De dynamiek van de Russische politiek

Van het federalisme dat zo hard leefde in de jaren 1990 is dan ook weinig overgebleven. De federatie als systeem wordt nu gebruikt als een technologisch instrument om bepaalde ambities te kunnen waarmaken: een centralistische houdgreep waarin de democratie al lang is verdwenen. Is de Russische Federatie nog wel een federatie?
Voor we die vraag beantwoorden, omschrijven we eerst de term ‘federalisme’: het type relaties tussen het centrum (of centra) en de regionale overheden, gebaseerd op de verdeling van macht binnen één politiek systeem. Een federatie is een staatssysteem met een geschreven grondwet en minstens twee regeringsniveaus met een rechtstreekse band met de burgers. Dat betekent dus dat burgers legitimiteit geven aan de verschillende regeringen binnen de federatie.

Sovjetfederalisme voor 1991

Vladimir Lenin was eigenlijk geen voorstander van de federale staatsstructuur voor zijn jonge bolsjewistische staat. Hij vond dat de communistische mens uiteindelijk internationaal en kosmopolitisch moest zijn. Alle ‘particularismen’ zouden overbodig worden eens het communisme had overwonnen. Het federalisme zag hij als een overgangsstructuur om de vele volkeren die net bevrijd waren uit de ‘gevangenis der volkeren’ van het tsarenrijk, de mogelijkheid te bieden om zich thuis te voelen in het pas opgerichte sovjetrijk. Federalisme kreeg dus zowel in de Sovjet-Unie als in de Russische Sovjetrepubliek (een van de vijftien sovjetrepublieken van de Sovjet-Unie) een etnisch-territoriaal karakter. De Russische Socialistische Federale Sovjetrepubliek (RSFSR) was zelf een multinationale staat, die bestond uit een aantal Autonome Socialistische Sovjetrepublieken (ASSR). Een federale structuur zou de drang naar autonomie en zelfbeschikkingsrecht van niet-Russische volkeren verzoenen met de wens van een gecentraliseerde eenheidsstaat.

Maar de mythe dat federalisme de problemen van de nationaliteiten zou kunnen oplossen, werd doorprikt door de politieke realiteit. Eigenlijk was de federale façade van de sovjetstaatsstructuur niet meer dan een Potjomkindorp, genoemd naar graaf Potjomkin die valse voorgevels optrok om de bezoekers te misleiden die Ruslands veroverde gebieden kwamen bewonderen. De federale voorgevel van de Sovjet-Unie verborg amper de meest gecentraliseerde staat uit de moderne geschiedenis. In heel wat etnisch-territoriale eenheden vormde de zogenaamde titulaire bevolkingsgroep niet de meerderheid van de bevolking. Zo woonde in de Kazachse Sovjetrepubliek slechts veertig procent Kazachen en binnen de Russische Sovjetrepubliek maakte de Karelische bevolking slechts tien procent uit van de Karelische Autonome Republiek en de Komi-bevolking slechts 23 procent van de Komi Autonome Republiek.
Het sovjetfederalisme bleek al gauw een handig mechanisme om de plaatselijke nationale elites een plaatsje te geven in de centrale machtsstructuur. Zowel in de Sovjet-Unie als in de Russische Sovjetrepubliek werd de politieke macht zo opgebouwd dat lokale machthebbers naast Russen van het centrum de dienst uitmaakten, om zo min of meer te zorgen voor een evenwicht tussen het centrum en de plaatselijke elite. In de ogen van de Russen is dit steeds een vorm van ‘gunst’ geweest: zij waren vaak gefrustreerd over het feit dat zij eigenlijk niet alleen de macht konden uitoefenen. De russificatiepolitiek van Stalin werkte dit voornamelijk in de hand: etnische Russen werden massaal over de hele Sovjet-Unie verspreid om daar de meest gezaghebbende posten in te nemen.

Rusland na de Sovjetunie

De Sovjet-Unie viel uiteen toen de staatshoofden van de drie Slavische republieken (Oekraïne, Wit-Rusland en Rusland) op 8 december 1991 ‘vaststelden’ dat de Sovjet-Unie niet meer bestond. De Russische Socialistische Federale Sovjetrepubliek (RSFSR) begon een nieuw leven als onafhankelijke staat en juridische opvolger van de Sovjet-Unie. Bovendien had Rusland het communisme afgezworen en verklaarde het van zichzelf dat het op weg was naar de democratie. Trots werd daarbij verwezen naar de grondlegger van het Amerikaanse federalisme, Thomas Jefferson, die stelde dat federalisme de territoriale uitdrukking van democratie was.
Democratisering, zo werd gesteld, zou hand in hand gaan met federalisme. Rusland zou pas een democratie worden als het erin slaagde een echte federatie uit te bouwen. Maar al snel bleek dat het Russische federalisme niet noodzakelijk democratie creëerde. Vergeleken met Potjomkins kartonnen voorgevels, die zo gemakkelijk konden worden verwijderd eens zijn minnares tsarina Katharina II met haar hofhouding was voorbijgereden, bleek de institutionele en conceptuele architectuur van het sovjetfederalisme de sovjetmonoliet heel wat moeilijker uit elkaar te halen.

Het uiteenvallen van de Sovjet-Unie gebeurde in een sfeer van toenemend nationalisme. De tendens om voorrang te geven aan de lokale soevereiniteit pleitte echter niet in het voordeel van de burger, maar in die van de lokale heersers en Moskou. De decentralisering van de macht verliep zo chaotisch, dat dit niet resulteerde in de zo noodzakelijke ontwikkeling van een burgermaatschappij. Onder president Jeltsin maakten de samenstellende delen van de federatie, ook regio’s of subjecten genoemd, gebruik van de nieuwe grondwet om bevoegdheden uit te bouwen. Volgens noemen dit een misbruik van de herverdeling van de macht en een gebrek aan solidariteit met de federale machtsorganen. Anderen beschouwen dit meer als een vorm van ‘democratisch activisme’. Het was de taak van president Jeltsin om de belangen van de regio’s te verzoenen met die van het centrum.

Velen vreesden voor een Balkanscenario, waarbij de Russische Federatie op een bloedige manier zou uiteenvallen in tal van kleine(re) staatjes. Tsjetsjenië en Tatarstan namen het voortouw in wat nogal smalend de ‘parade der soevereiniteiten’ wordt genoemd. Tsjetsjenië stelde zich veel nadrukkelijker separatistisch op dan het centraler gelegen Tatarstan, dat een vorm van autarkie (economische zelfstandigheid) wilde afdwingen. Maar zover kwam het duidelijk niet. Het federale verdrag van maart 1992 verminderde al het ‘gevaar’ voor territoriale desintegratie. Terwijl in de grondwet van 1977 (onder Brezjnjev) alleen de etnische republieken werden vernoemd als subjecten van de federatie, kregen nu alle regio’s de status van samenstellende delen of subjecten van de Russische Federatie. Maar tegelijk bevestigde het federale verdrag het asymmetrisch karakter van de federatie.
De 89 subjecten van de federatie werden namelijk opgedeeld in vier types: naast 21 etnisch gedefinieerde republieken, waren er 49 gewesten (oblasti) en twee steden met directe onderschikking aan de Federatie (Moskou en Sint-Petersburg), zes landen (kraja), tien autonome districten en één autonome provincie (de joodse). Republieken kregen heel wat meer rechten en bevoegdheden dan andere subjecten en eigennamen als Tatarstan (genoemd naar de Tataren) en Oedmoertië (naar de Oedmoerten) werden weer aanvaard. In veel regio’s waren de Russen talrijker dan de ‘titulaire nationaliteit’, maar zelden was dat het geval in een etnische republiek. De 49 gewesten waren vrijwel uitsluitend Russisch. Twee etnische republieken hebben het federale verdrag van 1992 niet ondertekend: Tsjetsjenië en Tatarstan.

De ‘Jeltsin-grondwet’, goedgekeurd bij referendum op 12 december 1993, bracht geen duidelijkheid voor de federale staatsstructuur. Artikel 5 van de grondwet verklaart dat de 89 subjecten van de federatie, zoals hierboven opgedeeld, een gelijke status hebben, hoewel dat wordt tegengesproken in andere artikelen van diezelfde grondwet. Zo hebben republieken meer rechten en bevoegdheden dan gewesten: republieken kunnen een eigen grondwet en een president kiezen, terwijl andere subjecten slechts een charter en een gouverneur hebben. De etnische bevolking van een republiek kan een eigen electorale vertegenwoordiging uitbouwen en een eigen cultureel en taalbeleid ontwikkelen, andere subjecten krijgen daar niet altijd de kans toe. Dit neemt niet weg dat de invloed van Moskou in de realiteit erg groot blijft.

Art. 66 en volgende van de grondwet geven aan de subjecten van de federatie de opdracht om hun juridisch statuut gedeeltelijk zelf in te vullen en om eventueel ‘bilaterale’ (of beter gezegd intrafederale) overeenkomsten te sluiten om de bevoegdheden – althans de gemeenschappelijke – te verdelen tussen het centrum en het subject. Aanvankelijk was het de bedoeling om de moeilijke regio’s over de streep te krijgen: Tatarstan, de Tsjetsjeense Republiek (die allebei het federale verdrag van 1992 niet hadden ondertekend) en het gewest Kaliningrad, een bijzonder subject als exclave van Rusland binnen de uitgebreide Europese Unie. Toen het eerste verdrag van dat type werd ondertekend met Tatarstan in februari 1994, werd het inderdaad als een uitzondering beschouwd. Juridisch gezien bevatte de tekst van het verdrag trouwens een aantal constitutioneel moeilijk te duiden bepalingen. Zo werd Tatarstan een entiteit genoemd, die ‘geassocieerd’ was met de Russische Federatie (en niet een samenstellende entiteit, zoals de gebruikelijke grondwettelijke terminologie luidt). Volgens de Russische grondwet van 1993 zijn de termen Rusland en de Russische Federatie evenwaardig.

Een van de belangrijke politieke gevolgen van de nieuwe grondwet was dat de hoofden van de uitvoerende macht van de 89 subjecten van de Federatie machtiger werden als actor in de verhouding tussen centrum en regio. De hoofden van de executieven hebben verschillende titels: ‘president’, ‘gouverneur’, ‘hoofd’ en nog andere namen, maar wij gebruiken hier verder de algemeen aanvaarde term gouverneur. Zeker in de periode waarin zij door de bevolking werden verkozen (van 1995 tot 2005) hadden zij ook een sterke legitimiteit: zij waren de behoeders van de plaatselijke economie en van de rust en veiligheid in de regio.

De bilaterale (intrafederale) verdragen bleven in elk geval geen uitzondering, want tal van subjecten van de Federatie wilden ook een bijzondere afspraak met het centrum, vooral dan de rijkere republieken, die uiteraard zoveel mogelijk inkomsten uit eigen economische activiteit binnen de republiek wilden houden. De helft van de subjecten sloot zo een verdrag (van 1994 tot 1998 tekenden 46 van de 89 subjecten), waardoor het asymmetrische karakter van de federatie nog toenam. Bovendien weigerden sommige subjecten in een zich verder zettend soevereiniteitsproces nog belastingen af te dragen aan het centrum. Er ontstond een ‘oorlog der wetten’ tussen de subjecten en het centrum, waarbij de subjecten flagrant ingingen tegen de federale grondwet en wetten. De asymmetrische relaties leidden ook tot spanningen tussen de etnisch-nationale republieken en de Russische provincies (oblasti) en landen (kraja). Bovendien waren bepaalde eenheden van de federatie ondergeschikt aan andere subjecten, op een wijze die te vergelijken valt met de bekende houten matroesjkapopjes. Uiteindelijk bepaalden dergelijke verdragsrelaties de staatsopbouw, veeleer dan de constitutionele principes. De niet-Russische gemeenschappen konden daarvan gebruik maken om hun macht te versterken.

Deze vorm van federatieopbouw heeft dus duidelijk haar nadelen. Niet alleen valt de samenhang tussen de leden van de Federatie weg (de disproportie tussen de subjecten inzake regionaal product per capita is aanzienlijk), maar de subjecten moesten ook in het kader van de nieuw bedongen afspraken met het centrum nieuwe verantwoordelijkheden opnemen. Vooral de plaatselijk politieke leiders en de administratie vonden dat niet altijd zo comfortabel. Het is immers bijzonder handig om naar het centrum te kunnen verwijzen als er dingen fout lopen. Bovendien had een wet van 1996 over de nationaal-culturele autonomie een einde gemaakt aan het ‘etnisch-cultureel particularisme’ en het etnocratisch principe uit de sovjetperiode, waarop bepaalde elites hun macht baseerden. De regio’s klaagden over het gebrek aan centrale middelen, omdat het beleid op verschillende niveaus (multilevel governance) vooral afhangt van budgettransfers vanuit het centrum.

Door deze onhoudbaar geworden situatie werd de democratie afgedaan als een romantische mythe. In plaats van op lokaal vlak een systeem van checks and balances in te voeren – wat zou beantwoorden aan het concept van de rechtsstaat – leidde het nieuwe federalisme tot een sterkere feodalisering binnen de regio’s, met machtsmisbruik, corruptie en schending van de mensenrechten tot gevolg. Het feit dat gouverneurs niet meer werden benoemd maar sinds 1995 werden verkozen, veranderde de situatie vreemd genoeg niet ten goede. Je zou immers verwachten dat politieke leiders die via verkiezingen worden afgerekend op hun beleid, ook meer verantwoordelijkheid op zich zouden nemen.
In het post-communistische Rusland gaan mensen echter bij verkiezingen op heel andere aspecten af, zoals uitstraling, gezag, rijkdom of gewoon de kans op overwinning: sommigen stemmen gewoon op wie het meeste stemmen zal halen. Het gedecentraliseerde federalisme heeft dus niet geleid tot een versterking van de burgermaatschappij. De ontmoedigde bevolking morde en schoof de schuld op democratie – ook al was hiervan nog geen sprake. Een verticalisering van de verhoudingen tussen de regio’s en het centrum kwam weer in het vizier. Noch de regionale elite, noch de politieke partijen of de bevolking waren bereid om de federatie à la Jeltsin te verdedigen. Dit soort federatie was niet geschikt voor Rusland en haar context.

Poetins hervormingen

Toen president Poetin een aantal ingrijpende hervormingen doorvoerde in het federale systeem van Rusland, juichten velen die toe. Vladimir Poetin wilde het systeem van intrafederale relaties afbreken en werken aan een sterkere centralisering van de staatsmacht. Deze hervormingen werden dan misschien wel toegejuicht, maar zij hadden toch een vrij agressief karakter. Het autoritaire optreden van Poetin werd mede mogelijk gemaakt door de politieke situatie in het land: sinds de parlementsverkiezingen van 1999 en zeker die van 2003 was er immers geen confrontatie meer tussen president en parlement. Het parlement was ‘een dik vogeltje met één vleugel’ geworden.
De federale hervormingen werden ook niet besproken in de maatschappij: zij werden bij wijze van administratieve maatregel opgelegd. Zjirinovski, de leider van de extreem-rechtse liberaal-democratische partij, had wel het idee gelanceerd om de regio’s op hun plaats te zetten en de verkiezing van gouverneurs af te schaffen, al zag hij deze maatregel wel als het restaureren van een imperiaal staatssysteem.

Een eerste hervormingsmaatregel die Poetin bij presidentieel decreet van mei 2000 invoerde, was de creatie van zeven federale districten (okroegi) en de benoeming van gevolmachtigde vertegenwoordigers van de president aan het hoofd daarvan (polpredy). Het district groepeert een aantal subjecten van de Federatie. De gevolmachtigde vertegenwoordigers zouden de ogen en oren van de president zijn in het district waar zij werden aangesteld. De subjecten en vooral hun gouverneurs zouden op die manier beter onder druk gezet kunnen worden om de ‘constitutionele hiërarchie’ te respecteren en om hun grondwetten of statuten (oestavy) in overeenstemming te brengen met de Russische grondwet, de federale wetten en de presidentiële decreten. Niet toevallig komen de federale districten overeen met de militaire indeling van Rusland in districten en zijn vijf van de zeven ‘polpredy’ generaals! President Poetin schakelde ook hier weer zijn netwerk in uit de tijd dat hij werkzaam was bij de geheime diensten…

Aanvankelijk was de positie van de ‘polpredy’ ten aanzien van de federale ministeries en de presidentiële administratie niet zo duidelijk afgetekend. Vanaf januari 2001 werden zij onmiddellijk ondergeschikt gemaakt aan het hoofd van de presidentiële administratie. Dat was dus een stapje dichter naar de verticalisering. Over de effecten van het installeren van de ‘polpredy’ lopen de meningen uiteen. Sommigen zien de nieuwe instelling als een ‘unitaire superstructuur boven de federatie’, anderen zien er een louter technologische rationalisering in. De federale hervormingen hebben in elk geval belangrijke implicaties voor het economische en administratieve beleid. Of generaals en officieren van de Federale Veiligheidsdienst FSB – de opvolger van de KGB – in staat zijn om de economische problemen van de regio op te lossen, is ten zeerste de vraag.

Een tweede maatregel van de regering Poetin voorzag de mogelijkheid tot federale interventie. Dit instituut is niet abnormaal in een federaal systeem, het principe van Bundeszwang bestaat bijvoorbeeld ook in Duitsland. Als regio’s grondwetten en statuten aannemen die tegen de federale grondwet ingaan, kunnen de regionale organen aansprakelijk gesteld worden voor de schending ervan. De president kreeg ook de mogelijkheid om het regionale parlement te ontbinden en het hoofd van de uitvoerende macht van een regio bij presidentieel decreet te ontslaan. De president kan ook het hoofd van de executieve van een regio ontslaan wanneer deze door de Procureur-Generaal wordt beschuldigd van een misdrijf.

Deze maatregelen passen in het harmoniseren van de wetgeving na de ‘oorlog der wetten’ onder Jeltsin. Poetin, zelf jurist, ondernam onmiddellijk actie na zijn inauguratie als president: hij schreef brieven naar de parlementen van Basjkirostan en Tatarstan om de grondwet en wetten van de republiek in overeenstemming te brengen met de federale grondwet.

De bilaterale akkoorden waren blijkbaar een meer complex verhaal. Het juridische werk werd in handen gegeven van een commissie onder leiding van Dmitri Kozak, toen vice-directeur van de presidentiële administratie. Poetin wilde komaf maken met de akkoorden tussen het centrum en de subjecten. De inbreuken waren netjes geregistreerd door de centrale administratie en de nieuwe president had beslist om te beginnen met de republieken waarvan de wetgeving het grootste aantal tegenspraken met de federale wetgeving vertoonde. Volgens Nezavisimaja Gazeta van 7 oktober 2000 had deze commissie uitgemaakt dat de bilaterale akkoorden tussen het federale centrum en Basjkirostan 350 contradicties telde. Maar Dagestan, nochtans een van de meest loyale republieken, spande de kroon. Vanaf 2000 werken het Russische Constitutionele Hof, de ‘polpredy’, de federale procureurs en het ministerie van Justitie stelselmatig en zonder veel weerstand een grotere centralisering binnen de Russische Federatie mee in de hand.

De ontwikkelingen in Tsjetsjenië, of de Tsjetsjeense republiek van Itsjkeria, zoals ze zichzelf noemt, zorgen voor een eigen inbreng in de discussie over de werking van het Russische federale systeem. In de ‘parade van de soevereiniteiten’ was Tsjetsjenië de enige autonome republiek die onafhankelijkheid eiste en niet louter een grotere autonomie. De keuzes van de Tsjetsjeense leiders staan in scherp contrast met de houding van andere leiders van republieken (wat in feite de vrees van Moskou voor het uiteenvallen van de federatie tegenspreekt). Na een jaar van nationalistisch en separatistisch getouwtrek keurde de Tsjetsjeense regering in maart 1992 een grondwet goed en scheidde van Ingoesjetië, waarmee Tsjetsjenië tot dan toe één autonome republiek had gevormd. In december 1994 leidden verhoogde spanningen en geweld tot een Russische militaire invasie. Er volgden twee bloedige oorlogen en jaren van anarchie en ongecontroleerde gewapende strijd, waarbij vooral de gewone Tsjetsjeense burger ernstige en onaanvaardbare ‘collaterale’ schade ondervond.
In augustus 1996 tekenden president Jeltsin en commandant Maschadov een wapenstilstand. Het bepalen van de status van de republiek werd uitgesteld tot 2001. In februari 1999 deed de Tsjetsjeense president Aslan Maschadov bij decreet het voorstel om de grondwet te vervangen door de islamitische wet van de sharia, met een parlement zonder uitgebreide bevoegdheden en almacht voor de president. Het Tsjetsjeense parlement stemde echter tegen. Flagrante schendingen van de mensenrechten aan Russische en Tsjetsjeense zijde brachten de Raad van Europa ertoe om Rusland in april 2000 het stemrecht in de Raad te ontnemen, maar een paar maanden later werd die schorsing onder grote druk ongedaan gemaakt. Het centrum verwijst dreigend naar de aanpak van het separatisme in Tsjetsjenië als mogelijk scenario voor al wie dergelijke neigingen zou hebben.

Poetin pakte ook de Federatieraad, de ‘senaat’ van de Russische Federatie, aan. De manier om deze raad samen te stellen is talloze keren gewijzigd. Aanvankelijk, in december 1993, werd de Federatieraad rechtstreeks verkozen door de bevolking (twee leden voor elk subject van de Federatie). Dit was de meest democratische versie. In 1995 werd het roer volledig omgegooid: de hoofden van de wetgevende en uitvoerende macht van de regio werden ex officio aangeduid, zonder verkiezingen. In juli 2000 maakte een nieuwe wet weer een soort tussenvariant mogelijk, waarbij een vertegenwoordiger van het regionale parlement wordt verkozen door collega’s en een vertegenwoordiger van de uitvoerende macht wordt benoemd door de gouverneur, op voorwaarde dat twee derde van het regionale parlement niet tegen de kandidaat stemt.
De legitimiteit en vertegenwoordigingsgraad van de Federatieraad blijft dus erg laag: de helft van de vertegenwoordigers komt nog altijd uit de uitvoerende macht, hoewel de Federatieraad een wetgevende functie heeft. De Federatieraad vertegenwoordigt de facto dus niet Ruslands gemeenschappen maar zijn regionale elites (de regionale leiders of hun vertegenwoordigers). Daarnaast werd ter compensatie voor het wegvallen van de raadsfunctie voor de gouverneurs een nieuw orgaan gecreëerd, de Staatsraad. Poetin noemde dit een politiek orgaan van strategische betekenis. Nochtans heeft deze Raad slechts adviserende bevoegdheden. Het tijdschrift Itogi heeft deze Staatsraad ‘de droomfabriek’ van de gouverneurs genoemd.

Nu de gouverneurs niet meer in de Federatieraad zetelen, hebben zij hun aandacht verlegd naar de budgettaire besprekingen in de doema, het Russische parlement. Via de Staatsraad hebben de gouverneurs weliswaar om de drie maand toegang tot de president, maar de beleidsimpact van deze raad is bijzonder klein (de persoonlijke banden die onder Jeltsin zo fel bekritiseerd werden, blijven dus een erg belangrijke rol spelen). De presidentiële administratie controleert de facto het meeste van wat er in dit orgaan gebeurt. Dit bewijst maar weer hoe sterk de macht geconcentreerd zit rond de positie van de Russische president. Met wat wettelijk gesjoemel kreeg een aantal gouverneurs, als compensatie voor het machtsverlies, een derde ambtsperiode aangeboden, met de motivering dat de ambtstermijn van de gouverneur pas moest gerekend worden vanaf 16 oktober 1999, de dag waarop de wet over de algemene principes van de organisatie van de staatsmacht in de subjecten van de Russische Federatie zijn intrede deed.
Deze compensatie gold echter enkel voor de presidentgezinde gouverneurs. Zo kreeg een twintigtal regionale leiders, waaronder president Sjamijev van Tatarstan, de gelegenheid om een derde ambtstermijn te beginnen. Tegen Poetins tegenstanders werden minder fraaie technieken gebruikt om hen op de knieën te krijgen. Een typisch voorbeeld is het kompromat, waarbij bezwarend materiaal wordt verzameld over een persoon, om hem dan te gepasten tijde daarmee te confronteren.

Een andere wet van juli 2000 pakte het lokale zelfbestuur – het bestuur op gemeentelijk vlak – in de Russische Federatie aan. Lokale zelfbesturen zijn volledig afhankelijk van de regionale uitvoerende macht, voor de financiering en ook omdat zij een lagere legitimiteit hebben. Deze wet voorziet dat het hoofd van een gemeente kan worden ontslagen door een decreet van de gouverneur of president. Het plaatselijke bestuur kan ook worden ontbonden door een regionale of federale wet. Het fnuiken van zelfbestuur wordt van hogerhand zodanig gestimuleerd, dat het federale centrum het zelfs als maatregel ter compensatie voorstelt: als gouverneurs worden ontslagen door federale interventie, krijgen de gouverneurs het recht om de hoofden van de gemeenten te ontslaan. Dit soort onderdrukkingspiramides maken het lokale zelfbestuur machteloos en dat komt alweer niet ten goede aan de ontwikkeling van de burgermaatschappij.

Poetin heeft zijn hervormingen en de hierdoor sterker wordende greep op Rusland goed doordacht: er is geen letter van de grondwet gewijzigd. De instellingen blijven behouden, maar hun inhoud, de spelregels, hun band met het algemene politieke systeem zijn gewijzigd. Het centrum had de politieke bedoeling om de regionale elites te verzwakken en financiële en administratieve middelen te concentreren in de handen van de federale bureaucratie. Een enkele oppositiestem, zoals die van de flamboyante en zwaar besproken (want criminele) gouverneur Edward Rossel van het Sverdlovsk-gewest (Jekaterinburg), die zich keerde tegen de excessieve bevoegdheden van de ‘polpredy’, vond vrijwel geen gehoor bij zijn collega’s. Ook de oproep van gouverneur Nikolaj Fedorov om via de Federatieraad weerstand te bieden tegen de president en klacht in te dienen bij het Constitutioneel Hof bleef zonder gevolg.

De democratie komt duidelijk onder vuur te liggen, ten voordele van een sterker staatsconcept en een strengere federale orde. De bevolking reageerde onverschillig tot positief op deze evolutie, want de algemene chaos had angst veroorzaakt. Door de enorme onwetendheid en daardoor ook de lage betrokkenheid van de bevolking bij het politieke gebeuren in Rusland vinden waarden als een open maatschappij, democratisering en mensenrechten geen toegang in het dagelijkse leven van de mensen. Maar het is niet omdat de mensen vanuit een angstreflex naar orde en autoriteit neigen, dat democratie en participatie minder belangrijk zijn.

De hervormingen hebben ongetwijfeld geleid tot een beperking van de bevoegdheden van de gouverneurs, waardoor het centrum ook beter in staat was om aanzienlijke delen van de winst van de lokale natuurlijke rijkdommen op te eisen. Het centrum, dat wil zeggen het presidentiële apparaat, is erin geslaagd de rijkere subjecten te laten plooien. Maar ondanks de minder belangrijke rol van de gouverneurs op het federale vlak, blijven zij machtig in hun eigen regio’s. Zij deinzen er evenmin voor terug om hun deel op te eisen bij de lokale besturen en de bevolking.

Na Beslan

Tien dagen na het gijzelingsdrama in de Noord-Ossetische stad Beslan, waarbij meer dan driehonderd doden vielen, kondigde president Poetin een aantal maatregelen aan om de veiligheid in het land te verhogen en om de Russische staat beter te wapenen in haar strijd tegen het terrorisme, ‘binnen, maar indien noodzakelijk ook buiten de Russische staatsgrenzen’. Eén van de maatregelen, die op 13 september 2004 werden aangekondigd, was een nieuwe wijze om de gouverneurs aan te stellen. De president mag zijn kandidaat voor het gouverneurschap kiezen. Het regionaal parlement kan dan deze voordracht aanvaarden of verwerpen. Als de kandidaat van de president tot driemaal toe wordt verworpen, wordt het parlement van het subject gewoon ontbonden! De subjecten hebben dus niets meer in de pap te brokken over de persoon die hun gebied (vaak vele malen groter dan België) zal regeren. Deze benoemingswijze staat beschreven in de Russische Grondwet voor het aanduiden van een eerste minister.

Een tweede maatregel maakt dat de verkiezingen in de doema volledig proportioneel zullen worden. Hierdoor worden politieke partijen belangrijker, omdat de regiogebonden verkiezing van kandidaten vervalt. De meerderheid van de kandidaten voor districten met één zetel was immers partijloos. Verder zou een Volkskamer moeten worden opgericht, als communicatiekanaal tussen de overheid en de maatschappij, waar de belangrijkste wetsontwerpen worden besproken en waar de bevolking haar stem kan laten horen. Hoe die Volkskamer er precies zal uitzien, is echter nog niet geweten.

Een derde voorstel betreft de fusie van twee subjecten tot de Perm Kraj: het gewest Perm en het Autonome District van Komi-Perm. Op dit ogenblik telt de Russische Federatie dus nog 88 subjecten. Dit voorstel – dat in feite al een beslissing is – werd bij referendum voorgelegd aan de bevolking van beide subjecten. In het Autonome District van Komi-Permiak vreesde de Komi-bevolking haar identiteit te zullen verliezen in het veel grotere gebied van het land Perm. Het voorstel behaalde toch een meerderheid.

Poetins ambities reiken bovendien verder dan de eigen staatsgrenzen. Juridisch bestaat namelijk de mogelijkheid om buitenlandse staten of onderdelen daarvan op te nemen als subject van de Russische Federatie (dit is vastgelegd in de federale constitutionele wet van 17 december 2001). Onafhankelijke staten als Wit-Rusland (dat nu een unie vormt met Rusland) of territoria met ‘bevroren’ conflicten (Transdnestrië in Moldavië, Zuid-Ossetië in Georgië, Nagarno-Karabach in Azerbeidzjan) kunnen zich dus laten opnemen in de Russische Federatie. Dergelijke ideeën lokken oude angsten uit bij onafhankelijke buurrepublieken: houden de territoriale ambities van Moskou dan nooit op?

Conclusie

De Russische Federatie is eigenlijk geen federatie in de betekenis die wij aan dat begrip toekennen. Doordat de leden van de Federatieraad niet langer rechtstreeks worden verkozen, wordt niet voldaan aan de definitie van federatie. Onder president Poetin is een centraliseringsbeweging ingezet, die niet alleen het democratische karakter van de federatie tot niets heeft herleid, maar die bovendien de functie van de federatie in het gedrang brengt, namelijk het verzoenen van de diversiteit van de regio’s met de bestuurbaarheid. De Tsjetsjeense Republiek toont bovendien aan hoe bepaalde politieke processen in het creëren van de Russische Federatie gefaald hebben. In het kader van een centralistisch Russisch beleid, dat vooral economische, administratieve en fiscale controle nastreeft, is het niet uitgesloten dat meer subjecten gaan fusioneren en dat zelfs entiteiten van buiten de Russische Federatie worden opgenomen.

Katlijn Malfliet is gewoon hoogleraar en onderzoeksdirecteur Centraal- en Oost-Europa van het Instituut voor Internationaal en Europees Beleid aan de KULeuven. Zij coördineert verschillende onderzoeksprojecten over politieke en juridische ontwikkelingen in Rusland en publiceerde in 2004 het boek: Rusland na de Sovjet-Unie. Een normaal land?, uitgegeven bij Lannoo Campus, Leuven.
katlijn.malfliet@soc.kuleuven.ac.be