Pleidooi voor minder resultaten in de ontwikkelingssamenwerking

Het tot stand brengen van betere levensomstandigheden in een land is niet eenvoudig. De juiste recepten en bereidingswijzen staan niet zomaar in een boek uitgelegd, al pretenderen sommigen dit wel. De internationale ontwikkelingssamenwerking is dan ook constant in evolutie op zoek naar de juiste ingrediënten. De laatste grote aanpassing is de benadrukking van het belang van eigenaarschap (de partnerlanden ontwikkelen hun eigen ontwikkelingsstrategieën) en afstemming (de donoren baseren hun hulp op deze strategieën en gebruiken de systemen, procedures en structuren van het partnerland), maar ook van onder andere resultaatgericht werken.

  • Dimitri Renmans.

In dit essay zal ik echter poneren dat de focus op resultaten de positieve effecten van eigenaarschap teniet doet en ons terug naar af brengt. We blijven zo in een situatie waarin ontwikkelingslanden worden opgedragen om Westerse strategieën over te nemen die nauwelijks zijn aangepast aan de lokale context.

Het Westen op de derde honk

Om te ontdekken waarom eigenaarschap zo belangrijk is moeten we eerst even terug gaan in de tijd. Hoe komt het dat meer dan vijftig jaar ontwikkelingshulp zo weinig resultaten heeft opgeleverd? Het antwoord is misschien wel even simpel als de vraag: het is moeilijk en de kennis hieromtrent is gering. Het komen tot ontwikkeling met leiders die verantwoording afleggen aan het volk en de mensenrechten respecteren, is een lang proces. Het Westen (Europa en Noord-Amerika) heeft er meerdere eeuwen overgedaan. De voortdurende armoede en de meer en meer oprispende aanklachten jegens de huidige vorm van democratie, doet vermoeden dat zelfs het Westen deze staat van genade nog niet heeft bereikt. Het mag dus duidelijk zijn dat dit een proces van vallen en opstaan is.

Het proces is echter niet alleen lang maar ook zeer contextspecifiek. De ontwikkelingsmodellen, -theorieën en -methoden zijn er in het verleden meer wel dan niet vanuit gegaan dat een kennistransactie van de ontwikkelde landen naar de minder ontwikkelde landen deze laatste op hetzelfde niveau kan brengen als de eerste. Na zestig jaar ontwikkelingshulp kan men echter niet anders dan vaststellen dat dit een verkeerd uitgangspunt was en is.

Vooreerst is gebleken dat we hier in het Westen ondanks onze welvaart eigenlijk niet zo goed weten hoe we zulke welvaart moeten genereren. Dit is ook zeer logisch aangezien onze groei naar ons huidig welvaartsniveau, ondanks de snelle en sterke vooruitgang van de laatste decennia, geworteld is in een evolutieproces van meerdere eeuwen. Geen enkele sociale wetenschapper heeft het hele proces rechtsreeks kunnen observeren noch meemaken.

David Ellerman omschrijft het in zijn boek over een nieuwe aanpak van de ontwikkelingssamenwerking met de volgende metafoor: de Westerse economisten en ontwikkelingsdenkers zijn als honkballers die op de derde honk zijn geboren en aan de slagman (ontwikkelingslanden) proberen uit te leggen hoe hij de bal zo ver kan slagen opdat ook hij op de derde honk kan geraken. Het huidige Westen heeft echter nooit hoeven te slagen en weet enkel hoe het hard moet lopen van honk tot honk. De kennis rond de nodige strategieën, instituties en wetten om het ontwikkelingsproces op gang te brengen is dus vooralsnog gering. 

Wereld van verschil

Daarenboven zijn de omstandigheden in de ontwikkelingslanden geheel verschillend dan deze in de Westerse landen vandaag en op elk moment in het verleden. In de periode dat de Westerse landen hun tocht naar meer welvaart begonnen, bleef globalisering beperkt tot rondvarende schepen die ettelijke weken nodig hadden om van Europa naar Amerika of Azië te varen, de economische instituties en regelgeving waren minimaal in vergelijking met vandaag en de concurrentie op wereldvlak was beperkt. Ontwikkelingslanden moeten vandaag opboksen tegen een nooit geziene globale flux van informatie en handelsbewegingen die genadeloze gevolgen kunnen hebben voor deze landen (zoals bijvoorbeeld de prijsfluctuaties van grondstoffen).

Van deze landen wordt er tevens verwacht dat ze zich houden aan economische regelgeving waarin ze geen of weinig inspraak hebben gehad (cfr. WTO), maar die er wel voor zorgen dat hun beleidsruimte sterk beperkt wordt. Zelfs wanneer deze landen met al deze beperkingen kunnen omgaan, is er nog de grote concurrentie op de wereldmarkt.

De Westerse landen hebben het voordeel van de technologie en China heeft het voordeel van de lage lonen en de hoge productiviteit, de ontwikkelingslanden daarentegen hebben lage lonen, lage productiviteit en weinig investeringen. Hoe dit komt kan worden uitgelegd via het ‘agglomeratie effect’ waarvoor Paul Krugman de Nobelprijs kreeg, maar dat gaat duidelijk te ver voor dit artikel. De essentie is dat de globale context waarin de ontwikkelingslanden zich nu bevinden, enorm verschillend is van deze van de Westerse landen toen zij aan hun ontwikkelingsproces begonnen.

Landen van verschil

Niet alleen de globale context, maar ook de lokale context is in zijn geheel anders. In veel ontwikkelingslanden is een groot deel van de economie informeel, de belangrijkste exportproducten zijn grondstoffen en er is vaak een gebrek aan hoger opgeleide mensen. Hetgeen sterk verschilt met de kenniseconomieën in de meer ontwikkelde landen. In sommige gevallen is het land niet in staat om zichzelf te voorzien van de nodige producten en zelfs van de nodige voedingsmiddelen. Import is dus vaak een belangrijk element in de economie, hoewel die op wereldvlak vaak maar een klein aandeel heeft. De export is vaak te weinig gedifferentieerd wat hun heel kwetsbaar maakt voor plotse prijsdalingen en andere evoluties op de wereldmarkten.

Naast deze verschillen in de structuur van de economie zijn er uiteraard ook nog grote culturele verschillen. Edward T. Hall populariseerde de concepten ‘high’ en ‘low context culture’. Een ‘high context culture’ is een cultuur waar wordt verwacht dat iedereen de vele gebruiken en beleefdheidsregels in een bepaalde context kent. Een ‘low context culture’ kent veel minder contextspecifieke gebruiken en indien er meer specifieke gebruiken zijn dan zal dit duidelijk worden aangegeven.

Als voorbeeld nemen we het uitdoen van de schoenen bij het betreden van een gebedshuis. In een ‘low context culture’ zal dit worden aangegeven door middel van een bordje terwijl in een ‘high context culture’ er zal verwacht worden dat iedereen dit weet. De ontwikkelingslanden zijn zulke ‘high context’ culturen. Dit maakt het zeer moeilijk voor buitenlandse experts om de lokale gebruiken, gewoonten en tradities te begrijpen en in rekening te brengen. Deze zijn belangrijk bij het implementeren van bepaalde ontwikkelingsprojecten. Bijvoorbeeld aangaande genderongelijkheid of bij het bestrijden van corruptie. Wat in het Westen als corruptie wordt bestempeld wordt in sommige landen aanzien als een gewone correcte betaling.

Het mag dus duidelijk zijn dat de situatie in de ontwikkelde landen zodanig verschilt met deze van de minder ontwikkelde landen, dat beproefde strategieën in de eerste geen zekerheid bieden in de laatste. Het feit dat er ook een grote verscheidenheid is tussen de verschillende ontwikkelingslanden versterkt dit alleen maar.

Eigenaarschap

Het blijkt dus dat we niet alleen niet goed weten hoe we zelf zo hoog op de ontwikkelingsladder zijn geraakt, de ontwikkelingslanden verschillen ook zodanig van onze situatie dat strategieën waarvan we denken dat ze ontwikkeling teweegbrachten in onze situatie aangepast moeten worden of simpelweg niet werken in de ontwikkelingslanden. Dit is een opvatting die tijdens de jaren negentig van de vorige eeuw meer en meer ingang kreeg bij de internationale gemeenschap. In 2005 resulteerde dit in het vastleggen van het principe ownership in een officiële verklaring (de Parijs Verklaring). Dit principe houdt in dat partnerlanden hun eigen ontwikkelingsproces in handen nemen en de donoren hun ontwikkelingsbeleid afstemmen op de strategieën van de partnerlanden. De donoren zullen dus geen voorgeschreven strategieën meer opleggen aan de ontwikkelingslanden, maar zullen deze overnemen van deze laatste. Het principe wordt vaak voorgesteld als de ontwikkelingslanden die zich achter het stuur zetten van de vrachtwagen van ontwikkeling met de donoren op de passagierszetel.

Eén van de belangrijke winstpunten van dit principe is dat de strategieën worden gemaakt door mensen die de lokale situatie door en door kennen. Ze weten beter dan de Westerse experts hoe de bevolking op bepaalde maatregelen zullen reageren, hoe de economische situatie is en hoe deze geëvolueerd is. Op deze manier wordt een van de obstakels voor een effectieve strategie, namelijk het gebrek aan kennis over de lokale situatie, overwonnen.

Ten tweede zal een strategie die de beleidsmakers zelf hebben uitgedacht beter worden uitgevoerd dan diezelfde strategie die door een donor werd opgelegd. Het is namelijk maar al te menselijk dat men negatiever staat tegenover dingen die worden opgedrongen en men zal deze dan ook met minder accuraatheid en overgave uitvoeren.

Een laatste winstpunt is het leerproces dat door de benadrukking van eigenaarschap wordt geïntroduceerd. Zoals eerder vermeld verloopt het ontwikkelingsproces van een land met vallen en opstaan. Tijdens dat vallen en opstaan leert men wat wel en wat niet werkt. Wanneer er geen eigenaarschap is, leren de beleidsmakers niets aangezien ze niet diegene zijn die de foute beslissingen hebben gemaakt. Het is enkel wanneer ze zelf het heft in handen nemen en zelf volledig verantwoordelijk kunnen gesteld worden voor het beleid dat het leerproces zich kan voordoen.

Twee functies

Eigenaarschap heeft dus op twee verschillende manieren een mogelijk positief effect op de ontwikkeling van de minder ontwikkelde landen: vooreerst leert het de beleidsmakers essentiële capaciteiten aan die nodig zijn voor een goed bestuur van een land, zoals verantwoording afleggen, strategieën uitschrijven en uitvoeren. Dit kunnen we de procesfunctie van eigenaarschap noemen.

Als tweede positief effect zijn er de beter aan de context aangepaste strategieën (de resultaatfunctie van eigenaarschap). Dit is dankzij de betere kennis van de context vanwege de auteurs van het beleid. Dit wil echter niet zeggen dat dit steeds een goede strategie is, aangezien het mogelijk is dat de benodigde capaciteiten voor een goed beleid nog niet aanwezig zijn. Er is echter een grotere kans op succes dan wanneer onaangepaste, Westerse strategieën worden gebruikt.

Resultaten en het proces

Wanneer we nu even terugkoppelen naar de analyse hierboven beschreven, dan zien we dat de procesfunctie de doorslag geeft bij het positief beoordelen van ‘eigenaarschap’. De resultaten daarentegen zijn in beide gevallen moeilijk te voorspellen. Dit niet tegenstaande wordt er in de huidige ontwikkelingssamenwerking de meeste aandacht geschonken aan resultaten. De Millennium Ontwikkelingsdoelen (MOD) die in 2000 werden gelanceerd zijn hier de grootste exponent van.

De MOD zijn voornamelijk kwantitatieve doelen die tegen 2015 dienen bereikt te worden. Het meest bekende doel is de halvering van de armoede, maar ook het reduceren van de kraambedsterfte met drie kwart en het sterftecijfer onder de vijf jaar doen dalen met twee derde zijn voorbeelden van deze doelen. Ook de reeds eerder aangehaalde Parijs Verklaring (PV) is in het zelfde bedje ziek: één van de vijf principes is namelijk werken naar resultaten. In het algemeen is er bij deze laatste wel veel aandacht voor het proces, deze wordt echter tenietgedaan door de sterke nadruk op resultaten, en dan vooral in zijn kwantitatief waarneembare vorm, welke nefast is voor het verloop van het proces. Net daar waar er de meest zekere winst kan gemaakt worden.

Drie mechanismen: risicoaversie, tijdsdruk en piekgedrag

De drie mechanismen via welke de nadruk op resultaten een negatieve invloed uitoefent op het proces, hebben te maken met risicoaversie, tijdsdruk en piekgedrag.

Risicoaversie

Er vanuit gaande dat de donor zich baseert op de PV zal deze samen met het partnerland aan het begin van een ontwikkelingsproject enkele doelen vooropstellen die vervolgens door het partnerland moeten worden behaald. Het partnerland moet vanaf dat punt dus zelf een beleid uitstippelen en ter uitvoering brengen om zo de vooropgestelde doelen te halen. Het partnerland is dus in grote mate eigenaar over het ontwikkelingsproces. We zagen in een vorig deel reeds wat de grote voordelen van deze manier van werken zijn. Tegelijkertijd worden er duidelijke doelen vastgelegd (resultaatgericht werken).

Laten we ons nu even verplaatsen naar de positie van een beleidsmaker in een partnerland. Ik heb net te horen gekregen van een belangrijke donor dat ik een grote som geld krijg om bepaalde doelen te behalen, als ik deze echter niet haal dan zal de volgende donatie veel minder zijn.

Laten we het afleveren van zuiver water aan de bevolking als voorbeeld nemen. Ik heb nu twee mogelijkheden: of ik laat mijn administratie een studie uitvoeren over de manier waarop dit het best kan georganiseerd worden, of ik ga het internet op of contacteer enkele mensen van de donorgemeenschap en zoek uit hoe dit in het verleden werd gedaan door de Wereldbank of een andere donor.

Als ik de eerste keuze neem dan krijg ik misschien een antwoord van de administratie dat niet meteen binnen het plaatje van de donor past. Er kan bijvoorbeeld uit blijken dat totale watervoorzieningen het best kan gebeuren via coöperatieven met een belangrijke inbreng van de dorpsoversten. De zoektocht op het net en bij ‘ontwikkelingsexperts’ levert misschien een meer ‘donorvriendelijk’ antwoord op maar misschien niet meteen het best aangepast aan de noden van het land. Deze oplossing legt misschien meer nadruk op een groot privébedrijf dat voor de verdeling zorgt.

De vraag is nu welke optie ik verkies. Het is duidelijk dat ik graag zou hebben dat de donaties van de donor zo lang mogelijk blijven binnenstromen in zo groot mogelijke getale. Hiervoor moet ik, of de resultaten behalen, of aan de donor laten blijken dat ik er alles aan heb gedaan en vorderingen heb gemaakt. Bij beide opties zijn de resultaten eerder onzeker, maar bij de ‘donorvriendelijke optie’ laat ik duidelijk zien aan de donor dat ik kan denken zoals hij en mijn best heb gedaan om de resultaten te behalen. Bij de lokale keuze zal de donor veel kritischer staan over wat ik heb gedaan en deze misschien negatief beoordelen. Gezien ik dus niet het risico wil lopen dat ik donaties misloop doordat ik de resultaten niet heb behaald en niet heb kunnen aantonen dat ik er alles voor heb gedaan, zal ik dus kiezen voor de optie van de donor en een onaangepaste strategie doorvoeren op hoop van zege.

Het gevolg hiervan is dat er zich geen echt beleidsproces heeft voorgedaan en dat de oplossingen indirect werden opgedrongen door de donor. Hoewel er hier dus de jure sprake is van eigenaarschap, beperkt de focus op resultaten de facto het eigenaarschap van het partnerland. Bijgevolg is er geen sprake van een leerproces, noch van een aan de context aangepast beleid.

Tijdsdruk

Er is ook een andere reden waarom ik voor de keuze van donor zou kunnen kiezen in plaats van deze via een studie van de administratie. De termijn waarbinnen resultaten moeten worden gehaald is vaak zeer beperkt. De electorale cyclus binnen het donorland speelt hier vaak een rol, met andere woorden: de minister wil resultaten kunnen tonen aan het einde van zijn termijn. Dit zorgt dus voor een zekere tijdsdruk.

Een studie laten uitvoeren of een geheel nieuw project opstarten met vallen en opstaan vergt tijd en dus is het voor mij een betere keuze om snel een reeds uitgeschreven beleid te kopiëren. Met uiteraard dezelfde negatieve gevolgen als hierboven werden aangehaald.

Piekgedrag

Een derde mechanisme dat volledig eigenaarschap in de weg staat is piekgedrag. Dit wil zeggen dat ik als beleidsmaker de beste resultaten zal proberen voor te leggen op het moment en de plaats van de evaluatie. In ons voorbeeld zou dit betekenen dat ik de steden en dorpen rond de hoofdstad het eerste zal voorzien van proper water. Wanneer de druk van de donoren op resultaten niet aanwezig was geweest dan zou ik misschien geopteerd hebben om te beginnen bij de dorpen die stroomopwaarts liggen aan een rivier. Deze vervuilen deze rivier misschien op verschillende manieren en het brengen van betere sanitaire voorzieningen kan ervoor zorgen dat het water dat verder stroomafwaarts de dorpen bereikt minder vervuild is. De nood om met resultaten mijn goede bedoelingen te tonen zorgt er dus voor dat ik niet voor mijn meest optimale oplossing kies. Tegelijkertijd zal ik ook voor goedkopere infrastructuur kiezen die zeker zullen standhouden tot en met het moment van evaluatie maar op de langere termijn nefast zijn.

Deze drie mechanismen (risicoaversie, tijdsdruk en piekgedrag) zorgen er dus voor dat de fixatie op resultaten resulteert in een uitholling van het belangrijke principe van eigenaarschap.

Conclusie

De conclusie van dit pleidooi voor minder resultaten in de ontwikkelingssamenwerking is dat een te grote nadruk op resultaten het eigenaarschap van het partnerland gedeeltelijk of zelfs geheel doet verdwijnen. We zagen eerst waarom het principe van eigenaarschap zo belangrijk is. Een belangrijk aspect was het grote verschil tussen de situatie in de ontwikkelde en deze in de minder ontwikkelde wereld waardoor strategieën die in het Westen werkten, niet meteen effectief zijn in de minder ontwikkelde landen. Eigenaarschap blijkt een goed alternatief te zijn en wel om twee verschillende redenen: enerzijds is er de procesfunctie die ervoor zorgt dat er zich een leerproces kan voordoen bij de beleidsmakers van het partnerland en anderzijds is er de resultaatfunctie die strategieën oplevert die beter aan de context zijn aangepast.

Drie mechanismen bleken er echter voor te zorgen dat de focus op waarneembare resultaten (die onder andere via de Parijs Verklaring en de MOD meer en meer aan belang wint in de ontwikkelingssamenwerking) de positieve effecten van eigenaarschap teniet doen: risicoaversie, tijdsdruk en piekgedrag.

De toekomstige ontwikkelingssamenwerking zal dus minder de nadruk moeten leggen op de resultaten en meer op het proces en het principe eigenaarschap. Ontwikkeling moet weer een democratisch proces worden dat gedragen wordt door de bevolking en verloopt volgens de logica van het partnerland en niet deze van de verschillende donorlanden. De nadruk op kwantificeerbare resultaten is hier nefast voor en daarom pleit ik voor minder resultaten en meer proces.

Dimitri Renmans is onderzoeksmedewerker aan het Instituut voor Internationaal en Europees Beleid (IIEB) van de KU Leuven

Maak MO* mee mogelijk.

Word proMO* net als 2789   andere lezers en maak MO* mee mogelijk. Zo blijven al onze verhalen gratis online beschikbaar voor iédereen.

Ik word proMO*    Ik doe liever een gift

Met de steun van

 2789  

Onze leden

11.11.1111.11.11 Search <em>for</em> Common GroundSearch for Common Ground Broederlijk delenBroederlijk Delen Rikolto (Vredeseilanden)Rikolto ZebrastraatZebrastraat Fair Trade BelgiumFairtrade Belgium 
MemisaMemisa Plan BelgiePlan WSM (Wereldsolidariteit)WSM Oxfam BelgiëOxfam België  Handicap InternationalHandicap International Artsen Zonder VakantieArtsen Zonder Vakantie FosFOS
 UnicefUnicef  Dokters van de WereldDokters van de wereld Caritas VlaanderenCaritas Vlaanderen

© Wereldmediahuis vzw — 2024.

De Vlaamse overheid is niet verantwoordelijk voor de inhoud van deze website.