De valkuilen bij de aanpak van ontbossing in Congo

Het kantoor van LINAPYCO, de Ligue Nationale des Associations Autochtones du Congo, bezet twee kamers in een bescheiden gebouw in Ma Campagne, een wijk in Kinshasa. Mijn afspraak met de voorzitter en oprichter van deze vereniging, Kapupu Diwa Mutimanwa, is ruim twee uur uitgesteld nadat een stevige regenbui alle transport in de hoofdstad heeft stilgelegd.

Kapupu is een charismatische figuur die mee aan de basis ligt van heel wat organisaties die de belangen van autochtone groepen in Centraal-Afrika ligt. Halverwege ons gesprek zal hij me vertellen dat hij die term zelf maar niets vindt. ‘Al die internationale organisaties die kwamen spreken over de autochtone groepen, wilden het woord pygmee niet horen. Maar ik heb dat woord altijd willen valoriseren, want het is wat ons karakteriseert. Toen ik in 1989 mijn eerste organisatie voor autochtone groepen oprichtte in Kivu noemde ik die dan ook PIDEPP Kivu: Programme d’Intégration et de Développement du Peuple Pygmée du Kivu.’

‘Het is toch jullie “ontwikkeling” die zorgt dat er ontbossing komt?’

Zijn non-conformistische karakter blijkt ook duidelijk wanneer hij over het REDD+-beleid van zijn regering heeft. ‘De autochtone bevolkingen van Congo zijn de echte bosexperten. Zij weten wanneer je mag jagen, wat je wanneer kan vissen. Als men ons, of dat nu de lokale gemeenschap of de autochtone bevolking is, die verantwoordelijkheid teruggeeft, dan kan REDD+ een zegen zijn. Maar als men ons blijft opleggen wat beslist werd in Kinshasa, dan valt er niet veel te verwachten. Er worden specialisten aangevoerd, maar van waar komen die? En wat komen zij doen: ons leren hoe het moet? Net alsof zij degenen zij die de bomen gedurende eeuwen en eeuwen bewaard hebben. Het is toch jullie “ontwikkeling” die zorgt dat er ontbossing komt?’

Als vice-voorzitter van de Groupe de Travail Climat REDD+ volgt Kapupu Diwa Mutimanwa op de voet hoe dit mechanisme ten goede kan komen van de autochtone bevolking. Het belangrijkste probleem voor hem is dat de autochtone gemeenschappen niet worden erkend door de overheid. Zo behoort geen enkele chef de terre tot deze groeperingen. En ook hun traditionele gronden worden niet erkend. Het is dan ook niet ondenkbaar dat de gronden die in het kader van REDD+-projecten worden gereserveerd voor agroforesterie-plantages of beschermde wouden toebehoren aan autochtone groeperingen.

Het is een waarschuwing die vele actievoerders en wetenschappers ondertussen al aangevoerd hebben. Doordat REDD+-projecten vaak via de bestaande bestuursstructuren werken (of het nu de chefs de terre, provinciebesturen,… zijn), lopen ze het risico bestaande ongelijkheden en marginalisaties te versterken.

Een van de onderzoekers die de impact van REDD+-projecten op lokale dynamieken in Congo heeft onderzocht, is Camille Reyniers. Voor mijn vertrek naar Congo praten we op een terras op het Sint-Gillisvoorplein. Zij deed voor haar doctoraatsstudie antropologie (ULB) onder andere onderzoek naar de gevolgen van een kleinschaliger REDD+-project voor de lokale machtsdynamieken in een dorp in Zuid-Kwamouth, een van de districten in de huidige provincie Maï-Ndombe.

Het grondgebruik in de dorpen van Zuid-Kwamouth is complexer dan wordt aangenomen.

Reyniers’ onderzoek toont aan dat het grondgebruik in de dorpen van Zuid-Kwamouth complexer is dan wordt aangenomen. Zo ontdekte ze dat heel wat van de gronden die officieel in handen zijn van de chef de terre, in de praktijk geëxploiteerd worden door migranten die Kinshasa verlaten hebben bij gebrek aan levensonderhoud. Deze pachters staan een deel van hun opbrengst, doorgaans hout, af aan de grondeigenaar in ruil voor hun gebruik.

Aangezien dit soort overeenkomsten formeel niet erkend zijn, komen ze ook zelden boven water in gesprekken met andere actoren, zoals verantwoordelijken van een REDD+-project. Het is dan ook essentieel om van bij de start van deze projecten aandacht te hebben voor de fijnvertakte machtsverdelingen op lokaal en regionaal vlak.

Zwakke staat

De uitdagingen bevinden zich nochtans niet alleen op het lagere staatsniveau. Op nationaal niveau is de fragiliteit van de staat een blijvend risico voor de implementatie van het REDD+-beleid. Het programma dat vorig jaar voor de provincie Maï Ndombe werd goedgekeurd, werd aanvankelijk uitgewerkt voor wat toen nog twee districten in de veel grotere provincie Bandundu waren.

Nu de al vele jaren aangekondigde decentralisatie uiteindelijk eind 2015 werd doorgevoerd, is het het gloednieuwe provinciale bestuur dat het programma moet uitvoeren. Het programmadocument bekijkt de oprichting van de nieuwe provincie optimistisch: ‘Het is een unieke gelegenheid om de ontwikkelingsprioriteiten van het programma op een lijn te brengen met de kansen die het programma biedt. De belangrijkste economische activiteiten in de nieuwe provincie vandaag zijn dan ook verbonden met de exploitatie van bossen.’

Dat de realiteit complexer is dan wat op papier geschreven werd, daar is ook Hicham Daoudi, de projectleider van het WWF-project PIREDD, zich van bewust. Dit geïntegreerde project is een eerste concrete manier om het REDD+-programma in Maï-Ndombe in de praktijk te brengen. Het zorgt niet alleen voor de aanleg van 5000 ha bossen verspreid over de verschillende dorpen in de provincie, maar moet ook de capaciteit van de provinciale technische diensten versterken.

‘We moeten eerst en vooral hun capaciteiten versterken en hen integreren in alle aspecten van het project. We hebben hun werking in kaart gebracht en gekeken welke materialen ze nodig hebben. Die zijn we nu aan het aankopen: moto’s, bureaumateriaal,… Maar belangrijker is dat we hen aanmoedigingspremies betalen. Het salaris dat ze van de staat krijgen, is immers laag. Ze doen naast hun officiële job dan ook allemaal nog iets om te overleven. Maar ik weet niet of je je werk dan nog wel kan doen. De bedoeling van het project is dan ook dat we hen een aanmoedigingspremie betalen zodat ze met ons werken en zo een deftig salaris bekomen.’

Wanneer het project afloopt in 2019, moeten de technische diensten van de provincie de activiteiten van het project in principe zelfstandig verderzetten. Het valt echter af te wachten of ze hiertoe in staat zullen zijn. Het blijft de vraag of de Congolese overheid de capaciteit en de wil heeft om van REDD+ een instrument te maken dat de immense bosreserves beschermt én ten goede komt aan de lokale bevolking in al haar diversiteit.

Er zijn redenen genoeg voor achterdocht. Dat het land zich nu in een politieke crisis bevindt en het afwachten blijft hoe lang internationale donoren hun vertrouwen behouden, is daarbij maar de eerste. Ook de voortdurende vertragingen in het volledig doorvoeren van de decentralisatie, wekt geen vertrouwen. Vele provinciale instellingen en diensten wachten nog steeds op alle hun beloofde mensen en middelen.

Onder het mom van een tekort aan geld werd een grootschalige sensibiliseringscampagne afgeblazen.

Maar ook in de manier waarop het REDD+-beleid zelf wordt uitgevoerd, zijn tekenen te vinden dat het de Congolese overheid niet helemaal menens is met haar goedbedoelende verklaringen. Zo weigerde het nationale coördinatieorgaan voor het REDD+-beleid (CN-REDD) bijvoorbeeld om een communicatieplan, dat was opgesteld in samenwerking met het middenveld, uit te voeren. Het was de bedoeling een grootschalige sensibiliseringscampagne te lanceren die ondermeer tot een gedragsverandering bij de bevolking moest leiden in de manier waarop ze het bos gebruiken. Onder het mom van een tekort aan geld werd het plan opzij geschoven.

Daarnaast is er ook een breed gedragen gevoel onder experten dat de kennis, expertise en goodwill rond REDD+ geïsoleerd blijft zitten bij CN-REDD en onvoldoende gedragen wordt door andere ministeries en machtskringen. Het is een punt dat Theodore Trefon, senior onderzoeker in het Afrikamuseum in Tervuren, maakt in zijn voortreffelijke nieuwe boek Congo’s Environmental Paradox.

De medewerkers van CN-REDD wegen vaak te licht binnen het bredere overheidsapparaat in vergelijking met ministeries zoals dat van Mijnbouw.

Terwijl de medewerkers van CN-REDD sterk gesteund worden door de VN, de Wereldbank en andere internationale donoren, wegen ze binnen het bredere overheidsapparaat vaak te licht in vergelijking met ministeries zoals dat van Mijnbouw waarmee meer geld, en dus belangen, gemoeid is. Nochtans hebben ze de volle steun van andere ministeries hard nodig om een daadkrachtig REDD+-beleid te kunnen voeren, zoals het voorbeeld van de onvolledige decentralisatie al aantoonde.

Anderzijds biedt REDD+ misschien ook kansen om de Congolese Staat net te versterken. Alain Karsenty, bosexpert bij het Franse ontwikkelingsagentschap voor landbouwonderzoek CIRAD, wijst erop dat parallel met het door de Wereldbank gesteunde Maï-Ndombeprogramma een nieuw initiatief tot stand is gekomen, CAFI.

Het Central African Forest Initiative is een nieuw partnerschap tussen een aantal donoren, waaronder de EU en Noorwegen, en de landen van het Congobassin. Ze tekenden een overeenkomst met de Congolese overheid in april 2016 en willen vooral inzetten op impactvolle hervormingen. ‘Het is nog te vroeg om dit te evalueren en de middelen zijn voorlopig nog beperkt, maar de systemische ambitie is interessant. Het model van CAFI is om in te grijpen op het nationale beleid, bijv. op het vlak van landbeleid, demografie, landbouw, ruimtelijke ordening,… De ambitie hier is echt om naar een coherent beleid te komen dat de oorzaken van ontbossing aanpakt. Dat is ook de schaal waarop het probleem moet aangepakt worden.’

Maar ook hier zal moeten blijken of het in de praktijk ook werkt en niet enkel woorden op papier blijven. Als het REDD+-mechanisme ervoor zorgt dat de overheid eindelijk werk maakt van een echt grondbeleid, met een helder register met welke grond van wie is voor welk gebruik, met daadwerkelijke bescherming van deze eigendomsrechten en compensatie voor wie betwiste claims verliest, dan zou dat een impact hebben die de bescherming van het bosbestand ver overstijgt.

Financiering

Voor veel critici komen deze bemerkingen over de implementatie van REDD+ in de context van een zwakke Staat als Congo echter pas op de tweede plaats. Zij hebben fundamentele problemen met het principe waarbij landen financieel worden beloond voor resultaten die ze behalen op het vlak van emissiereducties. Meer specifiek gebeurt dit doorgaans door het opkopen van zogenaamde koolstofkredieten. Deze kredieten stemmen overeen met de door REDD+-activiteiten tot stand gekomen vermeden uitstoot van broeikasgassen.

Ook in het Maï Ndombe-programma zal van dit mechanisme gebruikt worden. Indien de activiteiten succesvol zijn, zal het Carbon Fund van de Wereldbank voor 15 miljoen ton koolstofkredieten opkopen aan het einde van het programma in 2022. Over de prijs van die kredieten wordt nu onderhandeld.

In dit geval is het gebruik van de koolstofkredieten in de eerste plaats een manier om bosrijke landen zoals Congo te belonen voor hun inspanningen op het vlak van bosbehoud.

Enkele jaren geleden bestond de niet onterechte angst dat die kredieten ook zouden kunnen opgekocht worden door andere landen om hun verbintenissen op het vlak van uitstootreducties af te kopen. Maar na de hervormingen aan het REDD+-mechanisme die de laatste jaren binnen het VN-Klimaatverdrag werden doorgevoerd, lijkt die vrees grotendeels van de baan. Zo moeten onder het Parijsverdrag niet langer enkel de ontwikkelde landen hun uitstoot verminderen, maar worden inspanningen gevraagd aan alle landen.

De vermeden uitstoot door haar verbeterd bosbeleid is nu al een essentieel onderdeel van de door Congo ingediende voorstellen op dit terrein. De eventueel resterende kredieten, die niet door de Wereldbank zullen worden opgekocht, zullen dan ook enkel op een vrijwillige markt verhandeld kunnen worden. Deze markten worden echter al jaren geconfronteerd met een absoluut onevenwicht tussen een overaanbod van kredieten en een sterk tekort aan vraag vanuit bedrijven en andere actoren.

Niettemin, ook al zullen de koolstofkredieten niet meteen gebruikt worden om de blijvende uitstoot van broeikasgassen elders te compenseren, toch blijft er een fundamenteel probleem met dit mechanisme.

Om vast te stellen hoeveel koolstofkredieten gerealiseerd werden door een specifiek REDD+-programma, meet men dit ten opzichte van een scenario waarbij er niet ingegrepen zou worden. ‘Deze scenario’s zijn echter op weinig gebaseerd’, stelt Alain Karsenty. ‘Ze hebben weinig met wetenschap te maken. Door de veelheid aan parameters die hiermee verbonden zijn, is het onmogelijk om op enige betrouwbare wijze vast te leggen wat de verwachte uitstoot door ontbossing of bosdegradatie in bijvoorbeeld 2030 zou kunnen zijn.’

Deze fundamentele zwakte van het mechanisme wordt opvallend breed gesteund. Wanneer ik deze kritiek voorleg aan Antoine Drouillard, gaat hij meteen akkoord. Drouillard werkt nu als zelfstandig consultant, maar was tot begin 2016 de rechterhand van Victor Kabengele, het hoofd van het nationale REDD+-coördinatieorgaan. In die hoedanigheid stond hij in voor de redactie van het Maï Ndombe-programmadocument.

‘Aan het einde van het programma in 2022 zal men zonder twijfel het scenario dat nu is opgesteld voor het bussiness-as-usualmodel opnieuw moeten bekijken om te evalueren of de uitgangspunten nog overeind blijven. Pas dan men kunnen vaststellen hoeveel uitstoot effectief vermeden werd.’

Welke aantoonbare en duurzame resultaten zijn er mogelijk in een land waar de obstakels steeds groter lijken dan de kansen?

Hij pleit er ook voor dit systeem radicaal te hervormen en ziet hiervoor een kans bij de plannen van het Green Climate Fund om, naast leningen en giften, ook op resultaten gebaseerde financiering te verstrekken. ‘Hiervoor zullen met name ook REDD+-projecten in aanmerking komen. Aangezien het over een volledig nieuw financieringskanaal gaat, is het de ideale gelegenheid om ook de hieraan verbonden spelregels te veranderen en fundamenteel te vereenvoudigen. Men zou bijvoorbeeld kunnen kijken naar het aantal heraangelegde of gegenereerde hectares woud.’

De vraag blijft echter overeind of het hele principe van op resultaten gebaseerde financiering in de context van een fragiele Staat als Congo überhaupt wel succesvol kan zijn. Welke aantoonbare en duurzame resultaten zijn er mogelijk in een land waar de obstakels steeds groter lijken dan de kansen? Een land waar de rechtsstaat zwak blijft, de infrastructuur gebrekkig, grondrechten niet erkend en gerespecteerd worden, etc.

De vraag dient gesteld of de focus op het behalen van resultaten de aandacht niet afleidt van de fundamentele hervormingen die nodig zijn om die resultaten niet alleen op langere termijn te behouden, maar ook gelijkwaardig toegankelijk te maken voor alle bevolkingsgroepen. Het pleidooi van Karsenty om de prioriteit te geven aan initiatieven zoals CAFI die net inzetten op dit soort systemische aanpak, lijkt dan ook verdedigbaar. Alleen door het niet langer op te sluiten in de koker van bosbehoud en de strijd tegen klimaatverandering, maar het als een integraal onderdeel van een breder ontwikkelingsbeleid en programma van staatsopbouw, kan het echt ten goede komen aan Congo en de Congolezen.