Sven Biscop: ‘Als het Europese leger er nu niet komt, leggen we enkel onze zwakheid bloot’

Stel, er ontstaat een militair conflict in de Europese achtertuin. De Europese Raad beslist snel om over te gaan tot actie. Sinds het buitenlands beleid niet langer bij unanimiteit wordt beslist en er een Europees leger is, is er én een beleid én een instrument om dat af te dwingen. Het Europese leger heeft alle capaciteiten om zelfstandig een militaire operatie op te zetten, zonder hulp van de Amerikanen. Het beroert amper de Amerikaanse gemoederen, het is een puur Europese zaak. De NAVO is niet verdwenen, maar juist een levensvatbaar, evenwichtig partnerschap geworden. Het Europees leger is tegelijk een zelfstandig leger én de Europese pijler van de NAVO.

Dat is de visie gearticuleerd door Sven Biscop, onderzoeker aan het Egmontinstituut en docent aan de Universiteit Gent. Al 20 jaar volgt hij Europese defensie op de voet.

De visie is nog lang geen realiteit. Een Europees leger bestaat niet. De vraag is of het ooit zal bestaan. Het idee is zo oud als de hoop op Europese eenheid. De zes stichtende leden van de Europese Unie kwamen in 1952 al overeen om een supranationale Europese strijdmacht te vormen. Maar het draaide altijd op een sisser uit.

Een Europees leger bestaat niet. De vraag is of het ooit zal bestaan. Het idee is zo oud als de hoop op Europese eenheid.

De focus op economische integratie werkte goed zolang de EU voor zijn veiligheid kon rekenen op de VS en de NAVO. Na het einde van de Koude Oorlog en door het algemene gevoel van overwinning en veiligheid deden alle lidstaten hun nationale legers alleen maar verder inkrimpen. ‘Europa is een economische reus, een politieke dwerg, en een militaire worm’, zei toenmalig Belgisch minister van Buitenlandse Zaken Mark Eyskens in 1991.

Alles is veranderd door Syrië en Irak, IS, Erdogan, Oekraïne, Poetin, Trump en Brexit. De afgelopen vijf jaar waren historisch voor Europa.

Een paar dagen na 25 maart 2017, toen we 60 jaar Europese uitbreiding vierden, kromp de EU voor het eerst in haar bestaan. De Britse premier Theresa May maakte de Brexit officieel door artikel 50 van het EU-verdrag te activeren. Nu willen Europese leiders artikel 46 activeren om de EU uit te diepen: de mogelijkheid van een Europees leger. In het EU-jargon: Permanente Gestructureerde Samenwerking (PESCO).

Het verdrag biedt EU-lidstaten de mogelijkheid om op militair gebied nauwer samen te werken. Ze kunnen een soort Europese Defensie Unie oprichten, zoals de Europese Monetaire Unie van de euro. PESCO werd tot vandaag niet geactiveerd.

Steeds meer wordt duidelijk dat dé EU niet bestaat, wel meerdere unies rond verschillende kernen. Een flexibele unie. Het rigide one-size-fits-all model zou tot het verleden behoren, om plaats te maken voor het Europa van verschillende snelheden: niet meer wachten tot iedereen akkoord gaat, maar vooruitgaan met een clubje pioniers, een avant-garde, naar het voorbeeld van de euro en de Schengenzone.

Daar kan ook het Europese leger bijkomen.

Eind vorige maand markeerde de Verklaring van Rome van 25 maart 2017, 60 jaar na de sluiting van het verdrag van Rome, het begin van een proces: de Europese Commissie zal het voortouw nemen om een visie te ontwikkelen rond sociale rechten in Europa, een verdieping van de Economische en Monetaire Unie, en Europese defensie. Na de zomer zal commissievoorzitter Juncker de eerste conclusies presenteren in een State of the Union. Beslissingen volgen eind dit jaar.Wat is de actuele stand van zaken?

Sven Biscop: De actuele stand van zaken is al 20 jaar dezelfde. Je hebt 28 landen die na de Koude Oorlog hun legers en defensiebudgetten drastisch inkrompen. Tegenwoordig hebben de meeste EU-lidstaten Bonzailegers: een Bonzai is zoals een gewone boom, maar kleiner. Je kan er naar kijken, maar je kan er niks mee doen. Zo zijn onze legers: we hebben de structuren van tijdens de Koude Oorlog, maar wat erin zit is zo klein, dat we het niet kunnen inzetten.

In totaal zijn de legers van de EU-lidstaten nochtans 200 miljard euro waard. Dat is veel meer dan bijvoorbeeld het Russische leger.

Sven Biscop: Dat klopt. Het is meer dan voldoende als je dat bedrag zou uitgeven aan één leger. Maar het is verdeeld over 28 legers.

Ze moeten hun legers dus samen plannen, alsof ze één leger zouden plannen. Hoe zou dat in zijn werk gaan?

Sven Biscop: Een aantal EU-lidstaten zou hun troepen en gevechtseenheden, infanteriebataljons, fregatten, gevechtsvliegtuigen in elkaar schuiven tot één strategisch autonome strijdkracht die kan worden ingezet in elk verband: alleen, in VN-verband, of in NAVO-verband.

Zij zouden ook alles wat een eengemaakt leger in staat van paraatheid moet brengen, aanschaffen om strategische autonomie te verwerven. Dat heeft Europa vandaag niet. Transportvliegtuigen, vliegdekschepen, tankervliegtuigen, satellieten, drones, precisiegeleide munitie. Dat moeten we altijd aan de Amerikanen vragen.

‘De meeste EU-lidstaten hebben Bonzailegers: een Bonzai is zoals een gewone boom, maar kleiner. Je kan er naar kijken, maar je kan er niks mee doen.’

Hoeveel landen zijn nodig?

Sven Biscop: Je hebt toch een tiental landen nodig om een kritische massa te verwerven en het economisch rendabel te maken. De investeringen om strategische autonomie te bereiken, zouden gebeuren in de eigen Europese defensie-industrie. Eén land kan niet vragen aan pakweg Airbus: ontwikkel een tankervliegtuig en ik koop er tien van. Dan raakt Airbus niet uit de kosten. Als je met tien landen bent en je koopt 50 tankervliegtuigen, dat is een ander verhaal.

Hier en daar zijn er toch al voorbeelden van zulke samenwerking?

Sven Biscop: Zelfs in België. De Belgische en Nederlandse marines zijn al geïntegreerd en kunnen dus als voorbeeld dienen. Je kan hetzelfde doen met de opvolger van de F-16. Zoals bekend, besliste de Belgische regering om 34 gevechtsvliegtuigen aan te kopen om 54 verouderde F-16’s te vervangen.

De vliegtuigen en piloten zouden Belgisch zijn, maar onderhoud, bevoorrading, opleiding van de piloten, zou je allemaal kunnen fuseren met Nederland als we zouden kiezen voor de F-35 van Lockheed Martin. Of met Frankrijk als we zouden kiezen voor de Rafale. Dus: samen plannen, alsof het voor één leger was.

Een ander voorbeeld. De Belgische landmacht heeft nog zeven manoeuvre-eenheden. Maar we zijn er amper iets mee omdat we ook blijvend zouden moeten investeren in de backoffice om die eenheden ook te kunnen operationaliseren: transport, onderhoud, logistiek, medische dienst, luchtafweer. Als we de eenheden zouden integreren in een Europees verband zouden we niet meer de backoffice moeten voorzien.

Je zou de Belgisch luchtdoelartillerie kunnen afschaffen. Als we zouden deelnemen aan een operatie waarin luchtafweer nodig is, zouden bijvoorbeeld de Fransen dat doen. Zo zouden middelen vrijkomen. Hoe meer je de backoffice ineenschuift, hoe meer efficiëntiewinsten je kan boeken, hoe meer geld je kunt verschuiven.

Tegenwoordig is er amper gezamenlijke planning. Samenwerkingen worden achteraf bekeken, als de nationale keuzes al gemaakt zijn. Dan is het vaak te laat. Zo gaat geld verloren.

‘De oplossing is niet om veel meer te investeren, zoals Trump en de NAVO vragen, maar om de middelen efficiënter in te zetten. Door Europees te denken in plaats van nationaal.’

Hoe langer we de integratie van onze legers uitstellen, hoe meer geld we blijven verspillen?

Sven Biscop: En de oplossing is niet om, zoals Trump en de NAVO vragen, nog meer te investeren, maar om de huidige middelen efficiënter in te zetten, door Europees te denken in plaats van nationaal. Europese NAVO-leden besteden meer dan vier keer zoveel aan defensie als Rusland, maar gebruiken 20 soorten gevechtsvliegtuigen. Je zou miljarden kunnen besparen door de defensiemarkten van de EU te koppelen.

Het antwoord op fragmentatie is integratie. Waarom duurt het dan zo lang?

Sven Biscop: Vrees voor verlies van soevereiniteit. Maar soevereiniteit is juist de reden om de legers wél in elkaar te schuiven. Er is geen enkel land in Europa dat, als het dat zou willen, zijn leger echt helemaal alleen zou kunnen inzetten in een aanzienlijke militaire operatie. Zelfs de Britten en de Fransen hebben dat in 2011 in Libië ontdekt.

Een belangrijke reden voor de blokkering is het gebrek aan vertrouwen. Landen die het gebruik van militaire middelen meer als normaal beschouwen – bijvoorbeeld Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk – vrezen dat ze, als ze zouden integreren, niet meer zelfstandig over hun leger zouden kunnen beschikken.

Landen die terughoudend zijn over militaire middelen – bijvoorbeeld Duitsland – hebben dan weer schrik meegesleurd te worden in militaire operaties die ze niet willen. Dus werken ze niet samen en blijven ze op de Amerikanen rekenen.

Uit de strategie van het buitenlands en veiligheidsbeleid: ‘Samenwerking op het gebied van defensie moet de norm worden. De EU zal streven naar het creëren van een solide Europese defensie-industrie, die van doorslaggevend belang is voor Europa’s eigen beslissingsbevoegdheid en actie. Het zou kunnen leiden tot een meer gestructureerde vorm van samenwerking, waarbij ten volle gebruik wordt gemaakt van het potentieel van het Verdrag van Lissabon. Strategische autonomie is belangrijk voor Europa’s vermogen om binnen en buiten zijn grenzen vrede te bevorderen en veiligheid te garanderen.’Sinds Brexit en Trump lijkt het plots wel menens met het Europees leger?

Sven Biscop: Daarvoor al. In juni 2016 had Hoge vertegenwoordiger voor het Europees buitenlands beleid Federica Mogherini al de kaart van de Defensie Unie getrokken in de nieuwe strategie van het buitenlands en veiligheidsbeleid. Met Brexit en Trump heeft die kaart natuurlijk meer gewicht gekregen.

De Brexit maakt vele lidstaten zenuwachtig. De lidstaat met de meest effectieve strijdkracht zal de club verlaten. Trump geeft dan weer te verstaan dat Amerikaanse steun voor de bescherming van Europa geen vanzelfsprekendheid meer is. In de EU is een gevoel gegroeid dat we er alleen voor staan.

Dus, tijd voor een nieuwe grote sprong voorwaarts? Een defensiezone zoals we een eurozone hebben, een defensie unie zoals er een monetaire unie is, integratie van militaire capaciteiten zoals er een integratie van economieën is.

Sven Biscop: Je zou het kunnen vergelijken met de euro. Een aantal landen neemt het initiatief en anderen kunnen toetreden als ze aan de voorwaarden voldoen. De lidstaten die PESCO willen activeren, moeten dat meedelen aan de Europese Raad. De Raad beslist met gekwalificeerde meerderheid van stemmen om PESCO officieel op te richten. Lidstaten die kiezen om erin te stappen, beslissen dan verder bij consensus.

Is dat een voorbeeld van het Europa van verschillende snelheden, dat commissievoorzitter Juncker in zijn Witboek over de toekomst van Europa noemde als een van de vijf manieren om de EU te hervormen?

Sven Biscop: Ja. Als Macron de Franse presidentsverkiezingen wint en Schulz of Merkel winnen in Duitsland, zullen we voorstellen voor een kern-Europa zien verschijnen. De kopgroep moet een grote sprong maken, anders heeft het geen meerwaarde. Als je wat wil prutsen in de marge, kan je het beter laten. Maar we zullen zeker moeten wachten tot na de verkiezingen in Frankrijk en Duitsland. Voor je PESCO echt kan uitvoeren, zitten we dus in 2018.

‘Als Macron de Franse verkiezingen wint en Schulz of Merkel winnen in Duitsland, zullen we een kern-Europa zien komen. Idealiter wordt een Oost-Europees land van bij het begin betrokken.’

Het kan een historische, nieuwe fase worden in de Europese integratie.

Sven Biscop: Het is een post-factum erkenning dat de snelle uitbreiding van de EU een vergissing was. Sommige landen willen de uitbreiding nu terugschroeven door dwarsliggers achter te laten, en toch uitdiepen met een kleinere groep.

Oost-Europese lidstaten liggen dwars. Zij willen niet nog meer bevoegdheden naar het EU-niveau tillen en zijn ertegen als anderen dan maar clubjes oprichten om toch vooruit te kunnen.

Sven Biscop: Ik zeg niet dat je alles naar het EU-niveau moet tillen, maar een groot aantal kwesties kan je alleen maar op dat niveau aanpakken. Op vlak van defensie is dat duidelijk: afzonderlijke legers zijn te klein om nog van betekenis te zijn en toch zijn ze peperduur.

Heb je geen groot Oost-Europees land nodig om mee in zo’n Defensie Unie te stappen? Anders komen we weer in die West-Oost dynamiek terecht.

Sven Biscop: Volledig akkoord. Dat is een deling die we al vaak hebben gehad. Maar het belangrijkste Oost-Europese land, Polen, was altijd al meer Atlantisch gezind dan Europees. Ze rekenen op de NAVO, eerder dan op de EU. Zeker met de huidige Poolse regering is het weinig waarschijnlijk dat ze mee in PESCO zullen stappen.

Dat is spijtig, want dan wordt dat het zoveelste westerse clubje. Dit is juist de kans om een integratie op te starten waarbij lidstaten die in 2004 toetraden van in het begin betrokken zijn.

Wat zijn de toetredingsvoorwaarden?

Sven Biscop: Een land dat wil toetreden, moet intensiever werken aan de ontwikkeling van zijn defensievermogen; het moet deelnemen aan multinationale strijdkrachten en aan het werk van het Europees Defensieagentschap op het gebied van de ontwikkeling van defensievermogens, onderzoek, aankopen en bewapening; het moet beschikken over de capaciteit om binnen een termijn van 5 tot 30 dagen en voor een periode van 30 tot 120 dagen gevechtseenheden en ondersteuning te leveren. Het Europees Defensieagentschap overziet de criteria.

Welke landen willen daarvoor het geld ophoesten?

Sven Biscop: De Europese Commissie wil een Europese defensiefonds van 5 miljard euro per jaar. Mijn voorstel is omdat bedrag in twee te delen. Samen moeten de lidstaten die aan PESCO deelnemen jaarlijks 2,5 miljard euro op tafel kunnen leggen. Als die er ligt, doet de commissie er nog eens 2,5 miljard bij van het EU-budget. Dan heb je 5 miljard euro per jaar die je dan via PESCO bij unanimiteit uitgeeft aan de aankoop van militair materiaal voor het gemeenschappelijke leger.

Waar zit de incentive om lid te worden van PESCO?

Sven Biscop: Als je niet toetreedt, betaal je in ieder geval mee via de 2,5 miljard euro van de Commissie die van het algemene EU-budget komt, dus van alle 27 lidstaten. Als je wel toetreedt, moet je mee betalen, maar mag je ook mee beslissen over die 2,5 miljard euro die verdeeld wordt over minder lidstaten.

‘Om snel resultaten te tonen, grijpen Europese leiders naar symbolen van militaire integratie en niet naar inhoud. Niemand heeft zich geëngageerd tot concrete inspanningen.’

Via dat defensiefonds zouden de lidstaten van PESCO dus samen investeren in aankoop en onderzoek naar nieuwe wapens en technologieën, in plaats van elk apart te investeren in de eigen wapenindustrie?

Sven Biscop: Inderdaad. Via het defensiefonds kunnen lidstaten bestaand materiaal aankopen. Het blijft voorlopig bij een idee van de Commissie. Wat wel verworven is voor de komende budgettaire periode, is 500 miljoen euro per jaar voor defensieonderzoek. Maar voordat dat leidt tot nieuwe technologie, zijn we een decennium verder.

Je volgt Europese Defensie al 20 jaar. Je bent geschikt om in te schatten of het nu écht menens is of dat het weer bij praatjes zal blijven. Is het plan om PESCO te activeren niet eerder een manier om aan Trump te zeggen: Europese NAVO-leden gaan geen 2% van hun bruto nationaal inkomen aan defensie uitgeven, maar de EU zal iets beter doen.

Sven Biscop: Dat klopt. Ik hoor zeggen dat Europese leiders vooral een “politiek signaal” aan Trump willen geven. Maar legers in elkaar schuiven, is nog een ander paar mouwen dan een politiek signaal geven. In hun verlangen om snel resultaten te tonen, grijpen Europese leiders naar de symbolen van militaire integratie en niet naar de inhoud.

Ik zie het al voor me: ze zeggen dat er een politieke dynamiek is en ze het ijzer moeten smeden als het heet is. En dat ze dus moeilijk anders kunnen dan PESCO te activeren. Maar als er geen plan is over hoe en wie, dan zal het de zoveelste praatbarak worden en alle clichés over de EU bevestigen.

Frankrijk, Duitsland, Italië en Spanje lieten weten dat ze PESCO willen activeren. Maar niemand heeft zich geëngageerd tot concrete inspanningen. Het gevaar van zulke big talk is dat, als het uiteindelijk weer op niets zal uitdraaien, het de zwakheid van Europa zal blootleggen. Dat zou bedreigingen voor de veiligheid alleen maar verergeren.

Je bedoelt dat Rusland dan een kans zou zien om onze zwakheid uit te buiten? De vrees van de Baltische landen voor een Russische invasie is terecht?

Sven Biscop: Op dit moment is die vrees begrijpelijk, maar niet terecht. De Russische president Poetin heeft geen belang bij een invasie van een EU-lidstaat. Stel je even voor, als Rusland morgen Estland binnenvalt, dan dwingt Poetin iedereen om positie in te nemen. En reken maar dat president Trump de kant van de NAVO en Estland zou kiezen. En een Russische invasie zou de vorming van een Europees leger juist aanmoedigen. Die gok zal Poetin niet wagen.

Poetin wil gewoon de invloedssfeer van de voormalige Sovjetunie herstellen, met uitzondering van de Baltische staten. Zijn doel is niet de bezetting van een EU-lidstaat, maar het Europese beleid in Wit-Rusland, Oekraïne, Moldavië, Georgië, Armenië en Azerbeidzjan ondermijnen, door onze samenhang te verzwakken.

‘Als er al een bedreiging is, dan is dat omdat we die zelf hebben gecreëerd.’

Poetin heeft belang bij ambiguïteit. De vrees voor een Russische aanval bestaat, we voelen ons onzeker en geïrriteerd. Hoe meer druk op ons eigen grondgebied, hoe minder we geneigd zijn om het op te nemen voor pakweg Oekraïne. En dat is waar het Poetin echt om te doen is.

Voor de EU zelf is er geen militaire bedreiging?

Sven Biscop: Er is geen militaire bedreiging. EU-lidstaten, zelfs zonder de Amerikanen, hebben nog altijd twee keer zoveel militaire middelen als de Russen. Rusland stelt economisch niks voor. Als er een oorlog zou komen, zou Europa die zonder problemen winnen. Maar de besluitvorming gaat aan een slakkengangetje en dat kan een vijand uitbuiten.

Poetin heeft geen duidelijke strategische visie, maar is tactisch sterk. Als de kans zich voordoet, zal hij niet aarzelen. Als we zo dom zijn om onderlinge strubbelingen toe te laten en onze zwakheid aan de Russen op presenteerblaadje te geven, dan zullen wij onszelf hebben ondermijnd. Als er al een bedreiging is, is dat omdat we die zelf hebben gecreëerd.