Bestedingsdruk in ontwikkelingssamenwerking mag niet leiden tot een idiocratie

Het ontstaan, evolueren en falen van overheden

Kennis van onze verre, verre geschiedenis leert ons dat de overheid een uitgevonden instrument is. In zijn werk Guns, Germs and Steel beschrijft Jared Diamond op een aangrijpende manier, hoe de eerste samenlevingen op een gegeven moment in staat waren om voedseloverschotten te creëren. Niet toevallig waren zij de eerste gemeenschappen die het zich konden veroorloven om wat extra voedsel opzij te zetten voor mensen die zich met het wettelijk gezag, systeem van regels en organisatie bezighielden.

Tijdens deze periode, de zogenaamde “neolitische” revolutie, is de overheid dus ontstaan in gemeenschappen die het zich konden permitteren mensen te onderhouden die zich met organisatie en regelgeving bezighielden. Deze mensen worden vandaag politici, ambtenaren, rechters, politie,… genoemd.

Met uitzondering van enkele samenlevingen, hebben gemeenschappen zich stelselmatig kunnen sedentariseren en op hun eigen manier de organisatie en regelgeving kunnen toevertrouwen aan een welbepaalde groep van mensen. Deze groep verkreeg — of bekwam in sommige gevallen — de macht.

Ook in landen die momenteel ontwikkelingslanden worden genoemd, waren lang geleden solide en vaak complexe overheidsstructuren ontstaan. In deze landen werden tijdens perioden van kolonisatie en dekolonisatie bestaande modellen zo overhoop gegooid dat er vandaag weinig sprake is van een efficiënt staatsapparaat.

In vele ontwikkelingslanden wordt de functionering van overheidsorganen als zwak bestempeld en laat de publieke dienstverlening te wensen over. Zonder te veralgemenen lijken corruptie en cliëntelisme wijder verspreid te zijn dan elders, terwijl bureaucratie en planningszucht hoogtij vieren en de zaken complexer en soms onmogelijk maken. Een zware en stugge administratie staat een gezonde verhouding tussen beleid, innovatie, initiatiefneming en vrij ondernemerschap in de weg.

Er is ruime marge voor verbetering. De meeste hulpverlenende landen, donors, komen dan ook met middelen over de brug met de bedoeling de capaciteiten van overheidsorganen en publieke organen te versterken. Zoals het ook hoort, worden welbepaalde middelen voor een welomschreven doel, met vooraf gedefinieerde resultaten en tijdens een vooraf bepaalde tijdspanne, ter beschikking gesteld aan de ontvangende overheid.

Maar de middelen worden niet altijd tijdig besteed. Belangrijke sommen blijven onbesteed, de vraag voor verlenging van projecten wordt schering en inslag. Het uitvoeringsniveau van de bilaterale samenwerking daalt.

Gemiste kans of opportuniteit?

Wat moeten we denken over voorziene middelen die niet tijdig besteed worden? Betekent het dat de doelstellingen niet worden bereikt? Of erger nog, worden er kansen gemist? Niet noodzakelijk.

Organisaties als BTC krijgen meer en meer vragen om steeds complexere programma’s van staatsontwikkeling uit te voeren in “fragiele” staten, en dat in nauwe samenwerking met lokale inefficiënte overheden. Het zou onverantwoord zijn om de druk op de bestedingszin bij bilaterale agentschappen als BTC hoog te houden.

In sommige gevallen kan de tijdelijk opschorting van hulp een land zelfs meer vooruit helpen dan (financiële) hulp voort te zetten. Door de bestedingsdruk wordt vaak (te) snel beslissingen genomen over systemen, instituties en (infra)structuren, zonder noodzakelijk zicht te hebben op een langetermijnplan.

Dikwijls is vooraf geweten dat onvoldoende middelen in ontwikkelingslanden voorhanden zijn om het opgezette model te onderhouden. Door gebrek aan middelen voor onderhoud van dure systemen en (infra)structuren, wordt toekomstige financiële steun van buitenaf nog meer noodzakelijk. Dat maakt de cirkel vaak rond: vers (ontwikkelings)geld is nodig voor het behoud en onderhoud van systemen en (infra)structuren.

Een overvloed aan middelen die op korte termijn worden besteed, doet overheidsstructuren groeien. Soms meer dan wat noodzakelijk blijkt. Een vergelijking tussen Rwanda en Benin leert ons dat in bepaalde gevallen de inzet van extra middelen tot een slechter resultaat kan leiden. Rwanda slaagde erin om met 80 ambtenaren in een centraal gezondheidsministerie een goeddraaiende gezondheidssysteem op poten te zetten, terwijl in Benin, een land met een gelijkaardig aantal inwoners, met meer dan 300 ambtenaren er niet in slaagt om het centrale ministerie functioneel te krijgen.

Te veel regelgeving, te veel departementen, te veel ambtenaren, te veel middelen maken de zaken niet steeds eenvoudiger en doorzichtiger. Overreglementering kan het gevolg zijn. In de gezondheidssector van Benin zijn de laatste decennia zoveel wetteksten, reglementen, protocols en instructies uitgevaardigd dat niemand door de bomen het bos nog kan zien. Als de teksten dan al gekend zijn ontbreken vaak de middelen, de moed en de duidelijkheid om ze toe te passen.

Daarenboven spreken sommige teksten zelfs andere tegen. Te vaak denkt het “étatistische”, dirigistische Benin aan oplossingen die via publieke dienstverlening dienen opgelost te worden terwijl sommige diensten doeltreffender en doelmatiger gepresteerd worden door gemeenschaps- of privé-actoren.

Directe bilaterale coöperatie, hulp van overheid aan overheid, moet afgestemd zijn op de dynamiek en evolutie van andere actoren. ‘Achievement of development is thoroughly dependent on the free agency of people’ schreef nobelprijs winnaar Amartya Sen in 1999. Inderdaad, we zijn afhankelijk van de vrije wil van mensen en dus van instituten die door mensen worden “gemaakt”. En dat vraagt tijd.

Indien dat niet het geval is, riskeert de bilaterale coöperatie van de overheid een te belangrijke partner te maken. Een overheid die alomtegenwoordig is, die in sommige gevallen zelfs repressief wordt, staat innovatie, initiatiefneming en vrij ondernemerschap in de weg.

Leidt bestedingsdruk tot meer efficiëntie?

In het begin van dit millennium heeft Nobelprijswinnaar Jeffrey Sachs durven te becijferen wat extra nodig zou zijn om iedereen in basisbehoeften te voorzien. Bedragen werden genoemd om te schatten hoeveel nodig is om extreme armoede te bestrijden in de wereld. Een einde maken aan extreme armoede kost minder dan 1 procent van het jaarinkomen van de rijke landen.

Dit bedrag zou nodig zijn om essentiële investeringen in de armste landen te verwezenlijken en deze landen uit de poverty trap te halen. Westerse landen moeten volgens Sachs een extra financiële inspanning leveren om ontwikkelingslanden op economisch vlak in het zadel te helpen.

Maar het pleidooi voor extra inspanningen als dat van Sachs mag niet tot al te simplistische conclusies leiden. Geldbesteding zal sowieso niet onvoorwaardelijk en noodzakelijk tot meer hulp leiden. En zelfs indien er sprake is van meer hulp zullen niet noodzakelijk meer mensen uit extreme armoede worden getild.

In de evaluatieliteratuur wordt vaak verwezen naar problemen rond bestedingsdruk. Stafleden in donoragentschappen staan onder een constante druk om hun budgetten ook effectief te gebruiken. Denkers als Jeffrey Sachs zien over het hoofd dat extra middelen een hogere bestedingsdruk kunnen veroorzaken, en die op haar beurt tot perverse effecten kan leiden in de ontwikkelingssamenwerking.

In sommige gevallen kan de tijdelijk opschorting van hulp een land zelfs meer vooruit helpen dan (financiële) hulp voort te zetten.

Om er maar enkele op te noemen:

• Het “stalen bijl”- effect bij de Yir Yoront is een van deze voorbeelden. Hoe nobel de introductie van de stalen bijl bij de Yir Yoront, een van de Australische aboriginalvolken, ook mocht zijn, het leidde niet tot meer maar tot minder productie. Het werd voor de Yir Yoront gemakkelijker om in hun levensonderhoud te voorzien en er waren weinig prikkels om voor meer dan dat te werken. Ook in de huidige samenwerking met overheden in het zuiden merken we dat in sommige gevallen het dit effect terug de kop opsteekt.

• Door te snel over de brug te komen met (geld)middelen riskeren we geconfronteerd te worden met absorptieproblemen. Want vele donors stellen (zonder voorafgaand en onderling overleg) middelen ter beschikking. Door de tijdsdruk kan het ontvangende land niet noodzakelijk hulp inzetten om ontstane dynamiek te stimuleren. Vaak mogen geen opportuniteiten worden afgewacht en is er geen tijd om na te denken en uit te stippelen hoe de beperkte middelen op de meest efficiënte, pertinente en haalbare manier kunnen worden ingezet.

• Door verhoging van budgetten willen veel donoren interveniëren in kapitaalintensieve sectoren waar geld gemakkelijker geabsorbeerd wordt. Zo waren enkele jaren geleden bijna alle belangrijke donoren in Benin betrokken in de water- en de landbouwsector. Deze sectoren laten toe om belangrijke sommen geld op relatief korte termijn te besteden. Vaak heeft dit een onderbesteding tot gevolg in andere sectoren of subsectoren, de zogenaamde weessectoren die minder externe financiering aantrekken terwijl de noden er hoger kunnen liggen.

• In sommige gevallen stimuleren toenemende bestedingen de behoefte aan hulp. Zo merkte Alan Fowler in een studie (2000) op dat de toename in hulp het aantal (niet gouvernementele) organisaties deed groeien. Hij stelde vast dat de afhankelijkheid van deze organisaties werd gestimuleerd en daardoor privé-initiatief, innovatie en creativiteit in het gedrang kwam.

• Een ander fenomeen staat bekend als de Samaritan’s dilemma. De ontvangende landen weten dat donors met geld over de brug komen en gaan ervan uit dat ze weinig inspanningen moeten leveren om deze hulp te verkrijgen. Het gevolg is dat infrastructuren die gefinancierd werden door ontwikkelingsgeld vaak slechter onderhouden worden dan andere infrastructuren. De ontvangende overheid gaat ervan uit dat de donor zich moet blijven engageren om deze infrastructuren te onderhouden.

• Bestedingsdruk kan leiden tot overdreven optimistische analyses van capaciteiten van partners en uitvoerende agentschappen. Het nodigt bovendien ook uit tot lakse controle over kwaliteitsnormen, aanvaardingscriteria en processen. Strenge controles riskeren te leiden tot afgekeurde projecten, ongeldige aanbestedingen of het heropstarten van processen. Allemaal “tijdverlies” en ten koste van de bestedingen binnen de voorziene tijdspanne.

• Men zoekt naar hulpvormen die het makkelijker toelaten grote sommen geld te transfereren, en dat volgens perfect getimede planning. Budgethulp is een van deze hulpvormen. Het betreft de begrotingssteun aan de overheid van een land door rechtstreeks sommen geld aan deze laatste over te maken.

Bovenstaande voorbeelden sterken ons in de overtuiging dat bestedingen gecontroleerd dienen te gebeuren. Je mag niks forceren, anders krijg je onvermijdelijk efficiëntieproblemen.

Wat met kwaliteit van huidige uitgaven?

Hoe groter het onvermogen van mensen die in extreme armoede leven om zichzelf te kunnen behelpen en hoe groter de onmogelijkheid van lokale autoriteiten om hieraan te verhelpen, hoe groter de nood is aan internationale hulp. Extra inspanningen zijn zeker nodig, daarvoor zijn bijkomende middelen nodig.

Maar vergeten we niet dat de besteding van bestaande middelen niet noodzakelijk optimaal gebeuren. Want hulp wordt niet altijd verschaft op basis van humanitaire en ontwikkelingsgronden. Politieke, commerciële en strategische factoren spelen bij donors mee hun rol.

Volgens de OESO werd in 2012 voor 125,6 miljard dollar gespendeerd aan officiële ontwikkelingshulp. Daarvan gaat slechts 20 procent naar de armste landen. In 2012 viel de officiële bilaterale hulp (ODA) bestemd voor de groep van de Minst Ontwikkelde Landen terug op 26 miljard dollar, een daling van 12,8 procent tegenover 2011. Onderzoek van de OESO toont aan dat in landen die momenteel geconfronteerd worden met extreme armoede en de grootste achterstand hebben in het behalen van de Millenium Ontwikkelingsdoelen, de hulp verder zal stagneren. Het gaat om Burundi, Tsjaad, Madagascar, Malawi en Niger.

Hieruit kunnen we besluiten dat de aandacht voor kwaliteit en bestemming van de huidige uitgaven zou moeten primeren op een pleidooi voor extra, surplus en nog meer. De 0,7 procent norm is een nobel strijdthema, maar belangrijker is de huidige 0,39 procent meer ten dienste te stellen van armoedebestrijding.

Rome is niet op één dag gebouwd

De geschiedenis leert ons dat er meerdere decennia – soms zelfs eeuwen — nodig zijn om aan een staat te bouwen. De neolithische revolutie heeft zich evenmin op korte tijd voltrokken. Millennia en eeuwen waren nodig om gemeenschappen ertoe in staat te stellen een staatsapparaat te kunnen onderhouden. Waarom menen wij op enkele jaren tijd het verschil te kunnen maken met ambitieuze ontwikkelingsdoelen en –middelen? Vanwaar deze overmoed?

Tijdens de neolithische revolutie is de overheid ontstaan in gemeenschappen die het zich konden veroorloven de organiserende krachten te onderhouden met een surplus aan voedsel. Een goed functionerende overheid kon verder uitgebouwd worden op een sterke maatschappij. Indien middelen slechts voor zeer beperkte tijd en voornamelijk van buiten uit ter beschikking worden gesteld van lokale overheden, kan dat de staatsopbouw aardig bemoeilijken. De mensen die zich met het wettelijk gezag, het systeem van regels en organisatie bezighouden moeten betaald worden door externe fondsen. Niets is zo gevaarlijk als een land dat haar onafhankelijkheid riskeert te verliezen door de basis te missen waarop de neolithische revolutie is gestoeld.

Toegegeven, het zou grof zijn te beweren dat de staten in de ontwikkelingslanden een kwantumsprong moeten maken vanuit een neolithische positie. Het zou niet correct zijn om enkele eeuwen respijt te vragen voor het behalen van ontwikkelingsresultaten. Maar dat betekent niet dat de huidige termijnen van ontwikkelingsprojecten en programma’s (die lopen tussen 4 en 7 jaar) voldoende en redelijk zijn. Korte-termijnverwachtingen zorgen te vaak voor weinig structurele oplossingen.

Zolang een systeem zich voornamelijk focust op monetaire inspanningen en bestedingen wenst te realiseren in een korte tijdspanne, riskeren we opportuniteiten te missen. Indien we hier geen rekening mee houden riskeren we perverse effecten en doemt idiocratie om de hoek.

Sven Huyssen is operations manager bij BTC, het Belgisch ontwikkelingsagentschap en schrijft deze tekst in eigen naam.