Strijd voor klimaat loopt mank in Vietnam

Het CDM of het ‘mechanisme voor schone ontwikkeling’ is een van de flexibiliteitmechanismen van het internationaal klimaatregime, in het leven geroepen in Kyoto in 1997. Het Kyotoprotocol deelt landen op in twee groepen: de industrielanden, die zich moeten houden aan verplichte uitstootverminderingen van broeikasgassen, en de ontwikkelingslanden die geen verplichte reductiedoelstellingen hebben.

Vermits het voor het klimaat niet uitmaakt waar precies de uitstoot wordt verminderd, en omdat een klimaatvriendelijke ontwikkeling in ontwikkelingslanden cruciaal zal zijn om de opwarming van de aarde tegen te gaan, maakt het CDM het mogelijk voor industrielanden om een deel van hun engagement te realiseren door te investeren in klimaatvriendelijke projecten in ontwikkelingslanden.

Kosteneffectief en duurzaam

In theorie is het CDM ontworpen met twee doelen voor ogen. Ten eerste wil dit mechanisme kosteneffectieve vermindering van de mondiale uitstoot van broeikasgassen ondersteunen. Omdat productieprocessen en technologie in ontwikkelingslanden, zoals bijvoorbeeld in Vietnam, veel minder energie-efficiënt zijn dan in industrielanden, is het er relatief goedkoop om verbeteringen door te voeren die de uitstoot verminderen.

Overheden en energie-intensieve bedrijven uit industrielanden besteden daarom die taak uit, en betalen ontwikkelingslanden om klimaatvriendelijke projecten uit te voeren in plaats van investeringen te doen in eigen land. Vervolgens kopen ze de ‘schone lucht’ uit die projecten op en ontvangen zo uitstootrechten die hen toelaten op eigen bodem meer uit te stoten. Naast het zo goedkoop mogelijk verminderen van de uitstoot, wil het CDM ook bijdragen aan duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden.

CDM in Vietnam

De uitgangspunten aan de basis van het CDM lijken waterdicht, maar in de praktijk mist het mechanisme de vooropgestelde dubbele doelstelling in Vietnam.

De Vietnamese CDM-projecten vertegenwoordigen slechts 3,8 % van alle Aziatische CDM-projecten en 1,1 % van de uitstootrechten geproduceerd op Aziatische bodem (Unep Risoe Centre, november 2011). Het gros van die betrokken projecten wordt gerealiseerd zonder buitenlandse projectpartner in Vietnam. Dat gaat in tegen het idee dat het mechanisme de samenwerking tussen industrielanden en ontwikkelingslanden, in functie van uitstootvermindering en investeren in duurzame ontwikkeling, bewerkstelligt. Industrielanden, en dus ook Europa, lijken dikwijls enkel geïnteresseerd te zijn in het eindproduct -het uitstootrecht- en niet in het proces.

De industrielanden zijn dus louter de kopers van de uitstootrechten en daar stopt in de praktijk hun rol in het CDM. Het gevolg van die voorkeur voor ‘kopen’ in plaats van ‘investeren’ is dat vooral landen die de capaciteit hebben om een groot aantal projecten op te zetten zonder buitenlandse financiële en technologische hulp, zoals China, kunnen profiteren van het CDM. Bovendien, zijn enkel die projecttypen die zonder die financiële hulp opgestart kunnen worden (financieel-economisch) aantrekkelijk als CDM voor de industrielanden. Dit betekent dat het CDM-geld de eigenlijke doelgroep van minder en minst ontwikkelde landen zoals Vietnam misloopt, en bovendien de duurzame projecttypen zonder schaalvoordelen, die de steun echt nodig hebben, benadeelt.

Waterkracht

De impact van de focus op projecten die het zonder buitenlandse financiële en technologische steun kunnen stellen, zien we duidelijk weerspiegeld op het terrein in Vietnam. Acht op tien van de Vietnamese CDM-projecten zijn hernieuwbare energieprojecten die elektriciteit genereren uit waterkracht. Andere kleinschaligere en duurzamere projecten lijken zo goed als afwezig in de Vietnamese CDM-portefeuille.

Op het eerste gezicht is dit niet verwonderlijk omdat het Vietnamese heuvelachtige landschap en uitgebreide rivierstelsel een groot waterkrachtpotentieel opleveren. Maar er zit meer achter het overwicht van waterkrachtprojecten in de Vietnamese CDM-portefeuille. In Vietnam is waterkracht een winstgevende manier om elektriciteit op te wekken. Bovendien legde de overheid in het nationale beleidsplan van elektriciteitsvoorziening tegen 2020 de focus op waterkracht.

Toen vanaf 2009 de investeerders in Vietnam geleidelijk de mogelijkheden van het CDM ontdekten, zorgde waterkracht al voor ruim een derde van de Vietnamese elektriciteitsproductie. Kort gezegd, waterkracht is gangbare praktijk in Vietnam, ook zonder de steun van het CDM. De hamvraag is nu of en hoe het CDM heeft gezorgd voor bijkomende uitstootvermindering en meer duurzame ontwikkeling in Vietnam.

Duurzame ontwikkeling

Een cruciaal onderdeel van duurzame ontwikkeling vandaag is het voorbereiden van de overgang naar een koolstofarme economie. Dit betekent niets minder dan een fundamentele systeemverandering, waarbij het productie- en consumptiesysteem en het daaraan gekoppelde energiesysteem en transportsysteem helemaal wordt omgegooid.

Zo’n transities hebben nood aan innovatie, kapitaal, capaciteitsopbouw, bewustwording, gedragsverandering, waardecreatie, en een robuust overheidsbeleid aangedreven door politieke wil en durf. De hamvraag hier is daarom of het CDM bijdraagt tot de verwezenlijking van die transities in Vietnam.

Dat er bij de Vietnamese CDM-projecten amper sprake is van Europees-Vietnamese samenwerking betekent meteen dat het CDM hier amper een meerwaarde oplevert op vlak van innovatie, technologieoverdracht, capaciteitsopbouw en gedragsverandering. Bovendien wordt er zo weinig sturing gegeven aan Vietnamese beleidsmakers, die blijven investeren in een intussen al competitieve technologie (waterkracht) in plaats van middelen vrij te maken voor duurzame pionierprojecten die steun echt nodig hebben.

Logisch dan dat Vietnamese projectontwikkelaars massaal verkiezen om waterkrachtcentrales op te starten. Ze kennen immers de procedures, krijgen ondersteuning van de staat, ondervinden een minimaal investeringsrisico, en genereren op korte termijn veel winst. Heel wat interessante mogelijkheden om via het CDM bij te dragen aan transities worden zo gemist. Het CDM blijft dan louter een manier om niet te investeren in een post-fossiele-brandstofbeschaving en dat is een omgekeerde redenering die de broodnodige transitie uitstelt.

Uitstootvermindering

Aangezien de kopers uit industrielanden de aangekochte uitstootrechten uit CDM-projecten gebruiken om zelf meer uit te stoten, is het cruciaal dat die projecten eerst gezorgd hebben voor minder uitstoot. Het CDM moet dus zorgen voor extra (additionele) uitstootverminderingen, bovenop wat Vietnam zonder CDM-geld verwezenlijkt zou hebben. Dan pas draagt het CDM bij aan een mondiale uitstootvermindering.

Het internationaal orgaan binnen de Verenigde Naties die CDM toekent aan projectactiviteiten, heeft een ‘tool’ ontwikkeld die extra uitstootverminderingen (additionaliteit) meet. Een eerste manier is bijvoorbeeld dat er moet worden aangetoond dat er geen gelijkaardige projectactiviteiten te bespeuren zijn in het land. Maar als je het voorbeeld neemt van Vietnam, zie je dat waterkracht er al goed ingeburgerd is.

Voordat het CDM zijn ingang vond in Vietnam, was waterkracht al goed voor een derde van de elektriciteitsproductie in het land. Het nationale beleidsplan voor elektriciteitsvoorziening identificeerde ettelijke jaren geleden plaatsen waar er zonder CDM-geld waterkrachtcentrales konden gebouwd worden. Heel wat van die projectactiviteiten krijgen nu toch CDM-ondersteuning.

Naast de ondersteuning van staatswege, zijn de projectontwikkelaars van waterkrachtprojecten vaak (gedeeltelijke) staatsbedrijven die bedreven zijn in het mobiliseren van financiering. Het is dan ook heel twijfelachtig dat de waterkrachtprojecten niet gebeurd zouden zijn zonder het CDM-geld.

Een andere manier om die extra uitstootverminderingen te meten is door het CDM-project te onderwerpen aan een investeringsanalyse. Op basis van die analyse is het project additioneel als het financieel-economisch niet haalbaar is om het project te starten zonder CDM-geld. Als we dan de Vietnamese waterkrachtprojecten onder de loep nemen, dan zien we dat 90 van de 98 geregistreerde waterkrachtprojecten (situatie op 1 mei 2012) CDM-goedkeuring pas aangevraagd hebben toen de beslissing om de centrale te bouwen al lang genomen was, of erger nog, wanneer die waterkrachtcentrale al in werking was. Dit toont duidelijk aan dat het CDM-geld geen voorwaarde was voor de haalbaarheid van hun project, maar louter een extraatje bovenop de winst. Heel wat projectontwikkelaars steken dit niet onder stoelen of banken en vertelden ons dat CDM voor hen louter een middel is om winstmaximalisatie na te streven.

Het grote probleem is dan dat, wanneer industrielanden hun uitstootrechten uit een Vietnamees waterkrachtproject gebruiken om meer uit te stoten, hier eigenlijk geen bijkomende uitstootvermindering in Vietnam tegenoverstaat. De waterkrachtcentrale zou er immers zonder DM-geld ook komen.

Ondertussen brengt het geld voor de uitstootrechten uit de industrielanden wel geld in het laatje. De 90 waterkrachtprojecten leveren jaarlijks miljoenen uitstootrechten op die equivalent zouden moeten zijn aan miljoenen ton minder CO2-uitstoot. Industrielanden kopen die uitstootrechten, wat miljoenen euro opbrengt voor Vietnam. Dit pak geld is een maat voor niets omdat ze geen uitstootverminderingen opleveren. Grote verliezer is dan natuurlijk het klimaat.

CDM afschaffen?

Effectieve mechanismen om de opwarming van het klimaat tegen te gaan zijn beslist noodzakelijk, en liever vandaag dan morgen. Maar heel belangrijk is dat de middelen worden onderscheiden van het doel. Het CDM is een middel om de opwarming van het klimaat tegen te gaan en de handel van uitstootrechten mag geen doel op zichzelf zijn.

Het is heel twijfelachtig of de meerderheid van de CDM-projecten in Vietnam technologieoverdracht of de overgang naar een koolstofarme economie ondersteunen. Meer nog, het is niet gegarandeerd dat de waterkrachtprojecten echt bijkomende uitstootverminderingen opleveren.

Als beroep wordt gedaan op dit soort mechanismen om het klimaat te redden, moeten alle betrokken partijen beter gestuurd worden richting echt duurzame praktijken in plaats van richting winstgevende praktijken. Het streng aanpakken van misbruik is daar een aspect van, naast het stimuleren van echte samenwerking tussen industrielanden en ontwikkelingslanden. Echte samenwerking tussen Europese kopers en Vietnamese projectontwikkelaars en overheden, kan ervoor zorgen dat het CDM een drijfveer is voor innovatie, en dat er geïnvesteerd wordt in duurzamere of kleinschaligere projecten.

Maar dan nog kan het CDM geen succesverhaal worden als niet eerst de mazen in het net gedicht worden. En dat is meteen ook een belangrijke les voor het internationaal- en nationaal klimaatbeleid, dat te snel terugvalt op flexibele mechanismen die er in theorie goed uitzien, maar in de praktijk duurzame ontwikkeling noch echte uitstootvermindering als prioriteit hebben.

Sarah Van Eynde, Lieven De Smet en Thi Ngoc Bich Dinh zijn verbonden aan het HIVA-KU Leuven Research Institute for Work and Society en het Institute for European Studies at the Vietnamese Academy of Social Sciences.