China's interventie in Afrika en Latijns-Amerika

De voorbije jaren is er veel geschreven over het feit dat China steeds actiever wordt in Afrika en Latijns-Amerika. In veel van die literatuur klinkt verbazing en zelfs onrust door. Dat is enigszins begrijpelijk omdat de Chinese opkomst iets relatief nieuws is. Maar als we aanvaarden dat alle mensen gelijkwaardig zijn –en dat doen westerse landen per definitie wanneer ze zich opwerpen als verdedigers van de mensenrechten– dan is het niet meer dan normaal dat de volkrijkste natie ter wereld, die sinds kort ook de grootste spaarpot heeft, opvallend aanwezig is in alle uithoeken van de wereld. Gelijkheid zou impliceren dat ze zelfs nog opvallender aanwezig moeten zijn de EU en de VS samen. Die stellen immers “maar” 800 miljoen inwoners tegenover 1,3 miljard Chinezen. 

1. Hoe nieuw zijn de Chinese contacten met Afrika en Latijns-Amerika?

De Chinese volksrepubliek is al lang actief in beide continenten. China’s internationale samenwerking wordt gekenmerkt door een zekere continuïteit over decennia heen. Al in 1954 stelde premier Zhou Enlai wederzijds belang voorop, evenals gelijkheid, soevereiniteit en geen inmenging in binnenlandse aangelegenheden. Afrika, China en ook Latijns-Amerika kunnen elkaar daarin vinden, omdat ze de ervaring van Europese onderdrukking en/of Amerikaanse hegemonie delen.
Toch speelt doorheen die continuïteit ook verandering. Wat wederzijds belang precies inhoudt, evolueert immers sterk. Anno 2010 is het wederzijds belang veeleer economisch. Maar in de Maoïstische periode was China veel meer ideologisch gedreven. Het zette elders grote infrastructuurwerken op in ruil voor politieke steun, zoals diplomatieke afstand tegenover Taiwan en de Sovjetunie. Die politieke drijfveer verklaart overigens waarom het toen nog zeer arme China tussen 1967 en 1973 tot vijf procent van zijn begroting besteedde aan ontwikkelingshulp. Een historisch record, zeker voor een ontwikkelingsland.

2. Exporteert China zijn eigen ontwikkelingsmodel naar Afrika en Latijns-Amerika?

De vaststelling in China dat competitie en marktwerking onder bepaalde voorwaarden positief kunnen zijn en betere resultaten afwerpen dan centrale planning, wordt door Beijing (Peking) ook vertaald in internationale samenwerking. Waar China tijdens de Maoïstische periode haast uitsluitend investeerde in staatsinitiatieven, is er nu veel meer diversiteit. China probeert slabakkende staatsprojecten terug tot leven te brengen door ze meer autonomie te geven en marktgerichter te maken, dikwijls door ze om te zetten in joint ventures met Chinese ondernemingen.
In zijn internationale samenwerking past China op grote schaal instrumenten toe die bijdroegen tot zijn eigen ontwikkeling. Zo sloot China in de jaren zeventig grote ruilovereenkomsten van grondstoffen met Japan. Daarbij leverde China olie of steenkool in ruil voor fabrieken en technologie. Nu sluit het zelf gelijkaardige akkoorden af met Afrikaanse landen: dit keer levert China evenwel de infrastructuurwerken, fabrieken en technologie, en leveren Afrikaanse landen de grondstoffen.
China sloot ook talloze joint ventures af met westerse bedrijven. Die laatste kregen op die manier toegang tot de Chinese markt, terwijl China op zijn beurt toegang kreeg tot technologie, modern management en productieve banen. China zet nu zelf joint ventures op met Afrikaanse partners.
In zowat alle Oost-Aziatische landen was de greep van de overheid op het geldwezen via staatsbanken en monetair beleid een cruciaal ontwikkelingsinstrument. “Nationale kampioenen” onder de eigen bedrijven werden eruit gepikt en kregen met goedkoop krediet alle kansen om zich te ontwikkelen in de door de overheid gewenste sectoren. China deed en doet hetzelfde, maar de greep op het geldwezen speelt nu ook een rol in zijn internationale samenwerking.
Openbare banken zoals de Chinese ontwikkelingsbank of de Eximbank hebben niet winstmaximalisering op korte termijn als doel maar staan ten dienste van de strategische doelen van de Chinese politiek en economie. De banken geven leningen met verschillende intresttarieven, afhankelijk van de politieke keuzes achter de leningen. Op die manier kan China projecten aanvatten die voor Europese ondernemingen moeilijker zijn: de Europese landen beschikken immers amper nog over overheidsbanken. De Wereldbank als intergouvernementele instelling kan dat wel, maar werkt trager dan de Chinese banken. Bovendien legt ze veel meer voorwaarden op, ook sociale en ecologische, waardoor ze in de praktijk soms achter het net vist.
Bij het gebruik van zijn instrumenten stelt China zich pragmatisch en lerend op. Het “steekt de stenen aftastend de rivier over” (mozhe shitou guo he).  Zoals in het interne beleid, worden nieuwe benaderingen eerste op kleine schaal uitgetest. Valt dat positief uit, dan worden ze op grotere schaal toegepast.

3. kunnen Afrika, Latijns-Amerika en China een relatie aangaan waarvan ze alle drie profiteren?

Die potentie is er onder meer omdat er een soort natuurlijke complementariteit is tussen Afrika en Latijns-Amerika enerzijds en China anderzijds. Afrika en Latijns-Amerika beschikken over veel grondstoffen. China heeft een onblusbare honger naar grondstoffen, voor zichzelf maar ook omdat het als productieatelier van de wereld onze consumptiehonger ten dele moet stillen. Die honger jaagt de grondstoffenprijzen de hoogte in en draagt zo sterk bij tot de groei van het nationaal inkomen van heel wat landen in Afrika en Latijns-Amerika. Met de opbrengst van hun grondstoffen kunnen ze de wegen, krachtcentrales, scholen en hospitalen betalen waar ze zo’n nood aan hebben. Weinigen kunnen die goedkoper bouwen dan Chinese bedrijven. Die laatste produceren zeer goedkope kleren, schoenen, tv’s, gsm’s, pc’s en landbouwwerktuigen. Daardoor kunnen de Afrikanen en Latijns-Amerikanen met hun inkomen meer kopen. Keerzijde is wel dat de Chinese invoer de industriebedrijven in Afrika en Latijns-Amerika wegconcurreert. In de textielsector gingen al veel banen verloren.
Latijns-Amerika is een belangrijke producent van voedsel. China is dan weer een grondarm land dat zijn bevolking niet massaal vlees kan laten eten zonder veevoer in te voeren. China huurt ook grond in Afrika. Die projecten lopen het risico ten koste te gaan van de lokale voedselvoorziening. 
Mogelijks ontwikkelt zich nog een andere complementariteit die daaraan kan verhelpen. De Chinese regering wil dat de Chinese ondernemingen “naar buiten gaan” (zou chuqu) en vestigingen opstarten in andere continenten: zo worden nieuwe markten aangeboord, en kan makkelijk gebruik worden gemaakt van lokale grondstoffen. Vooral de delokalisatie van arbeidsintensieve en vervuilende industrieën wordt gestimuleerd. Dat kan banen scheppen in Afrika en Latijns-Amerika. Het blijft afwachten hoe zich dat ontwikkelt, want ook in China dromen nog veel mensen van een baan buiten de landbouw. Het ligt dus gevoelig als Chinese bedrijven elders banen scheppen. Hoe dan ook zijn er in Nigeria en Ethiopië al voorbeelden van industriële joint ventures tussen Afrikaanse en Chinese bedrijven die de competitie met de Chinese invoer aankunnen. Tussen Europa en Afrika of Latijns-Amerika is de complementariteit minder evident.

Chinese bedrijven hebben weinig aandacht voor lokale arbeidsnormen en milieuzorg. En ze maken vaak gebruik van corruptie om hun doel te bereiken.

4. Is de Chinese interventie in Afrika een nieuwe vorm van kolonisering?

Neen. De Chinezen zullen geen landen veroveren, maar als de Afrikanen en Latijns-Amerikanen –in de eerste plaats hun regeringen– het slecht spelen, kunnen ze wel in een afhankelijke positie belanden. Cruciaal is dat ze zelf een visie hebben op hoe ze de relatie met China kunnen benutten. Algemeen kan je stellen dat de onderhandelingspositie van Afrikaanse landen tegenover het Westen wordt versterkt door de opkomst van China als alternatieve partner. Toch kan ook de Chinese aanpak Afrika bestendigen in zijn rol als grondstoffenleverancier, net zoals het Westen dat deed. China biedt toegang tot infrastructuurwerken en mogelijks tot technologie en industrie maar vormt tevens een industriële concurrent die al heel wat banen heeft gekost. Veel zal afhangen van de aanpak van de landen zelf.
Als donor blijft China op wereldvlak en op Afrikaans niveau een relatief kleine speler. De VS, de EU of de Wereldbank zijn veel grotere donoren. Als je evenwel alle vormen van financiering (leningen, investeringen, openbare exportkredieten) in rekening brengt, wordt China in Afrika volgens de Amerikaanse onderzoekster Deborah Brautigam een belangrijke speler. Na de VS en net na Duitsland komt China er op de derde plaats.
China’s hulp is meer gericht op grote infrastructuurwerken. In die zin kan de Chinese interventie complementair zijn aan de westerse hulp, die zich meer op de sociale sectoren is gaan richten.
Een deel van de Europese en Belgische ergernis over China’s interventie in Afrika is te begrijpen vanuit het feit dat wij na meerdere negatieve ervaringen afstand hebben genomen van infrastructuurwerken en van de commerciële vervuiling van de hulp. De Chinezen doen dat niet. Ze werken met gebonden hulp: de werken die ze financieren, worden door Chinese bedrijven uitgevoerd. Anderzijds is een groot deel van wat China in Afrika doet –de grote ruilakkoorden bijvoorbeeld– geen hulp. China beweert dat ook niet –het is win-win. Het is dan ook verkeerd om die aanpak te vergelijken met onze hulp en daaruit conclusies te trekken over hun hulp.

5. Plaatst China de VS in de schaduw in Latijns-Amerika?

Neen. De VS blijven tot nader order een veel grotere investeerder en handelspartner dan China. De Chinese opkomst maakt het Amerikaans overwicht wel minder groot. Het succes van het Chinese ontwikkelingsmodel en de slechte ervaringen met het door Washington opgelegde neoliberale ontwikkelingsmodel –met als genadeslag de financiële crisis– laten de Latijns-Amerikaanse leiders meer toe een eigen pad te volgen. Opvallend is wel dat de militaire aanwezigheid van de VS in Latijns-Amerika de voorbije jaren is toegenomen. Vraag is dan ook of er grenzen zijn aan de emancipatie van Latijns-Amerika. 

6. Wat is de belangrijkste kritiek op het Chinese optreden in de twee continenten?

Chinese bedrijven hebben weinig aandacht voor de lokale arbeidsnormen en voor milieuzorg. Vanuit het principe van niet-inmenging aarzelt China ook niet om zaken te doen met staten die weinig oog hebben voor mensenrechten en democratie. Chinese bedrijven maken dikwijls gebruik van corruptie om hun doel te bereiken. Wellicht scoren de meeste westerse landen beter op al die gebieden, al rijden ze evenmin een foutloos parcours.

7. Kan de westerse internationale samenwerking iets leren van China?

Misschien. Omdat het Westen meer aan hulp doet, en daar ook meer de nadruk op legt, valt sterker de tegenstelling op tussen die hulp en wat het soms in andere domeinen als handel, milieu of migratie doet. Dat komt dan pijnlijk naar voor als een gebrek aan coherentie. Als de EU, met hulp als glijmiddel, de Afrikaanse staten tegen hun zin aanzet tot vrijhandelsakkoorden en tegelijkertijd verkondigt dat het Afrika helpt, komt dat niet per se geloofwaardig over. De akkoorden dreigen de Afrikaanse boerenstand immers weg te vegen en bezorgen de EU een voorkeurspositie tegenover de nieuwe handelsconcurrent China. De Europeanen leggen de lat hoger en lopen daardoor meer risico er onderdoor te gaan.
Omdat bij de Chinezen hulp maar een klein deel van hun beleid is, en ze zelfs in die hulp vaak een wederzijds belang verwachten, ligt er minder een klemtoon op hulp. China legt de lat lager. Wederzijds belang is het dominante principe en het is makkelijker daarin coherentie te brengen dan in een hulpbeleid.
Dat betekent niet dat de Chinese aanpak voor Afrika of Latijns-Amerika per definitie minder bijbrengt dan het Europese beleid (hulp en belendende percelen samen). Er bestaat geen twijfel over dat de westerse hulp op korte termijn veel meer mensen helpt –en zelfs het leven redt– via fondsen voor onderwijs, gezondheidszorg, noodhulp of voedselhulp… En dat is positief. We geloven tevens dat westerse druk soms positieve lokale krachten, zoals mensenrechtenactivisten en vakbondsmensen, ondersteunt en in leven houdt. 
Een andere vraag is hoeveel westerse hulp duurzaam is. Blijven de hulpprojecten overeind eens de westerse geldstroom is opgedroogd? Wat blijft ervan over als je de nadelige gevolgen van bijvoorbeeld ons handelsbeleid mee in rekening brengt? Als je die bedenkingen mee in rekening neemt, wordt het oordeel minder duidelijk –zoals al dikwijls is gebleken uit evaluaties.
Het feit dat Chinezen op een wederzijds belang staan, kan ertoe bijdragen dat ze slechts beginnen aan dingen als die duurzaam zijn. Kan. En dat kan grondiger effecten hebben dan we soms denken. Als er door Chinese joint ventures met Nigeriaanse bedrijven een Nigeriaanse bourgeoisie groeit in wiens belang het is om de productie op te drijven, en zo jobs te scheppen, dan is dat positief voor Nigeria. Als het tevens in het belang is van die bourgeoisie dat de –corrupte– Nigeriaanse staat bepaalde diensten levert –stroom, transport, opleidingen, rechtszekerheid– dan ontstaat er een dynamiek om iets te doen aan een van de grote problemen in Afrika: het slecht functioneren van de staat.
Is het toeval dat Bob “Live Aid” Geldof nu begint met een investeringsfonds? Wellicht niet. Investeringen kunnen een duurzame vorm van samenwerking zijn, maar het kan ook om uitbuiting gaan waarvan weinig bruikbaars overblijft. Maar ook hulp –en dat is voor ons persoonlijk confronterend want sinds we kunnen denken, vinden we dat het rijke Noorden het arme Zuiden moet helpen– heeft vele Achilleshielen: dat hij verlamt in plaats van activeert, dat ontwikkelingshelpers zo kort op een plek werken dat ze niet aan duurzaamheid denken… Goede hulp veronderstelt heel veel van alle betrokkenen.
We willen hier geen definitief en algemeen oordeel vellen, daarvoor is de problematiek te ruim en dit bestek te beperkt. We weten niet hoe de Chinese inbreng zal uitpakken, maar één ding is zeker: China verandert de verhoudingen.
John Vandaele en Marc Vandepitte schreven ook een uitgebreide MO*paper over dit onderwerp. ‘Wat doet China in Afrika en Latijns-Amerika?’ kan gratis gedownload worden.