'Veel laaghangend fruit voor ontwikkelingslanden in de tuin der belastingen'

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), met 34 lidstaten, werkt al vele jaren rond internationale belastingdossiers. Na 9/11 wilden de VS meer zicht krijgen op internationale geldstromen en werden belastingparadijzen door middel van een zwarte lijst onder druk gezet om stappen vooruit te zetten inzake transparantie.

Sinds de financiële crisis gaan die inspanningen verder en dieper. Omdat die initiatieven eigenlijk uitgaan van de G20, de groep van twintig grootste economieën, moest de dynamiek naar een nieuw op te richten Globaal Forum voor Transparantie en Informatie-uitwisseling worden getild, dat de OESO overstijgt. Het forum werkt samen met liefst 125 landen.

Op gelijke voet

Pascal Saint-Amans, directeur van het OESO-centrum voor fiscaal beleid, legt uit hoe die verruiming is gegroeid. ‘Toen de G20 op 2 april 2009 besliste dat er een lijst zou komen van landen die niet meewerken aan de informatie-uitwisseling, zeiden landen als China, India of Brazilië: ‘We willen geen verwijzing naar de OESO –waar wij geen lid van zijn.’ Daarom vind je in de slotverklaring een verwijzing naar een globaal forum dat op dat moment nog niet bestond.’

‘Als het de groten zijn die hen de wet spellen, krijg je een gevecht.’

‘Ten tweede beseften we dat dit alleen zou werken als de landen zelf eigenaar van het proces zouden zijn, zeker de financiële centra. Als het de groten zijn die hen de wet spellen, krijg je een gevecht. Daarom hebben we de financiële centra ook op gelijke voet uitgenodigd.’

‘De derde stap was die naar de ontwikkelingslanden. We zeiden: ‘Je bent niet verplicht om mee te doen en je komt niet op een zwarte lijst, maar het heeft voordelen om mee te doen.’

‘We zullen je leren hoe je informatie kan opvragen aan al die belastingparadijzen. Daarom zijn er nu veertig ontwikkelingslanden bij het Globaal Forum.’

‘Iedereen heeft hier belang bij’

Landen als India en China staan traditioneel vrij sceptisch tegenover de OESO, die ze zien als een westerse club. Saint-Amans gelooft dat dit nu veranderd is.

‘Het Globaal Forum speelde daarin een belangrijke rol. De voorzitter van het Forum is Zuid-Afrikaans. Het hoofd van het secretariaat van het Forum – Monica Bhatia – komt uit India. Dat is geen toeval. Ik heb mevrouw Bhatia niet aanvaard omdat ze Indiaas is maar omdat ze de beste is. Maar dat zij Indiaas is, toont natuurlijk dat we globaal werken.’

Bhatia zelf vult aan: ‘Het Globaal Forum telt 125 leden, de OESO 34. Internationale samenwerking op fiscaal vlak is misschien ooit gestart bij de OESO maar gaat nu veel ruimer. Iedereen heeft hier belang bij. Iedereen is akkoord dat er transparantie is en dat dezelfde norm voor iedereen geldt.’

Geld uit de zakken van de armen kloppen

Onderzoeker Jan Vandepoel, die bij Noord-Zuidkoepel 11.11.11. het thema volgt, is kritisch: ‘De vernieuwde aandacht voor een betere belasting-inning is een zeer goede zaak. Ngo’s kloppen al jaren op die nagel maar het houdt ook risico’s in. Het mag er niet toe leiden dat we alle verantwoordelijkheid afwentelen op de armste landen om hun eigen boontjes te doppen en steeds meer belastinggeld uit de zakken van hun vaak straatarme bevolking te kloppen.’

‘Het moet ook gaan over correcte belasting van multinationals en mijnbouwbedrijven, en over het sluiten van belastingparadijzen. Daarin moeten België en Europa verantwoordelijkheid nemen.’

Heel wat mensen vinden dat deze inspanning thuishoort bij de Verenigde Naties die alle landen vertegenwoordigen. Temeer omdat de VN-conferentie over Ontwikkelingsfinanciering, over enkele maanden in Addis Abeba, met het onderwerp bezig is.

Striktere spelregels

‘Het is niet normaal dat globale spelregels door een select clubje worden afgesproken en opgedrongen aan alle anderen’, zegt Vandepoel. ‘Het risico is te groot dat ontwikkelingslanden afhaken terwijl ze alle belang hebben bij striktere spelregels. Daarom is een instelling met universeel lidmaatschap ook efficiënter.’

‘Als je niet rond de tafel zit, sta je op het menu.’

‘Beslissingen van een exclusieve club zullen sneller worden aangevallen. Zoals een Afrikaanse diplomaat zei: ‘Als je niet rond de tafel zit, sta je op het menu.’ Als iedereen mee aan tafel zit, ligt dat anders. Dat betekent niet dat de OESO van het fiscale toneel moet verdwijnen. Ze moet terug doen waar ze goed in is: gedegen beleidsadvies op basis van toponderzoek.’

Bhatia benadrukt dat iedereen lid kan worden van het Globaal Forum: ‘Wat moet je doen om lid te worden? Je moet je engageren om de normen na te leven, akkoord gaan dat je daarop gecontroleerd wordt door vertegenwoordigers van de andere leden en 15.300 euro inschrijvingsgeld betalen voor landen met een bnp onder de 30 miljard euro.’

Het klappen van de zweep

Wie het voortouw moet nemen in internationale fiscaliteit, dat vindt Saint-Amans een theoretische discussie. ‘We moeten samenwerken met de VN zodat de ontwikkelingslanden hun zeg hebben en er voordeel bij hebben. Maar we moeten ook dingen doen gebeuren. Als je dit in de VN plaatst of in een wereldbelastingsorganisatie, zal er niets gebeuren. De VN werken erg bureaucratisch. Alle landen staan er op dezelfde voet. Je hebt leiders nodig, en pragmatische en flexibele processen.’

Vandepoel is het daar niet mee eens: ‘Het Globaal Forum werkt vooral aan de technische implementatie van specifieke initiatieven zoals gegevensuitwisseling op verzoek. Het is minder politiek en is dus ongeschikt als onderhandelingsplatform. Bovendien zijn de relaties niet evenwichtig. De OESO-leden hebben een permanente vertegenwoordiging bij de OESO in Parijs en kennen het klappen van de zweep. Ontwikkelingslanden staan zwakker omdat ze er minder sterk vertegenwoordigd zijn.’

Bewust gemarginaliseerd

Saint-Amans zegt te weten waarover hij spreekt, gezien hij de VN van binnenuit kent. Hij was vertegenwoordiger van Frankrijk in het Expertencomité over Internationale Samenwerking in Belastingzaken, een onderdeel van de Economische en Sociale Raad (ECOSOC) van de VN. Het comité is opgericht in 1968 en telt 25 experten die eens per jaar samenkomen in Genève om te overleggen over internationale fiscaliteit.

‘Het VN-expertencomité werkt zonder budget, vergadert slechts één keer per jaar en heeft geen politiek gewicht.’

‘Ik wilde er vooruitgang boeken maar dat lukte niet’, zegt Saint-Amans over zijn ervaring binnen de VN. ‘Je hebt er niet de juiste governance maar wel de legitimiteit. Hoewel, ook dat laatste moet je relativeren, want er zitten maar 25 landen in dat comité.’

Vandepoel erkent dat het VN-expertencomité vandaag niet is uitgerust om de rol van de OESO over te nemen. ‘Het is bewust gemarginaliseerd. Het werkt zonder budget, vergadert slechts één keer per jaar en heeft geen politiek gewicht. Daarom vragen we net om dat comité op te waarderen tot een heus intergouvernementeel orgaan met ondersteunende diensten en een duidelijk mandaat. Ook de ontwikkelingslanden willen dat: het is één van de breekpunten op de top rond ontwikkelingsfinanciering in Addis Abeba.’

Vechten om niets te krijgen

De VN hebben de legitimiteit dat ze namens alle landen spreken maar Saint-Amans vindt dat legitimiteit ook over resultaten gaat:

‘Als er niets gebeurt in een zeer legitieme organisatie, zal de wereld niet veranderen. Veel landen staan in de rij om lid te worden van het Globaal Forum. Uit vrije wil en op eigen kosten. Ze komen omdat het hier gebeurt. Resultaten leiden tot legitimiteit.’

‘Wat wil ik als ontwikkelingsland? Als ik de Bahama’s ben, wil ik dit proces in de VN. Waar alle landen op gelijke voet staan en je dus alles kan blokkeren. Wat wil ik als ik Zambia ben? Geld in mijn koffers, of dat nu via de VN of de OESO is. Het hangt er niet van af waar het gebeurt, ik wil dat het gebeurt en ik wil daar mijn zeg.’

Saint-Amans stoort er zich aan dat sommige ngo’s de ontwikkelingslanden en de OESO tegen elkaar opzetten omdat de belangen niet dezelfde zouden zijn. ‘Dat is onzin. De belangen zijn voor alle landen dezelfde. Het vorige systeem bevoordeelt kleine landen met weinig economische activiteit. De oude tegenstelling tussen kapitaaluitvoerende OESO-landen en kapitaalinvoerende ontwikkelingslanden is niet relevant meer want je vecht om niets te krijgen: het geld zit immers in Bermuda. Werk samen om ervoor te zorgen dat dit niet meer zo is.’

Rechten en plichten

Wanneer Saint-Amans zegt dat de G20 en de OESO op gelijke voet over internationale fiscaliteit praten, wat bedoelt hij daar dan mee? Saint-Amans: ‘Legaal betekent het dat er geen akkoord is zolang een land niet akkoord gaat. Aan de andere kant betekent het ook dat landen moreel gebonden zijn door de akkoorden die ze sluiten. Rechten én plichten.’

Toch stelt zich de vraag in hoeverre de niet-OESO-landen echt op gelijke voet staan. Gebeuren de peer reviews bijvoorbeeld ook door auditeurs uit ontwikkelingslanden?

Bhatia: ‘Absoluut. Er zijn experts van alle leden van het Global Forum. Ze komen uit China maar ook uit Afrika. Er is nu een rapporteur uit Ghana. Iedereen kan ons rapporteurs ter beschikking stellen. Het rapport van Europese landen kan door niet-Europeanen worden opgesteld. Ik werkte bijvoorbeeld mee aan een rapport over de VS. En ja, dat aanvaarden ze. Zo werkt het nu eenmaal bij het Global Forum. India heeft wellicht al het grootste aantal experts geleverd.’

Hefboom

Hoe is de OESO erin geslaagd zo veel ontwikkelingslanden warm te maken voor het Global Forum?

Monica Bhatia: Ze zien er de voordelen van in. We zouden willen dat ze allemaal meedoen, eerst met informatie-op-verzoek, later hopelijk met Automatische Uitwisseling van Informatie.

Ontwikkelingslanden zien veel multinationale ondernemingen op hun grondgebied werken, maar ze houden daar dikwijls niet veel aan over. Dat de lokale elites vaak hun rijkdom buiten het eigen land parkeren, is eveneens een punt. Bovendien voelen ze dikwijls zich te zwak om druk uit te oefenen op andere landen.

Het Global Forum biedt hen het platform om informatie te vragen. Het is voor een Afrikaans land makkelijker om informatie van een ander land te krijgen in het kader van het Globaal Forum dan in zijn eentje. Nu kunnen de vertegenwoordigers van een ontwikkelingsland ook gewoon op een bijeenkomst van het Forum aan een land vragen waarom ze niet gereageerd hebben op een bepaalde vraag.

Er ontwikkelt zich een netwerk?

Monica Bhatia: Ja, dat is het “zachtere” deel, de bouw van een soort community. De hardere kant is dat als een land de gevraagde informatie niet geeft, dit ook aan bod komt in het controleproces. Ontwikkelingslanden hebben hier impact want ook zij kunnen input geven aan die controleurs. Dat geeft hen een hefboom in handen.

‘De deur staat wagenwijd open’

Is uitwisseling van informatie niet bedreigend voor leiders met veel geld in het buitenland?

Monica Bhatia: Het is aan de civiele samenleving van ontwikkelingslanden om te vragen waarom hun land niet meedoet aan dit proces. Spijtig genoeg zeggen veel ngo’s dat ontwikkelingslanden aan de kant worden gelaten in dit proces, terwijl de deur juist wagenwijd open staat.

Ngo’s vrezen dat veel ontwikkelingslanden zullen worden uitgesloten: de Bahama’s en Zwitserland lieten al weten dat ze enkel gegevens uitwisselen met landen waarmee ze  sterke economische en politieke banden hebben.

‘Landen zijn er effectief bezorgd om dat de informatie vertrouwelijk wordt behandeld.’

Monica Bhatia: Landen zijn er effectief bezorgd om dat de informatie vertrouwelijk wordt behandeld. Het gaat potentieel om enorm veel informatie. Als er een inbreuk is op die vertrouwelijkheid, zijn de gevolgen dus ook potentieel enorm. Wat belangrijk is, is dat de landen waaraan je informatie geeft, de wetten, praktijken en procedures hebben om die info vertrouwelijk te houden. Als een land aan alle vereisten voldoet, zal de informatie gegeven moeten worden.

U vindt dat de ngo’s de schuld geven aan de verkeerde ?

Monica Bhatia: Absoluut. Wij zeggen juist luidop dat dit nuttig is voor alle landen. Oké, Automatische Uitwisseling van Informatie zal voor ontwikkelingslanden langer duren omdat ze vanuit een ander punt vertrekken. Ook informatie-op-verzoek zal bij hen langer duren. Maar met het Afrika-initiatief willen we landen helpen mee te doen.

Kijk naar India. In 2009 formuleerde het vijftig verzoeken om informatie, tegen 2012 waren het er al meer dan achthonderd. Dat zijn er meer dan heel Afrika heeft ingediend sinds Jezus Christus. Dan moet je toch vragen waarom dat zo is.

Wellicht spelen meerdere factoren?

Monica Bhatia: Inderdaad. Gebrek aan capaciteiten, bewustzijn, politieke wil… Wij willen dat allemaal aanraken.

Van de basis tot de top

Hoe pakken jullie die situatie aan? 

Monica Bhatia: Binnenkort gaan we naar Ghana. We zullen hen leren hoe ze een verzoek om informatie moeten indienen. We deden iets gelijkaardigs in India enkele jaren geleden.

Hoe financieren jullie die hulpprogramma’s?

Monica Bhatia: We krijgen steun van het Britse departement voor Internationale Ontwikkeling, het Franse ministerie van Buitenlandse Zaken, en van Japan voor onze partners in Azië…

Ontwikkelingslanden kunnen daar potentieel veel bij winnen?

Monica Bhatia: Absoluut, en dat terwijl het niet veel geld vergt om die capaciteit op te bouwen. De return is potentieel enorm. Er is veel laaghangend fruit. Het is echt geen topwetenschap. Je hebt gewoon de vaardigheden nodig aan de basis en de politieke wil aan de top.

Schijnentiteit X in belastingparadijs Y

De indruk ontstaat dat het belang van een goeie belastingdienst nu meer wordt gewaardeerd dan tijdens de hoogdagen van het neoliberalisme.

Monica Bhatia: De context is ook nog in een andere zin veranderd. We hebben de voorbije vijf jaar de aanbodzijde sterk verbeterd. Door het werk dat hier al een aantal jaren loopt, is de hoeveelheid informatie die beschikbaar is nu veel groter en beter, ook in belastingparadijzen. Als Zambia vraagt wie er achter schijnentiteit X in belastingparadijs Y, is de kans groot dat Y die informatie kan geven.

Is die kans groot, ook voor eilandjes in de Caribische zeeën?

Monica Bhatia: Die zijn allemaal lid, allemaal gecontroleerd. De aanbodzijde is echt veel verbeterd. Nu nog de vraagzijde in Afrika versterken. Veel van die Caribische eilanden bleken slechts een of twee verzoeken om informatie te hebben gekregen toen we hen controleerden. Ze zijn dus bereid, er is een infrastructuur, maar er komen geen vragen. Dat verbaast hen ook.

Misschien is hun reputatie van die aard dat niemand eraan denkt?

Monica Bhatia: Dat moeten we mensen vertellen. Een deel van onze opdracht is om landen erop te wijzen dat er informatie beschikbaar is en dat nu het moment is aangebroken om die op te vragen.

Waarom doen die tropische belastingparadijzen mee –vaak zelf ook ontwikkelingslanden?

Monica Bhatia: Ze vrezen voor hun reputatie. De G20 heeft druk uitgeoefend op alle financiële centra om mee te doen. Ontwikkelingsinstellingen als de Wereldbank hebben gezegd dat ze rekening houden met de mate waarin landen meewerken met het Globaal Forum. Er is ook het risico dat grote landen eigen lijsten van niet-meewerkende landen bijhouden. Kortom, er zijn heel wat risico’s.

Flessenhals

Vergt dit veel van ontwikkelingslanden?

Monica Bhatia: Het is geen gratis lunch. Je moet dit volgen en erin investeren. Maar het is wel een goede investering, die je als land veel meer opbrengt dan het je kost. Het Filippijnse voorbeeld illustreert dat. Met twee verzoeken om informatie haalden ze 1 miljoen dollar binnen.

‘We geven de ontwikkelingslanden meer tijd maar niet met de bedoeling dat ze achter blijven.’

U hebt nochtans niet gevraagd dat de ontwikkelingslanden mee doen aan de Automatische Uitwisseling van Informatie.

Monica Bhatia: We geven de ontwikkelingslanden meer tijd maar niet met de bedoeling dat ze achter blijven. We bekijken met pilootprojecten hoe we hen het best helpen om zo snel mogelijk aan te sluiten. Ze vormen koppels met meer ontwikkelde landen: Spanje en Colombia, Italië en Albanië… Dat laat ontwikkelingslanden toe zich voor te bereiden op de Automatische Uitwisseling van Informatie. Landen kunnen erbij komen maar moeten zelf zien wanneer ze het kunnen waarmaken. We willen meer helpen maar de flessenhals is ook financiering: onze middelen zijn beperkt.

Een goeie tip dus voor de ontwikkelingssector?  

Monica Bhatia: Inderdaad, dit is zeer goed bestede hulp.