikkelingsbanken.

Tot dusver ontvingen de acht faciliteiten gezamenlijk 2,2 miljard euro aan hulpgeld, maar alles wijst erop dat dit budget aanzienlijk zal toenemen in de periode 2014-2020 en een groter aandeel zal ingezet worden op de ontwikkeling van de private sector. Een eerste stap in deze richting kwam er eind 2012 met de oprichting van het EU Platform for Blending in External Cooperation (EUBEC), dat als doel heeft om de kwaliteit en efficiëntie van blending-mechanismes te verbeteren en de geplande uitbreiding te bewerkstelligen. Het platform wordt voorgezeten door de Europese Commissie. De overige zetels zijn voorzien voor vertegenwoordigers van de EU-lidstaten, European External Action Service (EEAS) en bilaterale en multilaterale ontwikkelingsbanken.

Gebrek aan transparantie en accountability

Het gebrek aan transparantie op het niveau van de blending-faciliteiten is zorgwekkend en, aangezien het om belastinggeld gaat, ronduit schandalig, vinden ngo’s die op Europees niveau de ontwikkelingssamenwerking opvolgen. Zo hebben sommige faciliteiten niet eens een website en dienen hun jaarrapporten enkel als uitstalkast voor positieve resultaten. Over de goedkeuring van projecten en hun ontwikkelingsimpact komen we nauwelijks iets te weten. Bovendien passeren de meeste investeringen van de blending-faciliteiten via indirecte fondsen. Terwijl ontwikkelingsbanken redeneren dat ze op deze manier transactiekosten kunnen inperken en tegelijkertijd kleine- en middelgrote ondernemingen kunnen bereiken, verloopt een groot deel van deze fondsen echter via belastingparadijzen, wat de hele investering nog ondoorzichtiger maakt.

11.11.11 hekelde vorig jaar al het gebrek aan transparantie en de onduidelijke ontwikkelingsimpact van BIO’s investeringen via indirecte fondsen, met als gevolg dat de ministerraad dit jaar besliste om de BIO niet langer te laten investeren via belastingparadijzen als onderdeel van een bredere hervorming om de ontwikkelingsbank meer ontwikkelingsrelevant te maken. Desondanks maakt BIO nog steeds deel uit van het ITF, waar het gebruik van indirecte kanalen wel nog schering en inslag is. Aangezien BIO door zijn relatief kleine aandeel in het fonds niet optreedt als leidende financier van de projecten, is het afhankelijk van de leidende ontwikkelingsbank en hoe die beslist om te interveniëren – in veel gevallen via indirecte, ondoorzichtige fondsen.

Daarnaast stellen we een nijpend gebrek aan accountability vast. Nationale parlementen in donor- en partnerlanden, civil society-groeperingen, betrokken gemeenschappen en het Europees Parlement hebben slechts een zeer beperkte rol in het besluitvormingsproces van de blending-faciliteiten. De cruciale beslissingen over de goedkeuring en implementatie van projecten worden genomen door de Europese Commissie en de EU-lidstaten. Ook op het niveau van het EU blending-platform is er niet veel ruimte voor betrokkenheid van het Europees Parlement en civil society. Het Europees Parlement kreeg enkel een waarnemersstatus toegewezen en civil society-groeperingen worden al helemaal niet betrokken bij de gesprekken.

Het Europees Parlement en civil society-groeperingen vrezen dat de zittende vertegenwoordigers overhaaste beslissingen zullen nemen omtrent blending voor de private sector, een zo goed als onbekend terrein voor de EU en een praktijk die vooralsnog onvoldoende op de proef werd gesteld. In juni riep het Europees Parlement in een resolutie nog op om de doeltreffendheid van blending-mechanismes grondig te evalueren vooraleer het gebruik ervan blindelings op te schroeven.

Geen duidelijke meerwaarde

Cruciaal in de discussie rond blending voor de private sector zijn de kwesties “leverage” en “additionaliteit”. De Europese Commissie steekt haar grenzeloze geloof in de hefboomkracht van blending-mechanismes immers niet onder stoelen of banken. Haar redenering luidt dat een beetje hulpgeld enorme hoeveelheden privaat geld kan mobiliseren (“leverage”), waardoor investeringen kunnen plaatsvinden die zonder publieke steun nooit het daglicht zouden zien, en bijgevolg als “additioneel” kunnen worden bestempeld. Een uitgelezen kans dus om het maximale te halen uit een krimpend ontwikkelingsbudget, klinkt het in de Berlaymont-wandelgangen.

Het is echter onduidelijk wie nu eigenlijk financiële middelen losweekt bij wie. Mobiliseert blending privaat geld voor ontwikkeling, of ontwikkelingsgeld voor de private sector? De beschikbare gegevens tonen aan dat de meeste financiële middelen tot dusver afkomstig zijn van Europese ontwikkelingsbanken in plaats van private investeerders. In dat geval is er eerder sprake van een bundeling van publieke financiële middelen om te investeren in de private sector, en engageert die laatste zich nauwelijks als bijkomende geldschieter maar enkel als begunstigde.

Daarnaast rijst de vraag of deze ontwikkelingsbanken wel nood hebben aan hulpgeld om bepaalde investeringen van de grond te krijgen. Een stuitend voorbeeld is het windmolenparkproject Bii Nee Stipa II in Mexico, bedoeld om de lokale energie-industrie te ruggesteunen. De Europese Commissie keurde 3,3 miljoen euro hulpgeld goed voor de constructie van een infrastructuuronderdeel, dat geleid wordt door de Italiaanse ontwikkelingsbank SIMEST. Hoewel de financiële overeenkomst tussen de Commissie en SIMEST nog niet in kannen en kruiken is en de Commissie tot dusver het hulpgeld niet heeft vrijgegeven, werd het bewuste infrastructuuronderdeel toch al gebouwd. Dit doet heel wat wenkbrauwen fronsen, want waarom keurde de Europese Commissie het hulpgeld dan goed en zag ze het als essentieel voor de haalbaarheid van het project? En vooral: zal de Europese Commissie het hulpgeld alsnog vrijgeven met terugwerkende kracht?

Met haar bijdrage zou de Europese Commissie trouwens enkel de activiteiten van grootschalige Europese ondernemingen bevorderen. SIMEST heeft immers geen ontwikkelingsmandaat maar beoogt louter de ondersteuning van buitenlandse investeringen van Italiaanse ondernemingen. Het is geen toeval dat het project tot op vandaag aanhoudende conflicten tussen lokale en inheemse gemeenschappen, Mexicaanse autoriteiten en windmolenbedrijven creëert. Bovendien kunnen gedupeerde gemeenschappen nauwelijks ergens terecht met hun klachten, wegens een acuut tekort aan efficiënte klachtenmechanismes op het niveau van de ontwikkelingsbanken.

Hoe dan ook gaat de Europese Commissie kort door de bocht in haar doelstelling om zoveel mogelijk privaat geld te mobiliseren, want hoe meer privaat geld immers wordt gemobiliseerd, hoe moeilijker het wordt voor publieke geldschieters om de vinger aan de pols te houden inzake het ontwerp en de implementatie van projecten en de beoogde kwaliteit te garanderen. De Europese Commissie loopt daarmee het risico dat ontwikkelingsdoelstellingen worden overschaduwd door commerciële belangen van de private sector, met potentieel sociale schade tot gevolg.

Geen blending zonder hervormingen

Blending wordt vandaag nog te veel gezien als een financiële modaliteit en bijgevolg als een louter technische aangelegenheid. Aangezien de Europese Commissie echter het risico loopt om schaars hulpgeld te verspillen en ontwikkelingsstrategieën in het gedrang te brengen, is het essentieel dat deze kwestie wordt gepolitiseerd.

Binnenkort viert het EU-blending platform haar eenjarig bestaan. Een ideaal moment dus om blending als mechanisme grondig te herzien. Welke maatregelen dringen zich dan op? Eerst en vooral is er een grondige hervorming van de besluitvormingsprocedures nodig zodat begunstigde overheden een leidende rol kunnen gaan spelen en parlementen en civil society-groeperingen naar behoren worden geraadpleegd. Daarnaast moet de Europese Commissie de informatievoorziening drastisch opkrikken met betrekking tot de sociale impact, (sub)contracten, investeringen en partnerschapsakkoorden. Cruciale documenten dienen dan weer vertaald te worden in de lokale taal van betrokken gemeenschappen.

Naar het voorbeeld van blending-praktijken op het niveau van de Wereldbank, moeten Europese ontwikkelingsbanken klachtenmechanismes opzetten met een mandaat om gefinancierde projecten onafhankelijk te onderzoeken. Verder is het van cruciaal belang dat blending als mechanisme fundamenteel onder de loep wordt genomen inzake armoedebestrijding, ontwikkelingsimpact, monitoring- en evaluatiemechanismes, schuldhoudbaarheid en afstemming met nationale ontwikkelingsstrategieën.