Agressie loont – of toch niet

De internationale verhoudingen zijn volop in beweging. In zo’n periode moet je alert reageren op uitdagingen en kansen. Nederland lijkt dat momenteel iets beter te doen dan België. De communautaire malaise in België verklaart veel – de Nederlandse diplomatie heeft van zoiets geen last.
De groep van twintig leidende economieën –negentien landen plus de EU– lijkt goed op weg om de G7 te vervangen als cruciaal overlegforum voor de sturing van de wereldeconomie. En zie, Nederland wist een bescheiden plaatsje aan die G20-tafel te verwerven (als lid van de EU-delegatie), terwijl België het nakijken heeft. Een Belgische topdiplomaat: ‘We moeten er niet omheen draaien. Toen de G20 van de grond kwam, waren we zozeer bezig met onze eigen binnenlandse problemen dat we de boot misten. Waren we alerter geweest, dan waren we nu misschien ook lid. We moeten dus niet zeuren: als we er niet bij zijn, moeten we dat in de eerste plaats onszelf verwijten.’
Rik Coolsaet, hoogleraar internationale politiek aan de Universiteit Gent, signaleert nog een ander gevolg van de Belgische verdeeldheid. ‘In de EU slaagt België erin zijn marktaandeel op peil te houden, maar op de Aziatische groeimarkten gaan we achteruit, in tegenstelling tot Nederland, Duitsland en Frankrijk. Mondiaal is vanaf de jaren negentig de internationale concurrentie sterk toegenomen. Op de nieuwe groeimarkten spelen de staten de eerste viool inzake economische diplomatie. Daar komt de centrifugale logica van onze staatshervorming steeds meer in botsing met de noodzaak om door grotere interne coördinatie de economische belangen van België en zijn deelstaten te bevorderen. In de EU speelt dat minder, omdat daar de regio’s erkend worden als belangrijke spelers en diplomatie er een kleinere rol speelt in de economie.’
Coolsaet geeft het voorbeeld van Latijns-Amerika en de Caraïben, waar België zeventien beroepsdiplomaten telt en Vlaanderen vier handelsattachés. Formeel mogen die zeventien zich evenwel niet inlaten met de bevordering van onze handel. Coolsaet: ‘Als dat hier en daar toch mogelijk is, hangt dat af van de persoonlijke relaties tussen de betrokkenen. Zoiets is funest voor onze economische belangenbehartiging. Op dit terrein heeft de staatshervorming veeleer nadelen dan voordelen.’
Een Belgische topdiplomaat van Vlaamse oorsprong bevestigt dat ‘de staatshervorming ons niet heeft geholpen in het projecteren van een helder beeld in het buitenland. Het merk België is vervaagd. Best mogelijk dat dat meespeelt in het kwijnen van ons aandeel in verre markten.’
Coolsaet gaat nog verder. Volgens hem hebben de Belgische troebelen zelfs de grootste kracht van de Belgische diplomatie –haar vermogen tot empathie– ondergraven. ‘Door de aanwezigheid van verschillende gemeenschappen in ons land móeten wij Belgen ons wel leren te verplaatsen in de positie van anderen. Dat inlevingsvermogen is de sleutel tot goede diplomatie en Belgen waren daarvoor alom bekend. De opstoot van Vlaams nationalisme knaagt aan dat imago en dat vermogen. Daardoor verliezen we de typische Belgische soft power. België koos in 2006 “goed bestuur” als nieuw nichethema, maar resultaten bleven uit. Partners vroegen ons smalend hoe een land in ontbinding andere staten expertise inzake goed bestuur kon bieden.’
Een Belgische VN-diplomaat gaat niet akkoord: ‘Men komt daarvoor nog altijd naar ons toe. Dat imago is niet aangetast. De internationale gemeenschap heeft een kort geheugen: de problemen van vorig jaar zijn alweer vergeten. We hebben hier een zeer goede reputatie als actief verantwoordelijk lid van de VN dat zich nooit negatief opstelt.’
Minder omstreden is dat de communautaire verdeeldheid de Belgische rol in Midden-Afrika uitholde: vooral de Congolese politici slaagden er handig in Vlamingen uit te spelen tegen Franstalige politici.
De Belgische diversiteit kan dus zowel een nadeel als een voordeel zijn: het hangt er vanaf hoe we ermee omspringen. Een voorbeeld van dat laatste is onze spitspositie inzake de Tobin tax: die danken we aan het feit dat in ons land de Angelsaksische (de VN) en de Franse dynamiek rondom die heffing op financiële transacties via het middenveld samenkwamen en tot een wet leidden (zie het interview met minister van Buitenlandse Zaken Yves Leterme).

Rendeert de Nederlandse assertiviteit?

Jan Vandemoortele werkte dertig jaar bij de VN en ging recent met pensioen. Hij vindt dat er diepgaandere verschillen zijn tussen de Belgische en de Nederlandse diplomatie, die niet enkel te maken hebben met het communautaire. ‘Het verschil is veel groter dan men doorgaans denkt. Onze diplomaten zijn bedachtzamer, trager, en wachten ook meer de orders uit Brussel af. Nederlanders zijn veel assertiever, sneller, creatiever ook. Ze vertrouwen op hun intuïtie en komen zo dikwijls vernieuwender voor de dag. Door af te wachten hebben wij ook veel minder invloed: wie snel spreekt, bepaalt de lijn van veel vergaderingen. Op de duur gaan de andere landen je ook zo zien en wordt dat een selffulfilling prophecy: men verwacht veel minder van de Belgen.’
Vandemoortele vindt dat België daardoor in verhouding ook minder invloed heeft in de VN dan Nederland. Coolsaet volgt diens analyse niet: ‘De Nederlanders zijn zeker assertiever, agressiever zelfs, maar dat keert zich ook soms tegen hen. Niet iedereen apprecieert dat. De Nederlandse minister van Handel vertrouwde me onlangs toe dat ons vermogen om een soort van Bourgondische diplomatie te bedrijven –bij een glas en een lekkere maaltijd– soms betere resultaten oplevert.’
Een Belgische topdiplomaat volgt evenmin: ‘We spreken inderdaad meestal niet als eerste. We luisteren, maar leveren dikwijls compromisformules. Mensen komen daar ook voor naar ons toe.’
Een maatstaf voor diplomatieke invloed is het aantal personeelsleden dat je in een organisatie hebt, al staat dat natuurlijk ook in verhouding tot je bevolking en je financiële bijdrage. Nederland betaalt 1,8 procent van de VN-begroting, België 1,1 procent. Maar de Nederlandse bevolking is meer dan anderhalve keer zo groot als de Belgische. Als je dat in rekening brengt, dan heeft Nederland in de VN niet echt meer werknemers dan België.
Nederland telt 362 VN-medewerkers tegen 202 Belgen. Daar zit nogal wat ondersteunend personeel bij voor de internationale tribunalen die zich in Den Haag bevinden. In de hoogste personeelscategorie telt België evenwel 126 VN-werknemers, tegen 136 Nederlanders. Met Peter Piot en Serge Brammertz telden we tot voor kort nog twee adjunct-secretarissen-generaal. Een Belgisch VN-diplomaat: ‘Heeft Nederland met Yvo de Boer de zeer zichtbare functie van hoofd van het VN-klimaatbureau, dan leveren wij met Jean-Pascal Van Ypersele de ondervoorzitter van het klimaatpanel, een functie die inhoudelijk eigenlijk zwaarder weegt.’
Professor Jan Rood is hoofd van de cel strategisch onderzoek van het Nederlandse Instituut Clingendael. Hij relativeert de Nederlandse invloed: ‘Nederland heeft een zelfbeeld –middelgroot, belangrijk, bruggenbouwer– dat niet altijd met de werkelijkheid strookt.’

Nederland heeft een zelfbeeld -belangrijk, bruggenbouwer, middelgroot- dat niet altijd met de werkelijkheid strookt.

Een verschil in Washington

In het Internationaal Muntfonds (IMF) en de Wereldbank hebben België en Nederland een sterke positie. Ze leveren beide al 65 jaar een van de 24 bewindvoerders in de bestuursraden van het IMF en de Wereldbank, zij het dat België in de Bank die positie afwisselt met Oostenrijk. Beide landen vertegenwoordigen in die raden een kiesgroep met een aantal Oost- en Midden-Europese landen. De Belgische en Nederlandse kiesgroepen zijn na die van de VS, Japan en Duitsland die met het hoogste stemmengewicht. Naast die bewindvoerder kunnen beide landen naar die bestuursraden nog een of twee assistenten afvaardigen.
Toen de instellingen in 1944 werden opgericht, vulden de ministeries van Financiën al die functies in. Naarmate de Wereldbank zich meer toelegde op ontwikkelingsproblemen, lieten meer en meer landen de bestaffing geheel of gedeeltelijk over aan hun departement Ontwikkelingssamenwerking. Nederland begon daar al mee in 1980. Sindsdien is de bewindvoerder er beurtelings iemand van Financiën of van Ontwikkelingssamenwerking. België ging de omgekeerde richting uit: in 2001 schreven Didier Reynders en Louis Michel een koninklijk besluit dat de exclusieve bevoegdheid voor de Bank bij Financiën legt.
De bedoeling was toen om de groene staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Eddy Boutmans te fnuiken. Zegt een lid van het kabinet van minister Michel: ‘België is onderhand een van de weinige landen waar Ontwikkelingssamenwerking geen enkele formele aanwezigheid heeft in de bestuursraad van de Bank. We hebben wel twee medewerkers op de ambassade in Washington, maar die blijven afhankelijk van de goede wil van Financiën om hen bij de besluitvorming te betrekken.’
Die personele kwestie staat niet los van de inhoudelijke invulling van het Wereldbankmandaat. Dat is logisch. Mensen van Ontwikkelingssamenwerking hebben immers veel terreinkennis en het lijkt een pluspunt als landen die kennis ook inbrengen in de grootste ontwikkelingsinstelling ter wereld: de Wereldbank. Landen waar Ontwikkelingssamenwerking een grotere stem in het kapittel kreeg, volgen een vernieuwender beleid. Daardoor hoorde Nederland samen met de Scandinavische landen en de Britten bij de groep die vernieuwende hulpinstrumenten als begrotingshulp of programmahulp introduceerde. In die landen is in de loop der jaren ook een expertise opgebouwd bij Ontwikkelingssamenwerking om die mandaten creatief in te vullen. In België komt dat proces ook op gang, alleen blijft het altijd onzeker of Financiën een stem geeft aan Ontwikkelingssamenwerking.
Bij Ontwikkelingssamenwerking gaan ze er onderhand van uit dat ze op de duur wel degelijk iemand in de bestuursraad van de Bank krijgen – ze waarderen daarbij ook de ruggensteun van 11.11.11. Maar het blijft voor alles een politieke beslissing. Maar het blijft voor alles een politieke beslissing. Omdat de ministers Michel (Ontwikkelingssamenwerking) en Reynders (Financiën) dezer dagen strijden om de leiding van hun partij, de MR, lijkt het er niet op dat ze op korte termijn tot een akkoord komen over de herverkaveling van een bevoegdheid die Financiën al 65 jaar als zijn private jachtterrein beschouwt.
Het moet gezegd: de voorbije jaren zocht de Belgische bewindvoerder bij de Bank, Gino Alzetta, meer samenwerking met Ontwikkelingssamenwerking. ‘Ook met de ngo’s is er nu een halfjaarlijkse uitwisseling waarbij honderduit wordt gepraat’, stelt Pol Vandevoort, die bij 11.11.11 het dossier volgt. ‘Toch willen we dat de transparantie verder gaat en dat het parlement elk jaar een verslag krijgt over de standpunten die België inneemt in die instellingen. In Nederland, en nog meer in Canada, gebeurt dat op geregelde basis.’ Op 25 april 2007 keurde de Senaat een resolutie goed die opriep tot zo’n jaarlijks verslag.
Financiën is evenwel niet op die vraag ingegaan. Zegt een stem op Financiën: ‘We hebben een rapport over de millenniumdoelen gemaakt waar het parlement amper naar om heeft gezien. We zijn dus weinig enthousiast om nog eens een ander verslag te maken. We hebben al werk genoeg.’ Reynders liet zich op een vraag van CD&V-senator Els Schelfout ook al in die zin uit: hij stelt een halfjaarlijkse ontmoeting tussen parlementsleden en de Belgische bewindvoerders voor. CD&V-kamerlid Jenne De Potter stelde dan weer aan Reynders de vraag waarom het Wereldbankpersoneel van Financiën naast zijn Wereldbanksalaris ook nog zijn Belgische ambtenarenloon doorbetaald krijgt (dinsdag normaal gezien antwoord).
De CD&V wil dat ontwikkelingssamenwerking een stem krijgt in de Wereldbank maar wil daar momenteel geen halszaak van maken: ‘Het is al moeilijk genoeg om de Belgische zetel bij de Wereldbank te behouden, het wordt iets voor een volgende regeringsonderhandeling’, klinkt het in de wandelgangen.
Dat brengt ons meteen bij de hervorming van beide instellingen. België aanvaardt het besluit van de G20 van Pittsburgh dat de ontwikkelingslanden in respectievelijk IMF en WB 5 procent en 3 procent meer stemmen krijgen. De vraag is of daardoor de Belgische bewindvoerder in het gedrang komt.
Op langere termijn vindt België dat de EU één enkele zetel moet hebben in IMF en Wereldbank. Op korte termijn is het waarschijnlijkste scenario dat de kiesgroepen behouden blijven. In de Belgische kiesgroep zou België ook de grootste blijven. Dat scenario komt evenwel in het gedrang als de VS blijven aandringen op een reductie van het aantal bewindvoerders van 24 naar 20. Dan komen de Belgische en Nederlandse zetels onverbiddelijk op de tocht te staan. Daarom proberen België en Nederland eensgezind dit scenario af te wenden.