Dieselgate, de Inconvenient Truth van de luchtvervuiling

VW-dieselwagens werden doelbewust zo geprogrammeerd dat ze de testprocedures herkenden zodat ze hun emissiecontrolesystemen konden inschakelen. Tijdens de tests haalden ze daarom gemakkelijk de Amerikaanse normen voor de uitstoot van stikstofoxiden (NOx), terwijl dezelfde wagens in normale rijomstandigheden tot veertig keer meer meer NOx uitstootten dan wettelijk toegelaten.

‘Soms bereiken we een graad van redelijkheid waarbij het onredelijk wordt om niets te doen’, zei de Keniaanse milieuactiviste en Nobelprijs-winnaar Wangari Maathai ooit. Met Dieselgate werd die graad van redelijkheid bereikt.

Sjoemelsoftware

Ons collectieve vocabularium werd verrijkt met voorheen onbekende begrippen zoals “sjoemelsoftware”. De publieke verontwaardiging was massaal, niet alleen omdat het consumentenvertrouwen zwaar beschaamd werd, maar ook omdat de Europeanen beseften dat grote industrieën winst belangrijker vinden dan volksgezondheid. NOx-uitstoot veroorzaakt long- en hartziektes die jaarlijks verantwoordelijk zijn voor 75.000 vroegtijdige overlijdens in de belangrijkste dieselmarkt, de EU. Bijna de helft van alle wagens op de Europese wegen rijden op diesel. Alex Friedrich, medestichter van de International Council on Clean Transportation aarzelde niet om het emissieschandaal een vorm van “fysiek geweld” te noemen.

Het werd snel duidelijk dat Volkswagen niet de enige autobouwer was die vals speelde.

Het werd snel duidelijk dat Volkswagen niet de enige autobouwer was die vals speelde. Terwijl Volkswagen doelbewust en illegaal de tests manipuleerde, leken andere autoconstructeurs de wettelijke uitzonderingsmaatregelen op het verbod op sjoemelsoftware te misbruiken door in een groot aantal omstandigheden de emissiecontrolesystemen uit te schakelen.

Kort nadat het emissieschandaal uitbrak in de Verenigde Staten, besliste het Europees parlement om een onderzoekscommissie op te richten, de zogenaamde EMIS commissie. Die moest zowel inbreuken op de Europese wetgeving inzake uitstootnormen als wanbeheer vanwege de bevoegde instanties bij de toepassing ervan onderzoeken.

Motor beschermen

Sjoemelsoftware of sjoemelstrategieën zijn door de Europese wetgeving verboden, behalve als zo’n ingrepen nodig zijn om de motor te beschermen. Onder bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld bij koud weer, kunnen emissiecontrolesystemen uitgeschakeld worden om de motor te beschermen. Maar ‘koud weer’ is een relatief begrip voor autobouwers, zo is gebleken, want verschillende constructeurs schakelen emissiecontrolesystemen al uit bij temperaturen die in Europa volstrekt normaal zijn en waarbij geen technische schade aan de motor kan verwacht worden. Het gevolg daarvan is dat de emissiecontrolesystemen in sommige gevallen nagenoeg nooit werkten.

Autobouwers wandelen op de grens tussen illegaliteit en onrechtmatigheid. In beide gevallen hebben ze een ernstig ethisch probleem.

Tijdens de eerste EMIS-hoorzittingen voor de zomer, met vertegenwoordigers van de industrie en wetenschappelijke instellingen, bevestigden verschillende experts dat er geen enkele reden bestaat om de emissiecontrolesystemen uit te schakelen bij lage omgevingstemperaturen.

De technologie van nabehandeling van uitstootgassen kan perfect functioneren onder veel ruimere temperatuursmarges.

Autobouwers wandelen op de grens tussen illegaliteit en onrechtmatigheid. In beide gevallen hebben ze een ernstig ethisch probleem.

Achterpoortjes sluiten

Als autoconstructeurs de uitzonderingen in de wetgeving konden oprekken zonder dat iemand dat opmerkte, moeten er vragen gesteld worden over de Europese wetgeving zelf. Was die niet duidelijk genoeg? En zo ja, waarom is dat zo? De EMIS-onderzoekscommissie zal die vragen in de loop van de herfst stellen, als de politieke verantwoordelijkheden onderzocht worden.

Vast staat dat we konden weten dat sjoemelsoftware bestond, bijvoorbeeld bij vrachtwagens. Op het einde van de jaren ’90 van de vorige eeuw werd er in de Verenigde Staten sjoemelsoftware ontdekt bij vrachtwagens, wat de Europese Commissie er zelfs toe aanzette om de Europese wetgeving met betrekking tot vrachtwagens in 2001 aan te passen. Een jaar later werd hetzelfde gedaan voor motorfietsen. In die wetsherzieningen werd gedetailleerd omschreven wat onder sjoemelsoftware verstaan wordt en werden constructeurs verplicht om het gebruik van dergelijke software te melden gedurende het homologatieproces.

Een heldere definitie van sjoemelsoftware én de verplichting om het gebruik ervan te melden, verdween uit de wetteksten. Waarom?

Vijf jaar later echter, toen de wetgeving op personenwagens herzien werd, verdween die heldere definitie van sjoemelsoftware én de verplichting om het gebruik ervan te melden, uit de wetteksten. Waarom gebeurde dat?

De hoorzittingen van de komende weken en maanden zullen hopelijk een antwoord bieden op die vragen.

Tijdens de eerste hoorzitting na de zomer heeft voormalig commissaris Günter Verheugen op een wat bizarre manier misschien al een tip van de sluier gelicht. Bizar, omdat hij verklaarde dat hij er geen idee van had waarom die verduidelijkingen uit de wetgeving voor personenwagens waren verdwenen. Niemand heeft daar ooit vragen over gesteld, zei Verheugen, noch de Commissie, noch de Raad, noch het Europees parlement.

De regelgeving stipuleert weliswaar dat sjoemelsoftware verboden is, behalve om de motor te beschermen, maar deze passage is gewoon ‘geknipt en geplakt’ uit de vorige richtlijn. De vaststelling dat niemand er ook maar vragen bij had, lijkt te wijzen op een blinde vlek.

Het is mijn persoonlijke overtuiging - die ik overigens deel met een aantal parlementsleden van andere fracties - dat de getuigenis van commissaris Verheugen oprecht was. Als dat zo was, dan is het minste dat we kunnen zeggen dat de handhaving van het verbod op sjoemelsoftware niet als een prioriteit werd ervaren.

Met wat we vandaag weten, is dat een verontrustende conclusie. Hoe is het mogelijk dat ernstige luchtverontreiniging die het vroegtijdig overlijden van Europese burgers veroorzaakt, geen prioriteit kon zijn?

An Inconvenient Truth

Om dit mechanisme te begrijpen, moeten we te rade gaan bij gelijkaardige beleidsdomeinen. Klimaatverandering is daarvoor een goede kandidaat. Hoewel wetenschappelijke gegevens beschikbaar waren en het eerste Kyoto-protocol al ondertekend was in 1997, groeide het publieke bewustzijn en het gemeenschappelijk gedragen besef dat er dringend actie moest ondernomen worden pas na Al Gore’s baanbrekende documentaire An Inconvenient Truth in 2006.

Die documentaire was zo belangrijk in het bewustmakingsproces dat ze zelf het onderwerp werd van wetenschappelijk onderzoek. Lange tijd immers werd klimaatverandering niet gezien als een breed gedragen prioriteit. Ook klimaatverandering had die ‘graad van redelijkheid’ nodig om de kentering teweeg te brengen, en die werd aangereikt door de documentaire van Al Gore.

Dieselgate zou daarom wel eens de Inconvenient Truth van luchtkwaliteit kunnen zijn, het keerpunt waarop de redelijkheid wordt bereikt en eindelijk prioriteiten worden vastgelegd.

Dieselgate zou daarom wel eens de Inconvenient Truth van luchtkwaliteit kunnen zijn, het keerpunt waarop de redelijkheid wordt bereikt en eindelijk prioriteiten worden vastgelegd.

Het kennen van de feiten is niet voldoende om beleid te veranderen. Neuro-wetenschappelijk onderzoek naar politieke besluitvorming toont aan dat iedereen blinde vlekken heeft, vooral als de feiten in tegenspraak zijn met reeds bestaande, diepgewortelde waarden en wereldbeelden. Als zo’n wereldbeeld handel en industrie aanprijst als de motoren van vooruitgang en welvaart, dan worden feiten die dat tegen spreken weggerationaliseerd.

Dat is ook de reden waarom belangrijke dossiers als klimaatverandering en luchtkwaliteit de neiging hebben om politiek beladen te worden en het publiek op te delen in tegenstrijdige opinies over de impact van de industrie.

Klimaatverandering en de invloed van CO2 op de planeet kunnen bovendien een impact hebben gehad op de uitstoot van stikstofoxiden. Om de CO2-uitstoot in te perken, werd er immers steeds meer ingezet op energie-efficiëntere dieselwagens. Dat leidde tot minder CO2-uitstoot, maar tot een stijging van de NOx-uitstoot die in dieselwagens moeilijker onder controle te krijgen is.

In de periode waarin de richtlijn voor personenwagens een update kreeg, was de ‘graad van redelijkheid’ voor de impact van CO2 bereikt, waardoor Europese beleidsmakers zich meer bezig hielden met CO2 dan met NOx. Ook dat kan een stuk van de blinde vlek verklaren.

Moratorium tijdens crisis

De financiële en economische crisis vergrootte de omvang van die blinde vlek nog meer, omdat de automobielsector in verschillende Europese landen bedreigd werd met fabriekssluitingen. In een poging om de automobielindustrie te redden, stelde de Europese Commissie in 2012 zelfs een moratorium voor op nieuwe regels voor autobouwers.

In datzelfde jaar kwam de hoge uitstoot van NOx voor het eerst op de tafel van de Europese Commissie, zoals blijkt uit verschillende interne documenten die verduidelijken dat Europese ambtenaren bezorgd waren over de hoge uitstoot in ‘normale rijomstandigheden’ en het gebrek aan actiebereidheid vanwege de Europese Commissie.

Dat auto’s in normale rijomstandigheden veel meer NOx uitstootten dan in het labo was bekend en werd trouwens op regelmatige basis aangekaart door milieuactivisten.

Dat auto’s in normale rijomstandigheden veel meer NOx uitstootten dan in het labo was bekend en werd trouwens op regelmatige basis aangekaart door milieuactivisten. Maar dat zorgde niet voor een publiek debat. Dieselgate was het keerpunt dat mensen bewust heeft gemaakt van die hoge uitstoot en van de gevolgen ervan voor de gezondheid en het milieu.

Een verklaring zoeken voor de blinde vlek is één zaak, het betekent geenszins dat niemand verantwoordelijkheid draagt.

Maar het zorgt er wel voor dat brutale heksenjachten vermeden kunnen worden en laat toe te focussen op wat echt van tel is, namelijk de verbetering van de procedures om wetten te maken en er voor te zorgen dat toekomstige wetgeving geen achterpoortjes toelaat en de Europese burgers maximaal beschermt.

Real Driving Emission tests

Hoewel de Euro 5 en 6 regels héél duidelijk zijn - auto’s moeten voldoen aan de wettelijke grenswaarden in normale rijomstandigheden - werden auto’s altijd officieel getest in onrealistische laboratoriumomstandigheden. Het gevolg daarvan is dat de laatste generatie Euro 6 dieselwagens in de echte wereld veel meer NOx uitstoten dan in gespecialiseerde testcentra.

Toen de richtlijn geschreven werd, bestond het materiaal om uitstoot in normale rijomstandigheden te meten nog niet. Het heeft lang geduurd, te lang, om zo’n Real Driving Emission (RDE) test te ontwikkelen. Dieselgate heeft dat proces versneld en vanaf september 2017 zullen alle auto’s aan zo’n RDE test onderworpen worden alvorens ze op de markt kunnen komen.

Om er zeker van te zijn dat niet enkel de ‘golden car’ die gebruikt wordt voor de typegoedkeuring aan de normen voldoet, moeten we ook een zogenaamde conformity of producticon test uitvoeren. Dat betekent dat wagens die verkocht werden op lukraak getest moeten worden om te zien of ze nog steeds voldoen aan de eisen die gesteld werden aan het golden car-prototype.

Wagens moeten uiteraard ook aan de normen voldoen als ze gebruikt worden. Daarom moeten we ook in-service conformity tests uitvoeren. We zouden een NOx-test kunnen overwegen tijdens de periodieke technische keuring die auto’s in heel Europa moeten ondergaan. Bovendien is het mogelijk om via nieuwe technologieën, waarbij gebruik wordt gemaakt van pollutiecamera’s, vergelijkbaar met de bekende snelheidscamera’s, de uitstoot van auto’s op de baan te meten.

Laks

Dieselgate heeft aangetoond dat de Europese lidstaten uitermate laks zijn geweest inzake handhaving van de Europese regels, om het zacht uit te drukken. Geen enkel autoconstructeur heeft ooit een boete gekregen voor de overtreding van de Europese emissiewetgeving.

Geen enkel autoconstructeur heeft ooit een boete gekregen voor de overtreding van de Europese emissiewetgeving.

Handhaving is een bevoegdheid van de lidstaten, wat betekent dat 28 kittens de auto-industrie controleren, in plaats van een brullende tijger, zoals die in de VS bestaat met het Environmental Protection Agency. Lidstaten zijn misschien niet het best geplaatst om die handhaving te doen, omdat ze tegenstrijdige belangen kunnen hebben, namelijk zowel de bescherming van hun auto-industrie als de gezondheid van hun burgers.

Een Europese toezichthouder zou kunnen klauwen en terugbijten, zoals de EU heeft gedaan met bijvoorbeeld Apple of Starbucks. Momenteel is de uitbouw van een nieuw Europees agentschap wellicht een brug te ver, omdat lidstaten terughoudend zijn als er bevoegdheden moeten overgedragen worden aan de Unie. Maar de Unie kan het nationale markttoezicht op lidstaatniveau wel coördineren en controleren, zodat het nationale handhavingsbeleid minstens een double check krijgt. We hebben dan weliswaar geen brullende tijger, maar ten minste een stevige kater die de kittens leert jagen op overtreders.

De EMIS-onderzoekscommissie is nu halfweg haar opdracht en er ligt nog heel wat werk op de plank. Ons eindrapport moet verduidelijken waarom Dieselgate kon gebeuren, waarom Europa en haar lidstaten niet in staat waren de regels te laten naleven en een beroep moesten doen op het Amerikaanse Environmental Protection Agency vooraleer ze voor eigen deur konden vegen. Het rapport moet de EU en de lidstaten bewust maken van hun verantwoordelijkheden en indien nodig de verantwoordelijken aanwijzen.

Maar het belangrijkste werk van de onderzoekscommissie zal er in bestaat aanbevelingen te maken voor toekomstig wetgevend werk, zodat Europa kan evolueren naar een duurzamere economie in het belang van de jongere generaties. Europa zal falen om iets te leren, als ze niet leert uit haar falen.

Kathleen van Brempt
vice-voorzitter S&D
voorzitter EMIS-onderzoekscommissie
Deze tekst werd eerder in het Engels gepubliceerd in EP Today.