De Amerikaanse interesse voor Afrika na 9/11

‘In Afrika delen hoop en mogelijkheden het bed met ziekte, oorlog en uitzichtloze armoede. Deze situatie vormt een bedreiging voor de vrijwaring van de menselijke waardigheid, één van de kernwaarden van de Verenigde Staten, én voor onze strategische prioriteit, de strijd tegen het wereldwijde terrorisme.’ We schrijven september 2002, één jaar na de terreuraanslagen in New York en Washington en citeren George W. Bush. De toenmalige president van de VS doet de Nationale Veiligheidsstrategie van zijn land uit de doeken, zij het iets minder dichterlijk dan in bovenstaande passage.

In het decennium dat volgt zal het engagement van de VS in Afrika gevoelig toenemen. Een strategie wordt ontplooid waarin veiligheid en ontwikkeling hand in hand gaan en bestaande organisaties een gewijzigde invulling krijgen. Zowel de militaire als de economische banden worden versterkt: behalve een verviervoudiging van de bilaterale hulp krijgt het continent met Africom een eigen Amerikaans militair commandocentrum. Toch nuanceren critici deze evolutie en laken ze het gebrek aan overkoepelende visie, de institutionele fragmentatie en de afwezigheid van resultaten op het terrein.

Afrika, de zwarte vlek

Tijdens de Koude Oorlog vormde Afrika geen absolute prioriteit voor de VS. Het continent werd beschouwd als periferie waar de pas autonome staten zich doorgaans aansloten bij één van de grootmachten. In sommige van de burgeroorlogen die uitbraken na de onafhankelijkheid poogden rebellen wel om via de steun van de VS dan wel de Sovjet-Unie het pleit in hun voordeel te beslechten. Denk in dit opzicht bijvoorbeeld aan de strijd in Angola vanaf 1975.

Ook tijdens de jaren negentig was de Amerikaanse interesse voor het continent beperkt. Sterker nog, de belangstelling nam verder af met de terugtrekking van troepen uit Somalië en de afbouw van de plaatselijke administratie. Hierin kwam verandering toen in 1998 bommen ontploften in de Amerikaanse ambassades van Nairobi en Dar es Salaam. De aanslagen wezen op een militante Islamitische aanwezigheid in Oost-Afrika. In respons initieerde de Clintonadministratie aan het einde van haar legislatuur enkele militaire programma’s die later door George Bush zouden worden uitgebreid.

Transformatieve diplomatie

De analyse na 9/11 was eenvoudig: de bescherming van de eigen Amerikaanse veiligeid noodzaakte interventies elders in de wereld, daar waar instabiliteit en straffeloosheid een voedingsbodem kunnen vormen voor extremistische groeperingen. Aanvankelijk ging de aandacht in Afrika vooral uit naar het oosten, later ook naar de Sahelregio en delen van het westen. De motieven voor deze verruiming waren zowel van militaire als van economische aard. Enerzijds vreesde men de expansie van een terreurnetwerk dat zich ‘Al Qaeda in de Maghreb’ liet noemen en anderzijds wilde men de olie-import uit West- en Noord-Afrika vrijwaren.

De nieuwe uitdagingen van wereldwijde terreur noopten tot een nieuwe aanpak, gebaseerd op de koppeling van veiligheid en ontwikkeling. Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Condoleezza Rice stelde daarover in 2006 onomwonden dat ‘het onmogelijk is om een strikt onderscheid te maken tussen onze veiligheidsbelangen, onze ontwikkelingsinitiatieven en onze democratische idealen.’ Het doel van de benadering: staten ondersteunen die dankzij goed bestuur gehoor geven aan de noden van hun bevolking, armoede aanpakken en zich verantwoordelijk gedragen op het internationale toneel. Anders geformuleerd en omdat het kind een naam moet hebben: ‘transformatieve diplomatie’.

Militaire aanwezigheid

Op het terrein werd in de onmiddellijke nasleep van 11 september vooral een militaire strategie ontplooid. Amper één jaar na de aanslagen verschenen de eerste Amerikaanse soldaten in de Hoorn van Afrika, gericht tegen de terroristische dreiging in Somalië, Kenia en Yemen. Het initiatief mondde uit in een permanente legerbasis in Djibouti, de eerste op het continent sinds vele decennia. Daarnaast mikte het Pan Sahel Initiatief op betere grenscontroles in Noord-Afrika om de smokkel van drugs en wapens aan banden te leggen en transnationale terroristen te onderscheppen.

In 2008 werden de meeste van deze militaire acties samengebracht onder één commando, Africom. Onder druk van een coaltie van argwanende Afrikaanse landen, geleid door Zuid-Afrika, werd wel meteen besloten om de operaties vanuit Stuttgart aan te sturen. Op die manier bleef de directe Amerikaanse aanwezigheid op Afrikaanse bodem beperkt. Africom coördineert sindsdien de strijd tegen het terrorisme en verzorgt opleidingen voor Afrikaanse soldaten.

Het is opvallend hoe het Ministerie van Defensie (DoD) zich gepositioneerd heeft na 11 september. Dankzij een ruimere interpretatie van de inhoud en schaal van bedreigingen en strategische belangen focuste het DoD zich op die plaatsen waar gezag afwezig is, de zogenaamde ‘ungoverned spaces’. Dat er dergelijke gebieden zijn, gekenmerkt door slecht bestuur, autoritaire regimes en onvoldoende controle, is echter verre van een nieuwe analyse. Wel frappant is dat deze vraagstukken nu op de tafel van Defensie terecht kwamen en niet langer bij humanitaire agentschappen als Usaid.

Meer economische middelen

Defensie kwam dus in het vaarwater van ontwikkeling en ook omgekeerd werd een zelfde tendens zichtbaar. Met name Usaid, het Amerikaanse ontwikkelingsagentschap, vergaderde op regelmatige basis met het Pentagon. Enerzijds werd het belang erkend van humanitaire en ontwikkelingsprogramma’s in de strijd tegen het terrorisme en anderzijds werden diezelfde programma’s vaker benaderd vanuit een veiligeidsperspectief. Één van de gevaren van dergelijke politisering van hulp is de teloorgang van een ontwikkelingsperspectief op lange termijn.

Op economisch vlak nam de Amerikaanse belangstelling in ieder geval toe. Waar de VS in september 2000 op de Millenniumtop van de Verenigde Naties maar nauwelijks interesse vertoonden voor Afrika, beloofde president Bush in maart 2002 in Monterrey vijf miljard dollar extra voor het continent. In de jaren die volgden zou de buitenlandse hulp verviervoudigen tot ongeveer tien miljard. Ondanks deze sterke toename blijft het Amerikaanse hulpprogramma, beschouwd als percentage van het totale bruto nationaal product, wel het kleinste van alle OESO-landen.

De balans: (n)iets nieuw onder de zon?

Vormt het Afrikabeleid van het voorbije decennium dan wel breuk met het verleden? En wat waren dan de resultaten van al deze inspanningen? Critici bestempelen de aanpak als een amalgaam van initiatieven dat een overkoepelende strategie mist. Ze zien de toename van de budgetten als een politiek doel op zichzelf, eerder dan het resultaat van een zorgvuldig uitgekiende koers. In dat opzicht is het beleid niets nieuw onder de zon. Wel nieuw is de koppeling van veiligheid en ontwikkeling.

Ook de resultaten zijn op zijn minst dubbelzinnig. Vooral met betrekking tot conflictpreventie oogt de balans mager. De onmacht en/of onwil om in te grijpen in Congo, Ivoorkust en andere Zimbabwe’s staan in schril contrast met de bescheiden successen in Soedan en Liberia. Bovendien lijkt het erop dat de Verenigde Staten in Afrika terrein verliezen ten aanzien van China.

Wat dan sinds de aanstelling van Obama? ‘Het is in het algemeen belang van de Verenigde Staten dat we focussen op de drie D’s: defensie, diplomatie en ontwikkeling (development)’, aldus Minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton begin 2009. Daarmee wijkt de nieuwe administratie nauwelijks af van het pad dat uitgestippeld werd door haar voorgangers. Centraal blijft de strijd tegen terroristische organisaties die toevlucht zoeken in de gefaalde staten uit de Hoorn van Afrika. Opvallende nieuwe initiatieven kwamen er niet, ook al omdat de huidige president moest opereren in een precair financieel klimaat.