Afghanistan: Enorme behoeften, onduidelijke resultaten

Niet-militaire hulp aan Afghanistan

Afghanistan is een van de armste landen van de wereld. Drie decennia oorlog en wijdverbreide corruptie zijn de hoofdoorzaken van voortdurende menselijke ellende. Wordt die door de omvangrijke westerse hulp ook echt bestreden? MO* zoekt alvast uit hoeveel België geeft en welke resultaten daarmee behaald worden.

  • Brecht Goris Een opleidingsproject gesteund door Solidarité Afghanistan Belgique Brecht Goris

De westerse aanwezigheid in Afghanistan sinds eind 2001 heeft vooral een militaire kleur gehad. Toch ging er het voorbije decennium ook opvallend veel hulpgeld naar het land, in totaal 57 miljard dollar. Uit het EU-budget werd het voorbije decennium 2,1 miljard euro besteed aan niet-militaire steun voor Afghanistan, de bilaterale steun van de lidstaten niet meegerekend, terwijl de Verenigde Staten 18,8 miljard dollar uitgaven voor heropbouw, humanitaire noden en ontwikkeling. België leverde in dezelfde periode een bescheiden bijdrage van 85 miljoen euro aan deze niet-militaire hulp.
Ruwweg besteedde België sinds 2002 tienmaal meer aan militaire aanwezigheid dan aan humanitaire hulp of ontwikkeling. Landen als Finland, Ierland of Oostenrijk slaagden erin om evenveel of zelfs aanzienlijk meer uit geven aan ontwikkeling dan aan de militaire interventie.

85 miljoen euro is kleingeld in vergelijking met de gigantische internationale uitgaven voor Afghanistan, maar het is wel opvallend voor een land dat niet eens tot de achttien partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking behoort. MO* vond het dan ook de hoogste tijd om na te gaan wat er met die middelen gebeurd is en welke toekomstvisie Ontwikkelingssamenwerking heeft op de hulp aan Afghanistan.

Meer soldaten, meer hulp

De Belgische hulp aan Afghanistan is in opgaande lijn gegaan. Van ongeveer 6 miljoen euro in de jaren tussen 2002 en 2006 tot 10 miljoen in 2010 en 12 miljoen in 2011. Het was duidelijk dat de humanitaire nood in het door oorlogen verwoeste land immens waren en blijven, maar even duidelijk is dat hulp niet alleen aan behoeften werd verbonden, maar ook aan het feit dat België deel uitmaakte van de Navo-coalitie die militair optrad in Afghanistan. Omdat Afghanistan geen partnerland is voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking, moesten de middelen uit de budgetlijnen humanitaire hulp, transitie of conflictpreventie komen. In 2008 besliste de toenmalige regering op verzoek van minister van Defensie De Crem dat de Belgische militaire inzet gevoelig versterkt zou worden.

Toenmalig minister van Ontwikkelingssamenwerking Charles Michel maakte er in een op MO.be gepubliceerd interview geen geheim van dat Ontwikkelingssamenwerking de Navo-inzet volgde en ondersteunde: ‘De beslissing voor meer steun hangt samen met het sturen van F16’s naar Afghanistan. We vragen ook aan de uitvoerders van de door ons gesteunde programma’s dat ze de extra middelen op de eerste plaats in de regio van Kandahar zullen inzetten, waar ook de F16’s gestationeerd zijn. Op die manier willen we een psychologisch effect realiseren en duidelijk maken dat onze betrokkenheid bij Afghanistan op twee sporen rijdt.’

Van die regionale focus is nooit veel terechtgekomen. Begin 2010 besloot dezelfde minister Michel om een kwart van het Afghaanse hulpbudget uit te besteden aan de Duitse ontwikkelingssamenwerking (toen GTZ, vandaag GIZ) voor projecten in de regio van Kunduz – niet toevallig de regio waar Belgische militairen deel uitmaakten van een door Duitsland geleide missie. Als toelichting werd toen gemeld dat ‘door deze beslissing de synergieën met de militaire middelen kunnen worden versterkt’.

Twee diplomaten die in 2008 betrokken waren bij de discussies over het opvoeren van de hulp aan Afghanistan bevestigen onafhankelijk van elkaar dat de groei van het hulpbudget er kwam onder zware internationale druk, en dat het voor de Belgische regering en haar administraties vooral moeilijk was een zinvolle bestemming voor het geld te vinden. Op dat moment had ons land nog geen volwaardige ambassade in Kaboel, laat staan een attaché voor ontwikkelingssamenwerking, die er nog steeds niet is. Volgens de betrokken diplomaten verklaart dat grotendeels waarom zoveel geld uitgegeven wordt via grote internationale organisaties of via VN-organisaties.

Eén van hen maakt daar grondige kanttekeningen bij: ‘Het is jammer dat nog steeds zo veel hulpgeld uitgegeven wordt via de VN-organisaties, want veel van dat geld gaat naar veel te dure Land Cruisers die alleen in Kaboel rondrijden, veiligheidsinvesteringen in de VN-compound, consultants, enzovoort.’ Bij DGD, de federale overheidsdienst ontwikkelingssamenwerking, is men het niet eens met die kritiek. VN-programma’s rekenen standaard 7 procent overheadkosten, en dat is aanvaardbaar, vindt men. Voor het budget dat in 2011 bestemd werd voor onderwijs in de conflictzones in West-Afghanistan (1.590.550 euro, via Unicef) gaat het dan toch al meteen om 111.338 euro overhead.  

Het ICRC (Internationale Rode Kruis) ontvang dit jaar van België 5 miljoen euro, het door de Wereldbank beheerde en door de overheid bestede Afghanistan Reconstruction Trust Fund krijgt jaarlijks 2 miljoen euro, de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR krijgt 1 miljoen, de VN-voedsel- en landbouworganisatie FAO ook 1 miljoen en UNICEF mag dit jaar op 1,59 miljoen euro rekenen.

Het effect van hulp

De controversieelste VN-uitgavenpost in het Belgische ontwikkelingsbudget is ongetwijfeld de 700.000 euro voor UNHAS, de vloot helikopters en vliegtuigen die het Wereldvoedselprogramma inzet voor humanitaire operaties en het vervoer van VN-personeel. In 2012 wordt dat bedrag opgetrokken tot wellicht 1 miljoen euro. Volgens de Belgische ontwikkelingssamenwerking is UNHAS onmisbaar omdat de wegeninfrastructuur zo erbarmelijk is, net als de algemene veiligheidssituatie. Navraag in Kaboel leert anders.

Daar melden internationale experts ons dat er anno 2012 een voldoende ruim aanbod van betrouwbare Afghaanse luchtvaartmaatschappijen is die dezelfde diensten als UNHAS voor veel minder geld zouden kunnen leveren. Daarvan gebruik maken zou dus geld sparen én de lokale economie ondersteunen. ‘UNHAS is erg inefficiënt’, zegt ook een diplomaat die in Kaboel gestationeerd was. ‘Bovendien zijn er bijna altijd privé-maatschappijen die ook chartervluchten aanbieden.’

Afgezien van de VN-organisaties en de Wereldbank, pompt België al jaren geld in Afghanistan via grote internationale ngo’s. De Aga Khan Foundation (AKF) ontving tussen 2007 en 2011 net geen 4,3 miljoen euro, waarmee vooral landbouwprojecten gesteund werden in de noordelijke provincies Badakhshan en Takhar. De Asia Foundation gebruikte de 2,3 miljoen euro die ze tussen 2008 en 2011 ontving vooral voor diverse programma’s die de Afghaanse overheid moesten versterken. En dan is er nog 3 miljoen euro die via de Duitse ontwikkelingssamenwerking in 2010 uitgegeven werd voor economische ontwikkelingsprojecten in het noorden van Afghanistan, met name in en rond de provincie Kunduz.

Wat de Belgische overheid uitgegeven heeft in Afghanistan is dus te achterhalen. Eenvoudig is dat niet, want via de overheidswebsite word je niet wijzer, maar er was zeker geen terughoudendheid om MO* de cijfers te bezorgen. Wat wij wilden weten, was welke tastbare effecten het Belgische hulpgeld voor de gewone Afghanen heeft, welke moeilijkheden er zijn en welke lessen er getrokken worden. Dat zijn in elke ontwikkelingssituatie belangrijke vragen, en in Afghanistan zijn ze dat nog meer, onder andere vanwege de omvang van de internationale hulpstroom, de veralgemeende onveiligheid en de spreekwoordelijke corruptie in het land.

België zal na 2014 veel strengere eisen van goed bestuur en respect voor mensenrechten stellen dan in de periode dat het militair aanwezig was op het terrein
In juli stelde een rapport van dertig Britse en Ierse ngo’s in Afghanistan het zo: ‘Hulp is gebruikt om politieke of militaire doelen te dienen, werd verspild door slechte coördinatie of een gebrek aan verantwoording, of ging verloren door voortdurende corruptie. Landelijke regio’s werden al te vaak verwaarloosd. En keer op keer werden ontwikkelingsbehoeften op de lange termijn ondergeschikt gemaakt aan militaire uitgaven.’

Vorig jaar publiceerde het Amerikaanse Senaatscomité voor Buitenlandse Betrekkingen een evaluatie van de Amerikaanse hulp aan Afghanistan. Het rapport citeert instemmend de conclusie van een conferentie die in 2010 in Londen plaatsvond: ‘Er is verbazingwekkend weinig bewijs voor de stelling dat hulp het land stabieler zou maken en helpt om de veiligheidsdoelstellingen te halen.’

Elders citeert het rapport de VS-ambassade in Kaboel, die deze ongemakkelijke waarheid nog iets forser formuleert: ‘Het lijdt geen twijfel dat onze hulp de economie scheeftrekt. (…) Afghaanse overheidsmedewerkers zoals leerkrachten, medisch personeel en kantoorbedienden verdienen tussen 50 en 100 dollar per maand. Chauffeurs, assistenten en vertalers in hulpprojecten daarentegen verdienen al snel meer dan 1000 dollar per maand.’

Overigens schat het rapport de beveiligingskosten per Amerikaanse burger die in Afghanistan werkt – in 2011 waren dat er 1300, waarvan driekwart in Kaboel – op een half miljoen dollar per jaar. De Wereldbank berekende in 2011 dat niet minder dan 97 procent van het Afghaanse bruto nationaal product te maken had met uitgaven in verband met buitenlandse troepen of donoren.

Waar zijn de evaluatierapporten?

Op onze vragen in verband met de Belgische niet-militaire steun aan Afghanistan antwoordde het kabinet van minister Magnette in juli dat in broze staten zoals Afghanistan een contextspecifieke benadering heel belangrijk is: ‘Lokale conflicten op dorpsniveau of op het regionale niveau wegen zwaarder dan de ruimere politieke en veiligheidscontext. Door de combinatie van een aantal factoren – massale terugkeer van vluchtelingen, vier jaar droogte, versnelde verstedelijking, inadequate dienstverlening en het wekken van onrealistische verwachtingen – werden bestaande spanningen verscherpt.’

Die analyse bewijst dat er bij de Belgische overheid een behoorlijk goede kennis van de complexe toestand in Afghanistan bestaat. Waarom de Belgische staat dan toch een decennium lang zoveel geld uitgeeft aan een internationale militaire operatie die de lokale conflicten negeert of verergert, is een raadsel. Tenzij dat een keuze is die gemaakt werd ver boven de hoofden van ambtenaren, volksvertegenwoordigers en zelfs ministers.
In hetzelfde schriftelijke antwoord somt Tineke Sonck, woordvoerster van minister Magnette, de methoden op waarmee Ontwikkelingssamenwerking de gesteunde projecten en programma’s controleert: resultaatsrapportages, externe audits, kwartaalverslagen en intermediaire rapportages.

We vroegen zowel het kabinet als de administratie Ontwikkelingssamenwerking herhaaldelijk of we een aantal van die rapporten konden inzien. We zouden immers graag weten welke gemeenschappen in Badakhshan via de AKF gesteund werden en welke resultaten die steun een jaar of twee jaar na datum heeft. We wilden ook weten welke dorpen, kleine ondernemers of boeren in de provincie Kunduz geholpen waren via GIZ, en hoe de impact van die steun gemeten wordt.

Omdat het moeilijk was om in de vakantiemaanden een afspraak met de dossierbeheerders te maken, namen we met onder meer de Aga Khan Foundation zelf contact op. Tevergeefs: de AKF kon geen evaluatie- of voortgangsrapporten tonen, dat mocht alleen aan de opdrachtgever, in casu de Belgische overheid. Pogingen om dezelfde vraag aan GIZ te stellen werden zelfs nooit beantwoord. Op een bijeenkomst begin oktober kregen we de boodschap dat deze rapporten “niet openbaar” zijn en dus niet geconsulteerd kunnen worden.

De medewerkers konden wel bevestigen dat het geld ‘goed gebruikt wordt en goede resultaten oplevert’. Dat is uiteraard een onbevredigend antwoord, ongeacht de competentie en de intenties van de betrokken diensten. MO* besloot dan ook een WOB (Wet Openbaarheid Bestuur)-verzoek in te dienen om vooralsnog inzage te krijgen in de echte evaluaties – als die bestaan.

Is er hulp na 2014?

De publieke rapporten van de EU, FAO, AKF, UNHCR en GIZ die we intussen doornamen, zijn soms interessante overzichten van concrete acties en resultaten (zoals het rapport EU-Afghanistan State of Play. July 2012), maar veel vaker zijn het goednieuwsverhalen over het eigen werk. Het FAO-rapport van mei 2011 dat het kabinet bezorgde, zegt het heel duidelijk in zijn titel: Afghanistan and FAO. Achievements and Success Stories. In het hele jaarverslag is geen spoor van falen of mislukken te vinden, en dat in een oorlogsgebied waar de VN door de opstandelingen én door een aanzienlijk deel van de bevolking gezien worden als een onderdeel van de (bezettende) westerse coalitie.

Het Wereldbankrapport over het National Solidarity Program III (december 2011) signaleert wel dat er vragen rijzen over de duurzaamheid van het programma, aangezien de WB verwacht dat de terugtrekking van buitenlandse troepen tegen eind 2014 gepaard zal gaan met een stevige vermindering van de internationale hulp. Nochtans werd op de internationale donorconferentie in Tokio op 8 juli dit jaar overeengekomen dat de internationale gemeenschap na 2014 garant zou staan voor een ontwikkelingsdecennium in Afghanistan. Voor de volgende vier jaar werd al 16 miljard dollar beloofd.

Op onze vraag naar Belgische plannen of verbintenissen, antwoordt het kabinet Ontwikkelingssamenwerking: ‘Er is voorlopig niets voorzien.’ Volgens het kabinet wordt gewacht op concrete, humanitaire vragen uit Afghanistan. Maar blijkbaar wacht men ook op de uitslag van de presidentsverkiezingen in Afghanistan, die ook in 2014 moeten plaatsvinden.

In concreto betekent dit dat België en wellicht nog een rist andere westerse landen na 2014 veel strengere eisen van goed bestuur en respect voor mensenrechten zullen stellen dan ze ooit gedaan hebben aan de regeringen-Karzai, in de periode dat ze met massale militaire middelen aanwezig waren op het terrein. In Afghanistan wordt die tendens nu al gezien als een doorzichtige poging om de Afghanen aan hun lot en de gewapende groepen over te laten.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3190   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur