De krimpende reuzen

Het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank hebben het moeilijk om hun greep op de ontwikkelingslanden te behouden. De oorzaak ligt niet bij betogende andersglobalisten, maar bij goed functionerende economieën en geldmarkten. Een zoveelste teken dat de machtsverhoudingen in de wereld verschuiven. Hoe is het zo ver gekomen? En waarom staan de critici niet feestend op hun barricaden? John Vandaele zocht het uit.
De omwenteling wordt niet aangekondigd op de voorpagina’s van de kranten, maar zit verscholen in kleine berichten op de economiebladzijden. China beschikt over bijna een kwart van alle buitenlandse geldreserves ter wereld. Brazilië, Argentinië, Indonesië, Uruguay en de Filipijnen betalen hun schulden aan het IMF vervroegd terug –al dan niet met steun van Venezolaanse petrodollars. Het IMF heeft historisch weinig leningen uitstaan en komt daardoor zelf in de financiële problemen. China belooft de Afrikaanse landen voor miljarden dollar zachte leningen, zonder de vele voorwaarden die IMF en Wereldbank eraan zouden verbinden. Het is maar een greep uit het nieuws dat de voorbije maanden druppelsgewijs de fundamentele veranderingen in de wereld van de economische verhoudingen illustreert.
Het effect van deze verschuivingen is dat de ooit oppermachtige Bretton Woods instellingen –het IMF en de Wereldbank werden in 1944 opgericht in het Amerikaanse stadje met die naam– aan macht inboeten. En zolang ontwikkelingslanden er niet meer te zeggen krijgen, zullen heel wat van die landen dat niet eens betreuren.

Diep wantrouwen


De voornaamste functie van het IMF is landen verzekeren  tegen financiële crisissen. Als een land tijdelijk niet meer aan zijn betalingsverplichtingen tegenover het buitenland kan voldoen, en nergens anders meer terecht kan om geld te lenen, kan het IMF snel kredieten verstrekken. De voorbije tien jaar hebben veel ontwikkelingslanden echter enorme reserves aan buitenlandse deviezen aangelegd. Dat danken ze aan hun groeiende export. Dat ze die exportinkomsten opzij zetten, betekent dat ze die niet kunnen gebruiken voor interne ontwikkeling. Die reserves kunnen onder andere dienst doen als zelfverzekering ingeval van een betalingscrisis.
China is de kampioen van de reserves, met liefst meer dan 1000 miljard dollar “in kas”. Wereldwijd wordt er zo voor 4347 miljard dollar aan buitenlandse deviezen “gespaard”, waarvan liefst 3000 miljard in de ontwikkelingslanden, een verdubbeling in vier jaar tijd. Azië geeft de toon aan, maar zelfs in Afrika groeien de geldreserves.
Er zijn meerdere verklaringen voor die explosie van reserves. Er is de grote spaarneiging in veel Aziatische landen en er is de enorme economische bloei in een aantal ontwikkelingslanden. Door massieve hoeveelheden vreemde deviezen aan te houden kunnen landen bovendien de eigen wisselkoers laag houden. Dat houdt de economie competitief en de tewerkstelling op peil.
Volgens Willy Kiekens, de Belgische directeur in de bestuursraad van het IMF, hebben die reserves niets te maken met een verminderd vertrouwen in het IMF.
Toch hebben nogal wat vertegenwoordigers uit ontwikkelingslanden hun wantrouwen uitgesproken. Aanleiding zijn onder andere op de negatieve ervaringen van de Oost-Aziatische landen tijdens de financiële crisis van 1997. Toen legde het IMF Thailand, Indonesië en Zuid-Korea maatregelen op die economisch zwaar aankwamen en die landen verplichtten hun grenzen te openen voor buitenlandse bedrijven. Zo werd Zuid-Korea gevraagd zijn markt meer te openen voor buitenlandse wagens, een maatregel die bijzonder weinig met het bestrijden van een muntcrisis te maken had. De IMF-aanpak werd als pijnlijk en vernederend ervaren door de Aziaten. Toen het nochtans Westers gezinde Thailand in 2003 zijn IMF-leningen volledig had terugbetaald, vroeg toenmalig premier Thaksin de bevolking om de nationale vlag te hijsen.
Omdat de enorme eigen reserves nog als onvoldoende verzekering ervaren worden, hebben de Aseanlanden (tien landen van Zuidoost-Azië) samen met Zuid-Korea, China en Japan afgesproken elkaar een deel van die reserves ter beschikking te stellen in geval van een betalingscrisis. Dit “initiatief van Chiang Mai” probeert de band met het IMF in stand te houden –de instelling wordt erbij betrokken– en zo de G7 niet voor het hoofd te stoten, maar tegelijkertijd een regionale samenwerking tot stand te brengen.

De rollen omgekeerd?


Landen proberen niet enkel te voorkomen dat ze nog bij het IMF moeten aankloppen, ze proberen ook bestaande afhankelijkheden zo snel mogelijk kwijt te geraken. Brazilië, Argentinië, Indonesië, Uruguay en de Filipijnen betaalden bijvoorbeeld de voorbije twee jaar miljarden dollars aan IMF-kredieten vervroegd terug. Ofwel konden ze goedkopere leningen krijgen op de markt, ofwel konden ze de terugbetaling financieren met hun reserves.
Daardoor zijn de uitstaande kredieten van het IMF gedaald van een kleine 100 miljard dollar in 2003 tot 20 miljard nu, het laagste niveau in dertig jaar.
Het gevolg is dat het IMF zelf in financiële problemen komt. Het Fonds haalt immers zijn inkomsten uit de rente op zijn uitstaande kredieten. Die situatie inspireerde de onderzoekers Richard Webb en Devesh Kapur tot de smalende opmerking dat het nu aan het IMF zelf is om de broeksriem aan te halen, bijvoorbeeld door te snijden in de nogal royale pensioenregelingen.
 Willy Kiekens, de Belgische directeur in de bestuursraad van het IMF, is niet in paniek: ‘Het zou goed zijn dat er geen nieuwe financiële crisissen ontstaan en dat bijgevolg de kredietverlening door het IMF aanzienlijk lager wordt dan de voorbije tien jaar. Er zijn tal van goede oplossingen om nieuwe inkomsten voor het Fonds te verzekeren. Het is een kwestie van politieke wil in de lidstaten om voor de diensten van het Fonds te betalen.’
Dat landen reserves kunnen aanleggen en vervroegd terugbetalen, is hoe dan ook een teken dat ze het economisch niet slecht doen. Willy Kiekens schrijft dat graag mede op het conto van het IMF: ‘Economische beleidsprogramma’s die stipt worden uitgevoerd, zijn inderdaad succesvol. Het Fonds heeft daarom in nagenoeg alle gevallen vervroegde terugbetaling verwelkomd als een teken van succesvol economisch beleid.’
De grotere financiële onafhankelijkheid van een groeiend aantal landen zal het voor het IMF moeilijker maken zijn opdracht te vervullen. In zijn oprichtingsacte staat namelijk dat een van de doelen van het IMF is om ‘de duur en de graad van onevenwicht in de internationale betalingsbalansen van zijn leden te verminderen’. Veruit het grootse onevenwicht dat de wereld dezer dagen kent, is het enorme handelstekort van de VS en het handelsoverschot van China. Willy Kiekens: ‘De voornaamste taak van het IMF is alles in het werk te stellen om orde op zaken te brengen in de wereldeconomie. Behoudens scherpe analyses en goede overtuigingskracht heeft het Fonds weinig middelen om giganten als de VS en China tot betere inzichten te brengen. Het IMF is echter meer succesvol dan algemeen wordt aangenomen.’

De Wereldbank versus China


Ook het geld van de Wereldbank wordt relatief minder gevraagd dan vroeger. Ondanks de enorme economische boom in de meeste ontwikkelingslanden, en de daarbij horende honger naar kredieten voor grote infrastructuurwerken, zag de Internationale Bank voor Reconstructie en Ontwikkeling (IBRD) zijn portefeuille de voorbije jaren niet groeien. De IBRD is het deel van de Wereldbank dat instaat voor infrastructuurleningen.
In 1999 leende de Bank nog 18.5 miljard dollar uit, in 2005 was dat nog maar 9.7 miljard dollar. Vorig jaar was er een herstel naar 11.8 miljard. Gino Alzetta, de Belgische directeur in de bestuursraad van de Wereldbank: ‘Veel middeninkomenslanden hebben toegang verworven tot de financiële markten. Bovendien vermijden ze liever de voorwaarden die de Bank op sociaal en ecologisch gebied stelt.’
Ariel Buira, directeur van de G24, een lobbygroep van grotere ontwikkelingslanden bij de Wereldbank en het IMF, ziet meerdere redenen waarom ontwikkelingslanden terughoudend zijn om leningen aan te gaan bij de Wereldbank, als ze toegang hebben tot alternatieve geldbronnen. ‘Er zijn de niet-financiële kosten in de vorm van de voorwaarden die de Bank stelt. Daarnaast zijn er de lastige administratieve procedures, en de niet de te verwaarlozen financiële kosten. De administratiekosten van de Bank belopen 1 miljard dollar, acht procent van de leningen, wat de Bank een van de duurste financiële bemiddelaars ter wereld maakt.’ Anderen staan weigerachtig tegenover de dure experts die soms verbonden zijn aan Wereldbankleningen.
Naast de IBRD beschikt de Bank ook over een luik van zachte leningen, dat enkel toegankelijk is voor lage inkomenslanden. Deze International Development Association (IDA) zag zijn kredieten de voorbije jaren wel stijgen van 5.8 miljard dollar in 1999 tot 8.5 miljard in 2006. Het gaat hier doorgaans om landen die geen toegang hebben tot de geldmarkten en die het IDA-geld bijvoorbeeld gebruiken om de millenniumdoelstellingen te halen.
Maar ook op deze zachtere flank heeft de Wereldbank nu concurrenten. China en in mindere mate de Arabische olie-exporterende landen en Venezuela ontpoppen zich tot alternatieve geldbronnen. Toen de Chinese leider Hu Jintao een maand geleden naar Afrika reisde, kondigde hij aan voor de komende drie jaar telkens 3 miljard dollar aan zachte leningen klaar te hebben voor de Afrikanen. Ook voor de Filipijnen werd 2 miljard dollar aan leningen aangekondigd voor de komende drie jaar. Daarbij leken de 200 miljoen dollar die de Wereldbank en diens regionale broertje de Aziatische Ontwikkelingsbank elk in petto hadden, haast pietluttig. China beloofde Cambodja in 2006 zo’n 600 miljoen dollar aan leningen.
Aan dat Chinese geld zijn niet de eisen verbonden die doorgaans aan Wereldbankleningen kleven. Vroeger waren dat bijna uitsluitend eisen om de economie te liberaliseren en te privatiseren, vandaag zijn dat vaak ecologische eisen, anti-corruptieclausules en waarborgen voor hervestiging van mensen die getroffen worden door infrastructuurwerken…

Zegen of vloek?


Landen als Zimbabwe of Myanmar krijgen van de Wereldbank en de meeste westerse landen geen hulp meer, omwille van de repressie en mensenrechtenschendingen. China bouwt daar nu volop wegen en dammen. Ook nogal wat Congolese leiders brengen nu hun “spaargeld” naar Beijing omdat ze daar minder risico lopen dan in Zwitserland dat het ooit wordt opgeëist.
Het roept vragen op bij heel wat ngo’s die jarenlang de Wereldbank onder vuur namen en die nu vaststellen dat nieuwe crediteurs mogelijk heel wat minder oog hebben voor hun bezorgdheden en ook veel moeilijker te beïnvloeden zijn. De Chinese geldstromen zijn bovendien erg ondoorzichtig. Worden alle gedane beloftes waargemaakt? Hoeveel geld wordt er door de nieuwe crediteurs geleend en tegen welke voorwaarden? Het blijft onduidelijk.
‘Wij hebben alvast geen duidelijke informatie over de volumes of de voorwaarden waartegen de Chinezen lenen. Bij Angola deden we navraag maar we kregen geen antwoord’, zegt Gino Alzetta. China neemt voorlopig ook niet deel aan traditionele overlegvergaderingen tussen donoren.
Rudy Demeyer, hoofd van de studiedienst van 11.11.11, schat de evolutie dubbel in: ‘Het is positief dat landen elders toegang krijgen tot geld. Dat vergroot hun onderhandelingsruimte tegenover de Bretton Woods-instellingen. Anderzijds kan het de positieve voorwaarden van de Bank in verband met milieu, mensenrechten en strijd tegen corruptie ondergraven. We hebben vooral dringend nood aan duidelijkheid over de voorwaarden die vasthangen aan het Chinese geld. Pas dan kunnen we echt oordelen.’
Francesco Oddone van de Europese ngo Eurodad, die al vele jaren de schuldenproblematiek van ontwikkelingslanden volgt, gelooft niet dat een ontwikkelingsland als China al die leningen goedkoper zal geven dan de marktvoorwaarden. Maar de vergoeding hoeft voor China niet noodzakelijk uit rente te bestaan: ook de toegang tot grondstoffen en markten van de betrokken landen zijn “winst” voor China. Ariël Buira bevestigt dat de nieuwe crediteurs eerder gericht zijn op politieke invloed en toegang tot grondstoffen dan op rente.
Eurodad vreest dat de nieuwe geldbronnen tot nieuwe schuldenbergen kunnen leiden. Ook de Wereldbank ziet het met lede ogen aan. Alzetta: ‘Het heeft geen zin dat wij schulden kwijtschelden om dan te zien hoe landen bij andere schuldeisers nieuwe schuldenbergen opbouwen. We moeten daar dus iets aan doen. We hopen dat morele overtuiging zal volstaan, maar anders overwegen we maatregelen. Landen die veel elders lenen, zullen minder toegang krijgen tot de IDA-leningen. Die maatregelen zullen voorzichtig worden toegepast.’
Eurodad noch 11.11.11 zijn blij met deze represailles. ‘De klassieke donoren die het voor het zeggen hebben in de Bank, maken hun beloften in het kader van de millenniumdoelstellingen niet waar. Kan je het ontwikkelingslanden dan kwalijk nemen dat ze elders geld lenen?’ Ariel Buira vermoedt dat de Wereldbank bekommerd is om het verlies van politieke controle: ‘Het lijkt op een vorm van paternalisme waarbij landen die in het verleden schuldproblemen hadden onder voogdij moeten blijven.’
Gino Alzetta is er niet van overtuigd dat de Bank aan invloed zal inboeten. ‘Zelfs als ze ons geld minder nodig hebben, dan zijn ze nog altijd geïnteresseerd in onze kennis. De Wereldbank wordt meer en meer een kennisbank.’ Een recente studie van een aantal befaamde academici uit de VS en het Verenigd Koninkrijk plaatste evenwel grote vraagtekens bij de onderzoeksresultaten van de Bank. Ze vragen zich af of een instelling met zo’n uitgesproken ideologisch profiel wel geschikt is om echt wetenschappelijk onderzoek te doen.
Ook Ariel Buira heeft zo zijn vragen: ‘Latijns-Amerika, dat de orthodoxe adviezen van de Bank opvolgde, kende tussen 1970 en 2000 een economische groei per hoofd van de bevolking van 40 procent. Azië volgde veel meer een eigen spoor en zag het inkomen per hoofd met 320 procent stijgen. Veel van die landen steunden op publieke ondernemingen, en industrieel beleid, inclusief selectieve toekenning van krediet, exportsubsidies, belastingsstimuli en bescherming. Dat is het tegengestelde van de Wereldbankrecepten uit het verleden en het succes kan niet anders dan het vertrouwen in de Bretton Woods-instellingen ondermijnen.’

De toekomst van Bretton Woods


In een wereld van groeiende economische interdependentie is een organisatie waar landen met elkaar overleggen en hun beleid eventueel coördineren geen overbodige luxe. Indien de huidige onevenwichten –de Amerikaanse handelstekorten, met als keerzijde de Aziatische overschotten– brutaal worden herschikt, met een massale vlucht uit de dollar, zal dat de groei en tewerkstelling in heel veel landen raken.
 Willy Kiekens wijst erop dat het IMF de economische grootmachten –de VS, Japan, China, de Eurozone, Saoedi-Arabië– vorig jaar voor het eerst samen bracht om over de kwestie te praten. Hij ziet positieve eerste signalen dat de betrokkenen beseffen wat er moet gebeuren.
Ook de verzekeringsfunctie van het IMF is geen verleden tijd. De strategie van zelfverzekering is duurder en minder efficiënt dan collectieve verzekering.
Ontwikkelingslanden zullen zich daarvoor echter sneller tot het IMF wenden als ze het Fonds ook als hun organisatie ervaren.
De makkelijkste manier om dat te realiseren is door ontwikkelingslanden toe te laten een deeltje van hun enorme reserves in het Fonds te stoppen. Daardoor krijgt het IMF de nodige fondsen en krijgen de ontwikkelingslanden automatisch meer stem in de organisatie, want stemrecht is gebaseerd op financiële bijdragen. Hetzelfde geldt ook voor de Wereldbank. Tot nu toe hielden vooral de kleine Europese landen die het meest te verliezen hebben –landen als België en Nederland hebben er meer stemgewicht dan India– een ernstige herverdeling van de stemmen tegen.
Democratisering van de Bretton Woods-instellingen zal ontwikkelingslanden ook meer ontvankelijk maken voor de adviezen van die instellingen. Als ontwikkelingslanden er meer stem krijgen, zal er ook meer diversiteit van visie ontstaan in de instelling, het besef dat meerdere wegen naar het Rome van duurzame welvaart kunnen leiden.
 De confrontatie van diverse visies zal de rijkdom en geloofwaardigheid van de Bank als kennisbank in het Zuiden ook vergroten. De rijke landen staan met de Bretton Woods-instellingen voor de keuze: democratiseren of aan impact verliezen. Ze lijken dat te beseffen, want voor 2008 is een grote herschikking van de stemmenverdeling gepland.

DE MACHT VAN HET IMF EN DE WERELDBANK

De meeste ontwikkelingslanden konden de voorbije decennia niet terecht op de geldmarkten, die hen als onvoldoende betrouwbare schuldenaren zagen. Hen restte niets anders dan, bij gebrek aan binnenlandse geldbronnen, hun hand op te houden bij het IMF en de Wereldbank, die goeddeels werken met publieke middelen van de rijke landen.

Dat is het grote verschil met de rijke landen zelf die vanaf de jaren zeventig bij geldnood wel terecht konden op de snel ontluikende geldmarkten. De VS hebben nooit moeten luisteren naar de Bretton Woods-instellingen omdat ze er altijd een veto hadden op elke belangrijke beslissing.

Wereldbank en IMF werden daarom vanaf de jaren zeventig zeer asymmetrische organisaties. De rijke landen hebben er de macht (met een zesde van de wereldbevolking tellen ze meer dan 60 procent van de stemmen) maar hebben ze niet nodig, terwijl de ontwikkelingslanden wel afhankelijk zijn van de Bretton Woods-instellingen, maar er weinig macht hebben.

IMF en Wereldbank eisten in ruil voor hun kredieten grote besparingen op overheidsuitgaven, wat vaak werd vertaald in duurdere of slechtere gezondheidszorg en onderwijsvoorzieningen. Ontwikkelingslanden moesten hun markt minder afschermen voor buitenlandse –en dus vooral westerse– producten. Hun openbare bedrijven moesten geprivatiseerd worden, iets wat vaak in het voordeel van westerse multinationals uitdraaide.

De nogal dogmatische manier waarop IMF en Wereldbank tussen 1980 en 1995 een eng neoliberalisme oplegden, leverde op zijn best gemengde resultaten op.

Beide instellingen beslisten in 2000 hun beleid bij te sturen, en meer bepaald niet langer beleidsmaatregelen op te leggen die geen steun genieten in de ontwikkelingslanden zelf. Toch bestaat er twijfel of die andere woorden ook tot andere daden leiden. De achterdocht zit immers diep bij ngo’s en vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden. Gino Alzetta, de Belgische directeur in de bestuursraad van de Wereldbank is formeel: ‘Echt waar, verplicht privatiseren en liberaliseren, dat hebben we misschien vroeger gedaan, maar dat doen we nu niet meer.’

Vandaag lijkt de ideologische grondstroom overigens al in die mate veranderd dat zelfs Zweden en Groot-Brittannië in ruil voor meer bijdragen aan de Wereldbank eisten dat de Bank zou stoppen met verplichte liberalisering en privatisering. Alzetta: ‘Het feit dat ze hun bijdragen effectief hebben gestort, bewijst toch dat er iets is veranderd.’

Maak MO* mee mogelijk.

Word proMO* net als 2851   andere lezers en maak MO* mee mogelijk. Zo blijven al onze verhalen gratis online beschikbaar voor iédereen.

Ik word proMO*    Ik doe liever een gift

Over de auteur