Bij het weerklinken van de gong

Op 30 september 1998 zijn de onderhandelingen over een nieuw Lomé-akkoord begonnen tussen de EU en de groep ACS-landen. Hier volgt een vergelijking van de mandaten die beide groepen meekregen.
Het valt niet mee die twee mandaten juist in te schatten. Achter een schijnbare consensus schuilen verschillen van standpunt en van interpretatie, dikwijls verhuld in diplomatiek taalgebruik. Om de onderliggende boodschappen en implicaties bloot te leggen, moet er heel wat tussen de regels door gelezen worden. De mandaten zijn immers het product van compromissen tussen een grote groep staten, zowel in de EU als in de ACS.

Consensus over algemene uitgangspunten

Op het eerste gezicht zijn EU en ACS het eens over de principes en doelstellingen van de toekomstige samenwerking. Beide partijen wensen door een diepere politieke dialoog een versterkt partnership te bereiken. Dat partnership moet leiden tot vermindering van de armoede, tot duurzame ontwikkeling en tot betere integratie van de ACS in de internationale economie. Beide mandaten erkennen dat sommige ACS-landen een aangepaste aanpak vereisen (bv. een speciale behandeling voor de Minst Ontwikkelde Landen (MOL), voor de kwetsbare eilandstaten en voor landen zonder uitweg op zee).

Toch bestaat er een belangrijk meningsverschil over de politieke basis van het partnership. Voor de ACS is ontwikkeling de eerste doelstelling van het partnership; ontwikkeling is een doelstelling op zich, een fundamenteel mensenrecht dat niet ondergeschikt mag worden aan politieke objectieven of andere agenda’s. De politieke dialoog moet daarvan de weergave zijn en mag niet gebonden zijn aan voorwaarden.

De EU wil een politieke omgeving die een waarborg is voor vrede, veiligheid en stabiliteit, voor respect van mensenrechten, democratische principes, voor de rechtsstaat en voor goed bestuur. Dat kader wordt als een noodzakelijke voorwaarde voor ontwikkeling beschouwd. Daartoe behoort ook ‘een gezond en duurzaam economisch beleid’. De preambule van het toekomstige akkoord zou dus moeten verwijzen naar verscheidene basisteksten, besluiten en verbintenissen van recente UNO-conferenties. De EU ziet een expliciete band tussen ontwikkeling en bredere politieke en economische agenda’s.

Beide mandaten gaan ervan uit dat het opbouwen van een sterker partnership een heel nieuwe benadering vereist. Voor de ACS-landen kan een echt partnership niet door voorwaarden bezwaard worden. De EU is veel minder expliciet. Zij wil dat het toekomstige partnership berust ‘op dialoog, op afspraken eerder dan op voorwaarden, en op het nakomen van de wederzijdse verplichtingen’. In de praktijk lijkt de scheidingslijn tussen ‘voorwaarden’ en ‘wederzijdse verplichtingen’ eerder dun. Zo spreekt het EU-mandaat veel duidelijker over de verplichtingen van de ACS dan over de eigen verbintenissen.

Meer aandacht voor de politieke en bestuurlijke discussie

De ACS-groep verklaart zich te engageren voor democratie, voor de rechtsstaat, voor eerbied van de mensenrechten en voor goed bestuur, zoals overeengekomen in de huidige Conventie. De EU wil verder gaan en een clausule van goed bestuur als een nieuw, essentieel element aan de conventie toevoegen. Het EU-mandaat omschrijft nauwkeurig wat ‘goed bestuur’ betekent. Het omvat, naast een transparant en betrouwbaar beheer van de hulpmiddelen, ook ‘een efficiënt optreden dat omkoperij en corruptie voorkomt en bestrijdt’. Over deze elementen zwijgt het ACS-mandaat. Dat kan erop wijzen ofwel dat het EU-voorstel verworpen wordt, ofwel dat men het intern niet eens is over deze kwesties. Het is ook mogelijk dat het opnemen van ‘goed bestuur’ in artikel vijf slechts aanvaardbaar is voor de ACS nadat er overeenstemming bereikt is over de definities.

In dit verband herinneren de ACS eraan ‘dat er totnogtoe geen meetbare criteria uitgewerkt zijn voor de bestaande bepalingen’ en dat het ‘wijs zou zijn criteria en procedures uit te werken om overtredingen van de overeengekomen principes gezamenlijk vast te stellen’. Door te benadrukken dat ‘het eenzijdig opschorten van ontwikkelingssteun niet aanvaard zal worden’ wijzen de ACS op de gangbare praktijk sedert 1995. Dat kan een gevoelig punt worden in de onderhandelingen. De ACS zijn ontevreden over de manier waarop de opschortingsclausule nu gehanteerd wordt en zouden verkiezen meetbare criteria vast te leggen die gezamenlijk toegepast worden.

Maar het niveau van democratische ontwikkeling en van goed bestuur in de verscheidene ACS-landen loopt sterk uiteen. Dat maakt het moeilijk voor de ACS-groep om het eens te worden over een aanvaardbaar stel criteria, indicatoren en opvolgingsprocedures voor het bepalen van overtredingen.

Hoe de stap zetten naar een bredere, diepere en meer efficiënte politieke dialoog? Beide mandaten behandelen deze vraag vanuit twee oogpunten: de inhoud en de vorm van de politieke dialoog.

Wat betreft de inhoud schijnen beide partijen heel wat gelijklopende aandachtspunten te hebben (bv. dialoog over conflictpreventie, over wederopbouw na conflicten, over duurzame ontwikkeling enz.) In de praktijk vrezen de ACS dat de dialoogagenda te veel gericht is op de prioriteiten van de EU (bv. respect voor mensenrechten, democratie, drugs en georganiseerde misdaad, gender). Om dat te voorkomen stellen de ACS voor bepaalde thema’s op te nemen die van belang zijn voor de ACS-groep. Zo vragen ze het recht op dialoog over ‘relaties van de EU met derde landen als die relaties de belangen van de ACS-groep zouden schaden’ of over ‘activiteiten uitgaande van de EU die de stabiliteit van ACS-landen of -regio’s in gevaar brengen’ (bv. wapenhandel, extra-economische activiteiten van transnationale bedrijven, atoomproeven enz.)

Migratie is een nieuw en potentieel explosief thema. De EU wil de dialoog daarover beperken tot kwesties van armoede, werkgelegenheid, mensenrechten en gewapende conflicten, en wil ook de vrijwillige terugkeer en de vraag hoe de illegale immigratie afgeremd kan worden, bespreekbaar maken. De ACS wensen de wijze te bespreken waarop ACS-immigranten in de EU worden behandeld in het kader van het Schengenakkoord. Het is twijfelachtig of de EU zulke thema’s wenst op te nemen onder de rubriek ‘politieke dialoog’.

Wat de vorm aangaat, zijn beide partijen het eens dat er een politieke dialoog moet komen op globaal, regionaal, sub-regionaal en op nationaal niveau. De EU pleit voor het aanvaarden van soepele procedures en modaliteiten gebaseerd op doelmatigheidscriteria.

De ACS gaan verder dan de EU in hun kritiek op de gemeenschappelijke instituties (ze spreken van formalisme, van het niet oplossen van problemen, van een onaanvaardbaar lage aanwezigheidsgraad, vooral vanwege de EU). Op institutioneel vlak wensen beide mandaten een versterkte dialoog op ministerieel niveau, in de Gemeenschappelijke Assemblee en in het Comité van Ambassadeurs. De vraag is of de EU bij machte zal zijn die dialoog te organiseren op het globale en sub-regionale niveau. Er is een topontmoeting tussen Afrika en Europa voorzien in 2000; afzonderlijke ontmoetingen van de EU met de landen van de Caraïben of met die uit de Stille Oceaan liggen minder voor de hand.

Het partnership verbreden naar nieuwe actoren en landen

Dit wordt allicht een ander politiek strijdpunt. Op verschillende plaatsen van het ACS-mandaat zijn er openingen gemaakt naar een sterkere participatie van niet-publieke actoren (de civiele maatschappij en de privé-sector) in de toekomstige samenwerking tussen ACS en EU. Maar over de aard en de modaliteiten van deze participatie blijft men vaag.

Voor de EU schijnt de uitbreiding van het partnership tot een brede kring actoren een politieke prioriteit te zijn. Een ‘participatief partnership’ is een fundamenteel principe van de toekomstige samenwerking. Het mandaat wijdt een heel hoofdstuk aan de ‘actoren van het partnership’. De EU erkent de primaire rol van de nationale overheden bij het bepalen van de strategieën en programma’s van ontwikkeling, maar wenst een ruime groep actoren te betrekken bij ‘de dialoog […] over het beleid en de prioriteiten van de coöperatie (vooral op de gebieden die hen direct aangaan) en […] bij de uitvoering van de samenwerkingsprojecten en -programma’s’. Het mandaat benadrukt eveneens de noodzaak van ‘een meer gedecentraliseerde samenwerking’.

Het ACS-mandaat legt sterk de nadruk op de interne solidariteit van de Groep. Het wenst uitbreiding van de Groep door Overzeese Gebieden te aanvaarden die onafhankelijk worden, door het opnemen van Cuba en van de onafhankelijke landen van de Stille Oceaan als de leden van de regio hun kandidatuur steunen. Als dat gebeurt, zou dit een breuk betekenen in de algemene opvatting dat de ACS een voortzetting zijn van de vroegere koloniale banden met EU-landen.

De EU is daaromtrent minder duidelijk. Ze stelt alleen dat de Conventie ‘de criteria en mechanismen voor aanvaarding zal bepalen, op basis van de bestaande voorwaarden’.

Behoud van preferenties, of vrijhandel?

Sinds de eerste versies van hun mandaat zijn de ACS overgestapt van een ‘status quo’ op een meer ‘reactief’ standpunt. De opeenvolgende teksten van het ACS-mandaat vertonen mettertijd meer begrip voor het principe van de FTA’s (Free Trade Agreements of Vrijhandelsakkoorden), maar blijven sterk de nadruk leggen op de noodzaak de impact ervan waar mogelijk te verzachten.

Nieuw is het opnemen van diensten, wat gebeurde onder impuls van de Caraïben, die er het meeste belang bij hebben. Een beetje verwonderlijk is dat de handelsvoorstellen niet uitdrukkelijker vragen naar financiële compensaties als de wederkerigheid in de handelsrelaties tussen de EU en de ACS gerealiseerd wordt.

Over drie belangrijke punten zijn beide partijen het eens.

Ten eerste, willen ze een akkoord dat hulp en handel omvat en een toenemend aantal gebieden bestrijkt.

Ten tweede gaan beide akkoord over de noodzaak van soepelheid in het toepassen van de WTO-regels (de Wereldhandelsorganisatie) als de reciprociteit ingevoerd wordt. Dat betekent langere overgangsperiodes en de uitsluiting van de belangrijkste producten, en gaat verder dan een strikte interpretatie van de WTO-regels (artikel XXIV) zou toelaten. Het ACS-mandaat groeide geleidelijk naar het Europese standpunt toe, maar omgekeerd trachtten de opeenvolgende versies van het EU-mandaat telkens een antwoord te vinden op de bezwaren van de ACS. Vandaar dat steeds meer uitdrukkelijk gewaarborgd werd dat de FTA’s soepeler zouden zijn dan wat de WTO voorziet.

Ten derde zijn beide het eens om een specifieke handelsband tussen ACS en EU te behouden. Dit gaat dus in tegen een ‘normalisering’ van het Europees handelsbeleid jegens de ontwikkelingslanden (GSP of Generalised System of Preferences en MFN of Most Favoured Nation – Meest Begunstigde Natie). De EU stelt deze sterkere handelsbanden voor als een stimulans voor meer economische en politieke integratie tussen de ACS-landen. Toch is de maatregel eerder ingegeven door redenen van buitenlands beleid dan louter door commerciële en ontwikkelingsdoelstellingen.

De ACS willen een sterke handelsband omdat deze voor hen het enige alternatief is voor een MFN-benadering (Most Favoured Nation), die volgens hen ongunstig zou uitvallen. Zij vrezen dat de WTO niet de beste plaats is om hun belangen te verdedigen, omdat ze vinden dat die organisatie bevooroordeeld is ten opzichte van kleine en zwakke landen. Zij zoeken de steun van hun traditionele ontwikkelingspartners.

De ACS stellen drie belangrijke principes voor.

* Neem meer tijd om veranderingen in te voeren. De ACS vragen tien in plaats van vijf jaar verlenging van de bestaande situatie. De ACS-landen of -regio’s vinden dat zij nog niet klaar zijn voor de FTA’s en dat ook 2005, de tijd voorgesteld door de EU, te vroeg is. De EU schijnt zich soepel te willen opstellen, maar de ACS willen zich niet te vlug tot gelijk wat verbinden. Ze stellen voor het akkoord over handel uit te stellen tot september 2006, daar waar de EU vraagt dat de ACS de principes aanvaarden in februari 2000.

* Behoud zoveel mogelijk de bestaande regeling. De ACS willen de huidige protocollen bewaren en uitbreiden, terwijl de EU hierover geen duidelijk standpunt inneemt.

Beide zijn het erover eens dat het suikerprotocol een speciale plaats inneemt. De EU stelt voor het aan te passen tijdens de Lomé-onderhandelingen, terwijl de ACS daar niet willen van weten.

Voor de ACS moeten de grondstoffenmechanismen behouden blijven en verbeterd worden. Toegegeven, zeggen de ACS, in het verleden hebben die mechanismen niet al te goed gewerkt, maar dat was te wijten aan slecht beheer, niet aan het instrument op zich.

De ACS stellen - zoals de EU - dat de voorkeurbehandeling moet blijven voor de MOL (Minst Ontwikkelde Landen), maar vragen bovendien een zelfde behandeling voor ‘erg kwetsbare landen’. Aan ‘kleine economieën’ moet een speciale en aangepaste behandeling worden verleend. Dat staat ook verwoord in de algemene beschouwingen over ‘positieve discriminatie’ (voor de kleine en de kwetsbare landen, voor landen zonder uitweg naar zee of sterk afhankelijk van grondstoffen.

* Bied ons betere voorwaarden. De ACS blijven zich zorgen maken over de landbouwgoederen die door de EU gesubsidieerd worden onder de CAP (Common Agricultural Policy of Gemeenschappelijke Landbouwbeleid). De EU spreekt daarover niet.

Over de vragen van de ACS om de ‘rules of origin’ (regels over het land van oorsprong van goederen) te vereenvoudigen en te versoepelen blijft de EU heel vaag (slechts op het laatste ogenblik werd in het EU-mandaat een verbetering van die regels van oorsprong opgenomen). De ACS vragen dringend de toegang van hun landbouwgoederen tot de Europese markt te verbeteren, maar de EU doet geen duidelijk voorstel.

Prioriteiten voor een nieuwe Conventie

Er schijnt een brede consensus te bestaan over de gebieden en de prioriteiten van ontwikkelingssamenwerking. Beide mandaten bevatten een vrij gedetailleerde lijst van doelstellingen, kerngebieden en criteria van ontwikkeling. Die liggen over het algemeen in de lijn van het huidige ontwikkelingsdenken en van de besluiten van de grote UNO-conferenties. Hun centrale doelstelling is de uitroeiing van de armoede. Ze zijn vertaald naar meer concrete doelstellingen van economische ontwikkeling (bv. steun aan de privé-sector, infrastructuur, concurrentie, technologische innovatie, tewerkstelling), van regionale samenwerking en integratie, van sociale ontwikkeling, opbouw van menselijke en institutionele bekwaamheid, hervorming en modernisering van de staat, van duurzame ontwikkeling en beheer van natuurlijke hulpbronnen, van jeugd, gender en cultuur enz.

Op het eerste gezicht lijkt er weinig discussie te bestaan over die lijsten. De vraag is eerder hoe zo’n lange, gedetailleerde lijst van doelstellingen te verzoenen valt met de bedoeling een veel korter en soepeler samenwerkingsakkoord op te stellen.

De meningen kunnen uiteenlopen over de keuze van de uitvoeringsstrategieën om de gemeenschappelijke objectieven te verwezenlijken. Bijvoorbeeld, ACS en EU zijn het eens dat de staat en zijn instituties hervormd dienen te worden. In het ACS-mandaat ligt de nadruk echter minder op mensenrechten, op de strijd tegen corruptie en op het versterken van de rechtsstaat.

Beide mandaten erkennen eveneens de centrale rol van de privé-sector in het aanzwengelen van groei, tewerkstelling en rijkdom. Het ACS-mandaat wil nieuwe vormen van ‘dialoog tussen de publieke en privé-sector op nationaal vlak’ en ‘directere en gemakkelijkere toegang tot financiële hulp’. Over de operationele modaliteiten om dat alles waar te maken blijft het mandaat echter vaag. De EU spreekt over ‘het ontwikkelen van een sociale dialoog tussen alle actoren van de civiele maatschappij en vooral tussen werkgevers en werknemers’. Over dit soort gevoelige materies zwijgt het ACS-mandaat.

Vermeldenswaard is ook dat de ACS vragen om de schulden van vorige Conventies af te schrijven. Ze roepen de EU eveneens op zich te engageren tot het ondersteunen en promoten van dringende schuldenlastverminderingen bij de andere internationale organisaties. Dat staat echter niet in het EU-mandaat. De ACS dringen ook aan op monetaire regelingen die bescherming bieden tegen de onstabiliteit van de financiële markten en op een sterkere monetaire samenwerking tussen ACS en EU, vooral voor munten die met de Euro verankerd zijn.

Instrumenten en beheer van de financiële coöperatie

Dit wordt een complex en gepolariseerd hoofdstuk tijdens de onderhandelingen. Het EU-mandaat is tamelijk ambitieus. Het wenst ingrijpende veranderingen in de samenwerkingspraktijken, om een grotere betrokkenheid (ownership) en een efficiënter gebruik van de hulp te bevorderen. Differentiëring tussen de ACS-landen is een sleutelbegrip. Er is ook een duidelijke wil om ontwikkelingsprestaties (performance) of ‘verdiensten’ te belonen. Daarom zal voor de komende vijf jaar een berekening gemaakt worden van de hulpverdeling, in het licht van de geschatte behoeften van het land (d.w.z. oppervlakte, bevolking, inkomen, structurele en geografische kwetsbaarheid). Tevens wordt een inschatting gemaakt van de resultaten of verdiensten - en dat is nieuw.

Over het algemeen schijnen de ACS op dit vlak meer ‘conservatief’ te zijn dan de EU. Ze willen de volgende principes promoten.

* Lokale verantwoordelijkheid voor de hervormingen. Ook de EU staat achter dit principe. De ACS aanvaarden de financiële consequenties niet (minder financiering) die ontstaan door het uitblijven van hervormingen. Dat kan in conflict komen met de ‘zekerheid’ van de hulp. De ACS verbinden zich tot doelmatige hervormingen voor een stabiel financieel klimaat, maar maken er geen contractuele verplichting van.

* Voorkennis en zekerheid van de hulp. Dat komt wellicht in tegenspraak met de zienswijze van de EU die performantiecriteria en programmering in fasen als de basis voor het toekennen van hulp beschouwt. In de ogen van de ACS mag de hulp niet worden opgeschort. De ACS dringen er bij de EU op aan, 0,7% van hun BNP te besteden aan ontwikkelingshulp, vooral ten voordele van de ACS, verder de doelstelling te onderschrijven waarbij de armoede met 50% wordt teruggedrongen tegen 2015, en zich aan te sluiten bij het 20-20 besluit van Kopenhagen.

* Een partnership waarbij meer expliciete verantwoordelijkheid toegekend wordt. Dat is ook een principe van de EU. Maar geen van beide partijen zegt duidelijk welke ieders verantwoordelijkheden zijn.

* Vereenvoudiging en op elkaar afstemmen van de instrumenten. De EU gaat hierin veel verder door voor te stellen het aantal instrumenten te verminderen.

* Flexibele programmering. Heel duidelijk zijn de ACS niet op dit punt: is ‘flexibele’ programmering hetzelfde als ‘gefaseerde’ programmering? De twee zijn gemakkelijk met elkaar te verwarren. Een meer nauwkeurige lezing van het ACS-mandaat schijnt echter aan te duiden dat het gaat over een gemakkelijkere herziening van de projecten en programma’s, en niet over een volledig herzieningsproces dat voor sommige NIP’s (Nationale Indicatieve Programma’s) zou kunnen leiden tot minder hulp.

De ACS stellen voor STABEX en SYSMIN te behouden. Het standpunt van de EU over STABEX verschilt sterk. De ACS willen het instrument ‘verbeteren’ in de zin van minder voorwaarden, meer financiering en vereenvoudiging van procedures. Heel anders denkt de EU, die het systeem fundamenteel in vraag stelt en suggereert het te gebruiken voor structurele aanpassing.

Beide partijen willen het huidige CDI (Centre for the Development of Industry) herdopen tot CDE (Centre for Development of Enterprise), dat een grotere rol zou spelen: het centrum zou ook actief zijn op het vlak van de diensten en zou zich bezig houden met strategieën voor de ontwikkeling van de privé-sector. Ook de rol van de CTA (Technical Centre for Agricultural and Rural Cooperation) zou uitgebreid worden.

Over de werking van de financiële en technische samenwerking zijn de ACS ver van duidelijk. Kritische kwesties zoals de vraag om komaf te maken met het automatisch vastleggen van hulpenveloppes (entitlementculture), en het combineren van behoefte- en verdienstecriteria voor het toekennen van hulp, worden niet openlijk besproken. Dat zijn thema’s waarover binnen de ACS onenigheid bestaat. Het ACS-mandaat spreekt in diplomatische taal over ‘een samenwerkingsbeleid dat rekening houdt met de particuliere omstandigheden en dat een antwoord biedt aan de uiteenlopende behoeften en situaties van de ACS’. De nadruk op behoeften eerder dan op resultaten, verdiensten of prestaties komt duidelijker naar voren wanneer de ACS vragen dat bijkomende fondsen toegekend zouden worden aan MOL en dat de hulp zich op de uitroeiing van de armoede zou richten.

De ACS willen de lange procedures van de huidige samenwerking aanpakken en oplossingen vinden voor de administratieve impasses. Ze wensen een delegatie van de verantwoordelijkheid en vragen dat meer beslissingsmacht toegekend wordt aan de EU-afgevaardigde.

Over de kwestie budgettaire hulp versus projecthulp zijn de ACS voorzichtiger dan de EU. Ze pleiten voor het scheppen van een kader en een aangepast klimaat voor directe budgethulp, maar tegelijk voor het behouden van projecthulp waar die noodzakelijk is. Misschien is dat het resultaat van een compromis tussen meer performante landen en landen die nog zo ver gevorderd zijn in hun ontwikkeling.

Ten slotte leggen de ACS minder dan de EU de nadruk op participatie en op decentralisatie van de samenwerking. Dat kan het gevolg zijn van enige onduidelijkheid over wat een gedecentraliseerde samenwerking in theorie en in de praktijk betekent, maar ook van een gebrek aan consensus tussen de ACS over dit delicate onderwerp. De ACS erkennen ‘de behoefte aan meer participatie en aanvaarden dat het EOF (Europees Ontwikkelingsfonds) meer geld zal kanaliseren via de civiele maatschappij voor sectoren waarin deze een comparatief voordeel heeft’. Ze vermelden ook dat ‘de toekomstige samenwerking versterkt kan worden door een goede beleidsdialoog waarbij alle samenwerkingsactoren betrokken zijn’. Er zijn echter twee voorwaarden: de dialoog moet gebeuren binnen de prioriteiten en doelstellingen vooropgezet door de staat en de civiele partners dienen akkoord te gaan met de vertegenwoordigingsmechanismen.

Slotbepalingen

Om stabiliteit en voorspelbaarheid te verzekeren, stelt het EU-mandaat een globaal langetermijnakkoord voor, met daarbij financiële protocollen voor vijf jaar en een herzieningsclausule om de vijf jaar. De EU pleit voor een eenvoudige, leesbare en toegankelijke tekst die alleen de grote doelstellingen en de algemene voorwaarden van het partnership bevat (waarbij de modaliteiten van procedure en uitvoering in bijlage zijn opgenomen).

Voor de ACS is een vereenvoudigde Conventie aanvaardbaar en wenselijk, maar tevens moet de tekst volledig zijn en de ‘concrete doelstellingen, principes en modaliteiten voor de toekomstige specifieke en regionale akkoorden’ weergeven. De ACS wensen ook een langetermijnakkoord met financiële protocollen voor telkens vijf jaar. Zij stellen voor het ratificatieproces te beperken tot een periode van twaalf maanden.


De auteur is werkzaam in de Europese delegatie in Caïro, Egypte.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3190   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift