Maatschappelijk middenveld spreekt met één stem in Busan

‘Korea was het eerste goede voorteken dat onze reis naar een betere wereld, niet tevergeefs is geweest. We zijn blij dat we met Busan een inclusief partnerschap bereikt hebben. Civil society is als gelijkwaardige partner gekomen, en als gelijkwaardige partner zullen we ons blijven inzetten voor de armen. ’, zegt Emele Duituturaga uit Fiji, de president van het CSO Open Forum, in de slotceremonie. Waar het civil society niet is gelukt om mensenrechten sterk in het document te krijgen, gebruikte Duituturage het platform ook om strijdbare woorden uit te spreken. ‘We zullen onze strijd voor mensenrechten voortzetten’, zegt ze met ferme stem, tegenover een zaal met menig regeringsleider die zich aangesproken zou moeten voelen.

Dichter bij de mensen

Gezeteld in het Grand Hotel, een ultraluxe vijf sterren hotel aan het strand van Busan, vergaderden 300 vertegenwoordigers van ngo’s iedere dag over hun inzet. Een dag eerder dreigden ngo’s nog het proces uit te stappen. Naar geen enkel van hun eisen leek te worden geluisterd. Uiteindelijk schaarden ze zich toch achter het document, nadat ze enkele successen hadden weten binnen te halen. De belangrijkste daarvan is dat er in de slotverklaring gesproken wordt over het woordje ‘democratic ownership’, oftewel democratisch eigenaarschap. Dit betekent dat het niet alleen regeringen van ontwikkelingslanden zijn die de leiding moeten nemen over ontwikkelingsprocessen, maar dat ook andere stakeholders zoals het maatschappelijk middenveld en parlementariërs geconsulteerd moeten worden. ‘Hiermee hebben we het document dichter bij de mensen gebracht.’, zegt Duituturage.

Het maatschappelijk middenveld is als aparte paragraaf genoemd in de slotverklaring, en daarmee erkend als onafhankelijke en volwaardige actor in ontwikkelingshulp. Verder hebben ngo’s voor elkaar gekregen dat er in de slotverklaring is opgenomen dat regeringen een enabling environment, oftewel een gunstig klimaat, voor civil society moeten creeeren.

Zorgen

Desondanks zijn er veel punten van kritiek op de slotverklaring. Ook al waarderen ngo’s dat nieuwe donoren, met name China, in het partnerschap zitten, ze vinden het zorgelijk dat hun aansluiting bij gemeenschappelijke principes als transparantie, verantwoordelijkheid en eigenaarschap, gebaseerd is op vrijwilligheid. ‘Het is een trade off geweest’ zegt Alexander Kohnstamm, vanuit Partos civil society vertegenwoordigend. ‘Het was of dit, of China er helemaal niet in. We zijn blij dat China heeft ondertekend en er toch iets is waarmee we hen verantwoordelijk kunnen houden. Het is een begin.’

Als altijd kritisch op de rol van de private sector, vinden ngo’s dat er niet voldoende sterke taal wordt gebezigd op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen. ‘Het gaat hier om ontwikkeling’, zegt de Filipijnse Antionio Tujan, voorzitter van BetterAid en namens civil society onderhandelaar oftewel sherpa, in een interview met MO. ‘Dan is het raar dat er geen enkele referentie in staat naar maatschappelijk verantwoord ondernemen.’

Uiteindelijk was de kern van Busan het herbevestigen van de principes over de effectiviteit van de hulp, zoals die in Parijs en Accra zijn afgesproken. Het hernieuwde commitment is echter onvoldoende, vindt BetterAid. In de slotverklaring staan geen harde verwijzingen naar het feit dat landen zich onvoldoende hebben gehouden aan de beloftes die ze hebben gedaan in Parijs en Accra, bijvoorbeeld op het gebied van aansluiting bij de prioriteiten van ontwikkelingslanden, donor coördinatie en het afleggen van verantwoording. Bovendien zijn de commitments om de principes nu wel te implementeren, niet sterk genoeg.

‘Donoren wilden een verzwakking van de hulpeffectiviteitagenda.’, zegt Tujan. ‘ Ze wilden geen deadlines voor het ongebonden maken van hulp. Ook wilden sommige donoren het International Transparancy Initiative (IATI) “doden.”’ Het IATI is een internationaal multistakeholder initiatief, dat donoren en partnerlanden samenbrengt en een standaard heeft ontwikkeld waarmee donorlanden hun hulpstromen openbaar maken. Niet iedere donor is er happig op om hun gehele set aan data vrij te geven.

‘Daarnaast zijn commitments op het gebied van conditionaliteiten zijn er geheel uitgehaald – dat wilde het IMF. Dus moesten we onze mond daarover houden.’, vervolgt Tujan. In Accra was nog bepaald dat donoren hun eisen voor economische en structurele hervormingen als voorwaarde om hulp te geven, moesten terugbrengen. Conditionaliteiten staan namelijk eigenaarschap in de weg, omdat ontwikkelingslanden verplicht zijn om te voldoen aan eisen zoals die in donorlanden worden gesteld; eisen die niet altijd toepasbaar zijn op de lokale context.

Specifiek speerpunt voor ngo’s waren mensenrechtenbenadering en het creëren van een enabling environment. Graag had Tujan mensenrechten in de operationele clausules terug willen zien – nu staat het slechts als principe vermeld. Mensenrechten staan wel als actie-georiënteerd punt genoemd in de paragraaf over ngo’s. ‘Dat is vreemd, want nu lijkt het net alsof ngo’s zich wel aan mensenrechten houden, maar landen niet’, zegt Tujan, die er de humor wel van in kan zien, lachend. ‘Regeringen hebben nu iets uit te leggen.’

Daarnaast had Tujan specifieker het enabling environment in het documentwillen zien staan. Omdat dit begrip nogal vaag is, was het voorstel van ngo’s om eraan toe te voegen dat by law and practice dit klimaat zou worden versterkt. Dit ging echter te ver voor vele regeringen. De afgelopen jaren is de ruimte voor civil society beperkt, zo blijkt uit een studie van CIVICUS. Ngo’s hadden graag gewild dat Busan voor hen een extra sterk referentiepunt kon worden zodat ze regeringen ter verantwoording konden roepen om ngo’s in een vrij klimaat hun werk te kunnen laten doen.

Dubbele rol

Het was de eerste keer dat civil society, gerepresenteerd door BetterAid, tijdens een conferentie over hulpeffectiviteit aan de onderhandelingstafel zat. Ze was een beetje een vreemde eend in de bijt en als compleet volwaardige onderhandelingspartner werd ze dan ook niet gezien. ‘Regeringen zagen ons als stem van het volk. Maar beschouwden ons daardoor meer als morele stem, dan als echte onderhandelingspartner. Regeringen onderhandelden vaak met elkaar en er werd niet altijd naar ons geluisterd. Een echt sterke stem hadden we niet. Dat was soms frustrerend’, aldus Tujan.

De sherpa zat des te meer in een lastige rol, omdat hij aan de ene kant als waakhond fungeerde, en aan de andere kant partij was bij hetzelfde proces dat het middenveld kritisch moest bewaken. ‘Ngo’s komen op voor mensenrechten en de belangen van mensen, maar de onderhandelingen zijn gebaseerd op het sluiten van compromissen. Het is moeilijk geweest om daar een goede balans in te vinden.’, geeft Tujan toe.

Sommige activisten vinden dat civil society haar ziel heeft verkocht, door haar naam te zetten achter een weinig sterk document en geïntegreerd is in een proces dat ze eigenlijk van een afstand had moeten bekijken en bekritiseren. Vlak voor de slotceremonie werd een alternatieve verklaring uitgebracht. Een begrijpelijke actie voor civil society, maar tegelijkertijd ook vreemd voor hun rol als onderhandelaar, aangezien ze even tevoren hun handtekening onder de centrale verklaring hadden gezet.

Daarnaast was het ook nog niet zo gemakkelijk om alle 300 vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, allen met hun eigen speerpunten en prioriteiten, het eens te laten worden over de inzet van de sherpa. Er was hen door de OESO uitdrukkelijk op het hart gedrukt dat ze slechts enkele speerpunten mochten definiëren, om te voorkomen dat donoren en partnerlanden zouden worden gebombardeerd met honderden eisen.

Die inzet was al bepaald voordat de onderhandelingen begonnen, maar werd na verschillende consultatierondes nog eens gepresenteerd aan de vooravond van de conferentie. ‘Het is niet de bedoeling dat we opnieuw gaan discussiëren over onze inzet’, drukte Emile Duituturage de zaal op het hart. Maar dat moest ze vaker zeggen. Keer op keer probeerde men toch weer een eigen punt te maken. Het maakte het het leven voor de sherpa er niet gemakkelijker op, die uit al die punten toch een focus moest vinden.

Toch heeft het maatschappelijk middenveld een zichtbare rol weten te spelen tijdens de conferentie en hadden ze in ieder geval voor de buitenwereld één stem, met een aantal duidelijk gefocuste speerpunten. Met iedere dag vergaderingen en nieuwe persberichten zaten ze boven op het onderhandelingsproces. Door ondanks hun geringe invloed, sterk te onderhandelen en sommige van hun punten er zelfs door te krijgen, hebben ze zichzelf als internationale speler van betekenis op de kaart gezet.

Selma Zijlstra woonde de conferentie in Busan bij met de steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek.