De kwetsbaarheid van kleine eilandstaten

Op 1 en 2 september 1998 bracht een seminarie over Kleine Eilandstaten (Small Island Developing States, SIDS) meer dan 70 personen samen om de specifieke problemen van de SIDS te bespreken en om te trachten de behoeften eigen aan kleine eilanden beter in te passen in de toekomstige Lomé-Conventie.
‘Positieve differentiatie’ tussen de groep van 71 ACS-landen is een van de middelen om een meer efficiënte samenwerking te verzekeren onder de nieuwe Lomé-overeenkomst na 2000. Landen die speciale behoeften hebben, of die wegens hun goed beleid een bijzondere erkenning verdienen, krijgen specifieke voordelen. Zo ontstond er sedert enige jaren een sterke lobby voor een speciale behandeling van SIDS.

In het seminarie waren onder meer volgende vragen aan de orde: Hebben deze landen gemeenschappelijke kenmerken? Kunnen zij een beroep doen op specifieke hulpmiddelen? Verdienen zij speciale aandacht in de nieuwe Lomé-Conventie?

Welke zijn de specifieke behoeften van de SIDS?

In 1994 kwamen de kleine eilanden voor het eerst samen in Barbados om hun specifieke ontwikkelingsbehoeften te bespreken. SIDS kampen immers, bovenop de algemene problemen waarmee alle ontwikkelingslanden te maken hebben, met specifieke handicaps die voortkomen uit verscheidene factoren die elkaar versterken: SIDS zijn klein, afgelegen, ze liggen geografisch verspreid, ze zijn kwetsbaar voor natuurrampen en hebben een uiterst beperkte interne markt.

Die kenmerken stellen de SIDS bloot aan externe schokken waarop ze geen vat hebben. Daarom treden ze gezamenlijk op, om voldoende gewicht te verwerven, om door schaalvergroting de kosten te verminderen en om invloed uit te oefenen op de algemene ontwikkelingsagenda.

Wat is een SIDS? Het was niet eenvoudig in het seminarie om een eenduidige en klare definitie te vinden. De SIDS-groep omvat bijvoorbeeld landen als Guyana en Belize die geografisch gezien geen eilanden zijn. Sommige grote eilanden maken deel uit van de groep, andere niet. Het werd duidelijk dat het begrip SIDS voornamelijk een politieke constructie is, een mechanisme om landen met gelijksoortige problemen aan elkaar te binden en daardoor hun positie in internationale onderhandelingen te versterken, een manier om aandacht te vragen voor hun specifieke behoeften.

Toch zijn er heel wat landen die op de een of de andere manier kenmerken vertonen van ‘eiland zijn’, van ‘klein en in ontwikkeling zijn’. Deze kenmerken leiden naar kwetsbaarheid, en die kwetsbaarheid is economisch en ecologisch.

Economisch hangen de SIDS af van externe, soms ver verwijderde markten, ze beschikken over weinig menselijk kapitaal, en ze moeten het hebben van een paar producten, zoals bananen, suiker, of van toerisme. SIDS wensen meer zekerheid over hun toegang tot de markten, ze willen competitiever worden, ze zoeken naar een grotere betrouwbaarheid en naar diversificatie om de risico’s te beperken. Maar in een globaliserende wereld zijn hun mogelijkheden om die zaken te beïnvloeden gering, en ze worden steeds kleiner.

Op ecologisch vlak worden hun beperkte natuurlijke hulpbronnen, zoals visgronden, koraalriffen, drinkwater of zand, bedreigd door bevolkingsdruk of door commerciële uitbating. De laagliggende gebieden en de kusten van de kleine eilanden worden bedreigd door natuurfenomenen zoals een hoger zeepeil en heftigere orkanen, de voorspelde gevolgen van de klimaatsverandering op wereldvlak.

Zowel economisch als ecologisch lopen de kleine landen grote risico’s. Plotse ‘schokken’ kunnen hele zones of eilanden verwoesten. Meestal hebben de kleine staten geen invloed op de oorzaken van de problemen. Het meest aangepaste beleidsdoel is daarom ‘weerbaarheid’ tegen risico’s.

De internationale gemeenschap erkent de zeer specifieke behoeften van de SIDS. In 1994 heeft een Algemene UNO-Conferentie in Barbados een uitgebreid actieprogramma aanvaard. Sindsdien heeft de Algemene Vergadering van de UNO de noodzaak van internationale hulp bestemd voor SIDS bevestigd; de regeringsleiders van de Commonwealth hebben een reeks aanbevelingen goedgekeurd om de ontwikkeling van de SIDS te ondersteunen en de Wereldbank heeft samen met het secretariaat van de Commonwealth een ‘task force’ opgericht die de problemen van de kleine staten opvolgt.

Toch moet er nog veel gebeuren. Veel problemen die in Barbados als prioritair erkend werden, zijn slechts ten dele aangepakt; andere bleven onaangeroerd liggen. De speciale en uiteenlopende behoeften van de SIDS worden niet erkend door de WTO (Wereldhandelsorganisatie), en vele kleine staten die doorgaans niet behoren tot de groep van Minst Ontwikkelde Landen riskeren uit de WTO geschrapt te worden en krijgen dus moeilijker toegang tot ontwikkelingshulp.

Eén derde van de ACS-staten zijn SIDS. De nu lopende onderhandelingen over de toekomst van de ACS-EU samenwerking bieden dus een gelegenheid om tegemoet te komen aan hun kwetsbaarheid en aan hun specifieke problemen en verzuchtingen. Uit de discussie van 1 en 2 september kwamen zeven prioritaire actieterreinen naar voren.

Hoe kwetsbaar zijn SIDS?

De kwetsbaarheid van de SIDS heeft talrijke aspecten die elkaar versterken, maar wordt vooral veroorzaakt door het feit dat ze erg blootgesteld zijn aan externe economische krachten en aan natuurrampen. De onderhandelingsmandaten van zowel de ACS als de EU vermelden die handicaps. Beide teksten staan open voor een speciale en gedifferentieerde behandeling van de SIDS in de volgende conventie. Die behandeling moet echter doorzichtig zijn en gebaseerd op duidelijk aantoonbare behoeften. Er werd voorgesteld daarvoor gebruik te maken van een ‘kwetsbaarheidsindex’.

Onlangs hebben de VN en de Commonwealth werk gemaakt van zo’n index. De resultaten van die studie bevestigen de broosheid en de kwetsbaarheid van kleine landen in het algemeen en van SIDS in het bijzonder, en maken een gedifferentieerde behandeling van de SIDS aanvaardbaar door criteria vast te leggen die verfijnder zijn dan het ‘per capita inkomen’ dat totnogtoe als enige maatstaf wordt gebruikt.

De idee van een kwetsbaarheidsindex wordt echter gecontesteerd, en het is daarom van belang steun te vinden voor het gebruik ervan. De index dient beschouwd te worden als een aanvulling van andere indicatoren die de prioriteiten en behoeften bepalen, en niet als een vervangmiddel. De onderhandelaars van EU en ACS zouden het gebruik van een aanvaarde kwetsbaarheidsindex moeten onderzoeken. Een ontmoeting met de ontwerpers van zo’n index kan een eerste stap zijn om er de verscheidene aspecten van te leren kennen.

Het Barbados-programma opnemen in Lomé

Het Groenboek van de Europese Commissie (1996) erkent dat het de Europese Unie nog steeds ‘ontbreekt aan een duidelijke strategie en aan een doeltreffende aanpak om het milieubeheer in de praktijk te brengen’. Het EU-onderhandelingsmandaat stelt dat ‘de principes en beste praktijken van duurzame ontwikkeling een wezenlijk deel van de coöperatie uitmaken. Voor de SIDS is de volledige integratie van het Barbados-actieprogramma in de volgende conventie de aangewezen manier om dat alles te realiseren.

Het Barbados-programma is een blauwdruk voor de duurzame ontwikkeling van de SIDS. Voor 14 prioriteitsgebieden worden er acties gepland: klimaatsverandering, natuur- en milieurampen, toerisme, biodiversiteit, institutionele en administratieve bekwaamheid, regionale coöperatie, transport, en menselijk kapitaal. Lomé behandelt reeds enkele van deze thema’s, maar andere, zoals klimaatsverandering en de risico’s van natuurrampen, krijgen weinig aandacht. Het zijn juist deze laatste problemen die een bedreiging vormen voor de SIDS.

De EU heeft het Barbados-programma ondertekend, en het lijkt beter de uitvoering van de hulpprogramma’s te verbinden met het Barbados-actieplan, dan in de nieuwe Lomé-conventie een nieuwe reeks acties voor SIDS te ontwerpen.

Voorrang aan capaciteitsopbouw en aan regionalisering

Mensen zijn het belangrijkste kapitaal van SIDS en de menselijke capaciteit is er het grootste knelpunt. Daaruit volgt dat capaciteitsopbouw de grondslag is van de duurzame ontwikkeling en de leefbaarheid van de SIDS, zowel de meer ontwikkelde als de minst ontwikkelde.

Wegens hun kleinschaligheid en hun beperkte hulpmiddelen zijn kleine staten in de regel meer aangewezen op regionale coöperatie en op gezamenlijke initiatieven. Zij kunnen er ook meer bij winnen dan grote staten, vooral om hun toegang tot de markten te vergemakkelijken en om netwerken van expertise uit te bouwen. Recente ervaringen tonen aan dat voor sommige ontwikkelingssectoren, zoals milieu, visgronden of bestrijding van de zeevervuiling, regionale samenwerking de enig doenbare weg is voor SIDS om voldoende hulpmiddelen en bekwaamheid te mobiliseren voor het oplossen van de gemeenschappelijke problemen.

De huidige onderhandelingsvoorstellen van de EU liggen in de lijn van deze strategieën. Iedereen is het erover eens dat de volgende conventie moet voorzien in het verstevigen van goede instrumenten voor regionale coöperatie en integratie. Dat zou de SIDS zeker ten goede komen. Men moet echter oog hebben voor het langetermijnkarakter van deze processen.

Behoefte aan speciale handelsvoorzieningen voor SIDS

Het nieuwe ACS-EU handelsregime zoals voorzien in het EU-mandaat baart de SIDS zware kopzorgen.

De SIDS vrezen vooral gemarginaliseerd te worden in het globale systeem. Ze geloven dat het moeilijk zal zijn voldoende investeringen te vinden om de economische groei gaande te houden. Ze kijken uit naar hulp van de EU om deze gevaren af te wenden. De EU staat echter onder druk van de WTO om de bestaande Lomé-voorzieningen grondig te hervormen.

De SIDS stellen dat de ‘preferenties’ of handelsvoordelen van de bestaande Lomé-conventie gunstig voor hen waren. De voorstellen van de EU om de preferenties geleidelijk af te bouwen en om wederkerige regionale vrijhandelsakkoorden af te sluiten schrikken hen af. De meeste SIDS zijn afhankelijk van een beperkte gamma exportartikelen. SIDS produceren dikwijls tegen hoge kosten en hun economieën zijn niet gediversifieerd. Die handicaps moeten opgevangen worden als men wil dat de SIDS zich geleidelijk kunnen integreren in de wereldeconomie. Dat alles onderstelt een lange aanpassingsperiode voor de SIDS en vereist maatregelen die de financiële en technische middelen voorzien om de sectoren te ontwikkelen waarin zij een comparatief voordeel bezitten. In veel gevallen zal dat neerkomen op een zelfde regime als nu voorzien is voor de Minst Ontwikkelde Landen.

SIDS vrezen dat de handelsvoorstellen voor regionale handelszones van de EU niet volledig doordacht zijn. Het feit dat in bepaalde regio’s SIDS met verschillende ontwikkelingsniveaus bestaan, compliceert ten zeerste de negotiaties over regionale handelsakkoorden. De voordelen van die regionale akkoorden zijn nog niet bekend. Daarenboven spelen de ongelijke machtsverhoudingen tussen de EU en groepen van SIDS in het nadeel van deze laatste, des te meer daar de capaciteit van SIDS om te onderhandelen over veelomvattende technische en regionale handelsakkoorden twijfelachtig is. Dat betekent dat de SIDS bij de EU moeten aandringen om ‘alle mogelijkheden te onderzoeken die een alternatief kunnen bieden voor vrijhandelsakkoorden, zodat men deze landen een nieuw handelskader kan voorstellen dat gelijkwaardig is aan het bestaande Lomé-regime.

De SIDS maken zich ook zorgen over de voorstellen om STABEX en SYSMIN te hervormen en om de protocollen te herzien. Die instrumenten hebben de sterke schommelingen in exportinkomsten helpen compenseren. Het ACS-mandaat wil Stabex en Sysmin behouden en verbeteren. De EU daarentegen wil Stabex en Sysmin integreren in een globale hulpenveloppe.

De SIDS hebben ook het belang van de Bananen- en Suikerprotocollen onderstreept. De WTO-beslissing over het EU-bananenregime ligt moeilijk voor de SIDS omdat het de kwetsbaarheid van de Oost-Caraïbische SIDS vergroot. Hoewel het statuut van het Suikerprotocol verschillend is, zou elke vermindering van de steun de diversificatie afremmen, want de SIDS beweren de inkomsten van de protocollen nodig te hebben om die diversificatie door te voeren. Tezelfdertijd belemmert de kleinschaligheid van de SIDS de mogelijkheden tot diversificatie. Dat alles pleit voor de verlenging van de protocollen op middellange termijn en voor uitstel vanwege de WTO om zoiets mogelijk te maken.

Ten slotte benadrukken de SIDS het belang van de handel in diensten. De voorstellen van het EU-mandaat zijn een goed begin, maar moeten aanzienlijk worden uitgebreid, vooral wat betreft het toerisme.

De onderhandelingsmandaten geven zich rekenschap van al die moeilijkheden. Toch wordt de kwetsbaarheid van de SIDS waarschijnlijk onderschat. Bijvoorbeeld, de nadruk die het EU-mandaat legt op de noodzaak dat handelsovereenkomsten conform de voorzieningen van de WTO moeten zijn, plaatst de SIDS in een nadelige positie, omdat de WTO geen ‘speciale en gedifferentieerde behandeling’ voor de SIDS voorziet. Meer in het algemeen zal het moeilijk zijn voor de EU om het huidige regime te behouden, en men mag eerder verandering dan continuïteit verwachten. De onderhandelaars zullen dus maatregelen moeten uitdenken die rekening houden met de kwetsbaarheid van de ACS-landen en vooral van de kleine eilandstaten.

De rol van de civiele maatschappij versterken

De leefbaarheid van de SIDS vereist de volledige participatie van de hele bevolking aan de ontwikkeling. Nieuwe partnerships tussen overheid en privé-actoren moeten ontwikkeld worden.

Om zulke initiatieven te realiseren moeten de privé-actoren en de civiele maatschappij meer capaciteit verwerven. De privé-sector staat zwak in vele SIDS. Op vele terreinen kan de privé-sector de overheidssector niet vervangen wegens de kleinschaligheid en wegens de groeiende competitie van de transnationale bedrijven. De investeringspolitiek van de EU dient rekening te houden met de kleinschaligheid van de meeste bedrijven in de SIDS. Hulpmiddelen en managementtraining op het nationale en regionale vlak zijn prioritair. Ook institutionele voorzieningen zijn noodzakelijk om een efficiënte dialoog met de overheid te voeren.

Lokale overheden, niet gouvernementele organisaties (NGO’s) en andere groeperingen van de civiele maatschappij spelen een belangrijke rol in de sociale en politieke ontwikkeling van de SIDS. Ze zorgen voor de sociale samenhang die een wezenlijk element is voor het verminderen van de kwetsbaarheid van de SIDS. Een grotere capaciteit verwerven is een vitaal gegeven om hun toe te laten een rol te spelen in de ontwikkeling, met name in de gedecentraliseerde samenwerking.

Europa sensibiliseren voor de problemen van de SIDS

Het besluit van het seminarie was dat de kwetsbaarheid van de SIDS onvoldoende bekend en begrepen wordt. Het internationale systeem heeft die kwetsbaarheid reeds voor een deel erkend, maar er is nog heel wat te doen.

De onderhandelingen over een nieuwe conventie bieden daarvoor een uitmuntende kans. Binnen de ACS en de EC moet er een SIDS-groep opgezet worden om ervoor te zorgen dat de problemen van duurzame ontwikkeling vertaald worden in praktische voorstellen en in instrumenten die aangepast zijn aan de behoeften van de SIDS. Misschien is het goed dat die groep ook na de onderhandelingen blijft bestaan om deze structurele dialoog op gang te houden.

Daarnaast is het nodig de coördinatie en de complementariteit te verzekeren van de belangrijkste internationale actoren die de duurzame ontwikkeling van de SIDS promoten, met name de VN, de Commonwealth en de EC. Er dient echter nog meer te gebeuren op nationaal en regionaal vlak om voor de SIDS de last te verminderen van donoren die hun eigen weg willen gaan.

Niemand heeft een volledig overzicht van de problematiek. Dit geldt nog het minst van al voor de individuele SIDS. Maar als de SIDS steun willen krijgen en hun belangen verdedigd willen zien, dan moeten hun behoeften en de beschikbare middelen in kaart worden gebracht. Daartoe moeten nieuwe mechanismen worden gecreëerd of bestaande mechanismen verbeterd, zoals bv. de Alliantie van Kleine Eilandstaten (AOSIS – Alliance of Small Island States). Die hebben dan als taak de SIDS-problemen in het internationale systeem op de juiste manier aan te kaarten.

De auteur is verbonden aan de universiteit van Hull en is beleidsadviseur van de Commonwealth.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3190   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift