De Lomé-conventie en de andere EU-samenwerkingsakkoorden

Het meest bekende akkoord is ongetwijfeld de Lomé-Conventie, die sinds 1975 fungeert als navelstreng tussen de EU en niet minder dan 71 landen (oud-kolonies) uit Afrika, de Caraïben en de Stille Zuidzee (de zgn. ACS-landen). In de schaduw hiervan, kwamen later afzonderlijke geografische programma’s tot stand met de landen van de Middellandse Zee (MEDA), Azië en Latijns-Amerika (ALA), de landen van Centraal- en Oost-Europa (PHARE) en de landen van de voormalige Sovjetunie (TACIS).

De grote verscheidenheid aan akkoorden maakt de Europese ontwikkelingssamenwerking tot een vrij ondoorzichtig labyrint. Beleid en management van deze akkoorden werden immers ook afzonderlijk georganiseerd. Getuige hiervan de versplintering van de externe bevoegdheden van de Europese Commissie over maar liefst vijf commissarissen! Deze ver doorgevoerde regionalisering is ook weinig bevorderlijk voor het voeren van een doelmatig en coherent ontwikkelingsbeleid. Een recent OESO-rapport over de Europese ontwikkelingssamenwerking windt er geen doekjes rond: ‘Because of this divided, splintered framework, the Commission must pay a heavy price in organisational efficiency and effectiveness’. Het rapport erkent de verscheidenheid van de diverse regio’s en partners, maar maant de Unie aan om dringend werk te maken van ‘a coherent, overarching policy approach in development co-operation’ (1).

Maar hoe realistisch is deze oproep? Kan de historisch gegroeide fragmentatie van beleid en institutionele kaders geleidelijk plaats maken voor een meer samenhangend geheel? Bestaan er reeds aanzetten tot harmonisatie van beleid tussen de diverse regionale akkoorden?

De heronderhandeling van de Lomé-Conventie biedt een uitgelezen kans om te toetsen of er sprake is van een zekere harmonisatie van het EU-beleid naar de diverse regio’s toe. De Lomé-akkoorden verschillen immers op een aantal essentiële punten van de beleidskaders die de EU later heeft onderhandeld met de landen van de Middellandse Zee, Azië, Latijns-Amerika, enz. Blijven die verschillen overeind na 2000 of wordt de nieuwe Conventie op de leest geschoeid van de andere regionale akkoorden?

Verschilpunten tussen de Lomé-Conventie en andere regionale akkoorden

Toen de eerste Lomé-Conventie (1975-80) boven de doopvont werd gehouden, werd het samenwerkingsakkoord als bijzonder innovatief beschouwd. Op contractuele basis verbond de EG er zich toe aan 46 oud-koloniale gebieden een combinatie van hulp en handelsvoordelen (op niet-wederkerige) basis te verstrekken. Een partnership ‘op gelijke voet’ werd voorgesteld, waarbij de ACS-regeringen zelf konden beslissen wat er met de vijfjaarlijkse enveloppes geld zou gebeuren. Europa hield zich afzijdig en stelde geen eisen inzake politieke organisatie (bv. democratie, goed bestuur) of macro-economisch beleid. In de sfeer van de Koude Oorlog werden die netelige kwesties met de mantel der liefde bedekt.

Twintig jaar later, is er een zekere ‘Lomé-cultuur’ gegroeid tussen beide partners. De ACS-landen vechten verbeten voor het behoud van de fundamentele principes waarop de Lomé-constructie gebouwd is (historische band; contractuele EU-verplichtingen; voorspelbaarheid van de middelen; zelfbeschikkingsrecht van het hulpontvangende land; niet-wederkerige handelspreferenties, enz).

Deze principes vindt men echter nauwelijks terug in de akkoorden die de EU later afsloot met andere regio’s. Vier belangrijke verschilpunten vallen op:

Politieke basis

De politieke fundering voor de opeenvolgende Lomé-Conventies berustte voornamelijk op de voortzetting van de historische banden met de vroegere overzeese gebieden. Een dergelijke motivatie gold niet voor het afsluiten van de andere regionale akkoorden. De samenwerking werd nagestreefd wegens economische belangen en politieke (veiligheids-) overwegingen. De EU heeft een duidelijk belang in het beheren van de relatie met de geopolitieke zones die in de onmiddellijke omgeving liggen (de Middellandse Zee en Oost-Europa).

Deze ‘proximity policy’ heeft de betrokken regio’s geen windeieren gelegd. Hun aandeel uit het globale EU-hulpbudget is in het laatste decennium spectaculair gestegen (zie onderstaande tabel), ten nadele van de ACS-groep (waarin 39 ‘minst-ontwikkelde landen te vinden zijn). Waar het aandeel van de ACS-groep in 1986/87 nog 69% van de beschikbare EU-middelen betrof, was deze ratio in 1996/97 gezakt tot 36%!

Deze trend staat in schril contrast met de EU-retoriek rond armoedebestrijding als centrale doelstelling van haar ontwikkelingsbeleid. Hij betekent ook weinig goeds voor toekomstige hulpstromen naar de ACS-landen toe. De EU heeft daar zeer weinig politieke en economische belangen te verdedigen. In een tijd dat ontwikkelingssamenwerking expliciet gekoppeld wordt aan overwegingen van buitenlands beleid, lijkt Lomé steeds meer op los zand gebouwd.

Ook de notie partnership - een sleutelelement in de Lomé-Conventie - krijgt een andere inkleuring in de andere akkoorden. Het wazige, grotendeels fictieve begrip ‘partnership op gelijke voet’, wordt ingeruild voor een relatie gestoeld op een intense politieke dialoog en op een zoektocht naar gemeenschappelijke belangen. Terwijl het Lomé-partenariaat nog grotendeels berust op het klassieke Noord-Zuid discours, met het bijbehorend ideologische getouwtrek, overheerst in de andere akkoorden een zakelijke, ‘no-nonsense’ aanpak.

Financiering

De financieringsbasis van de diverse akkoorden verschilt grondig. Vooreerst is de Lomé-Conventie het enige contractuele akkoord, waarbij de EU wettelijk verplicht is een specifieke hoeveelheid fondsen in een bepaalde periode te verstrekken aan ACS-landen, die hiermee een soort automatisch trekkingsrecht verwierven (ook wel ‘entitlement’ genoemd in het jargon). In de praktijk bleek snel dat ‘entitlements’ niet verzoenbaar zijn met een volwaardig partenariaat, waarin ook legitieme EU-belangen gewaarborgd kunnen worden (bv. inzake goed bestuur). Als het tot een conflict kwam tussen de EU en een bepaalde ACS-land, leidde dat doorgaans tot een geringe uitputting van de nationale enveloppe. Voor de EU bestond evenwel niet de mogelijkheid om dat geld ergens anders in te zetten. Sinds Lomé IV bis (1995-2000) heeft de EU beperkingen op dit principe ingevoerd door het systeem van ‘gefaseerde programmatie’. Daardoor wordt het mogelijk te knabbelen aan die pot met middelen voor landen die het niet zo nauw nemen inzake beleid en bestuur. In de andere regionale programma’s is er geen contractuele relatie die wettelijke verplichtingen stellen inzake hulpallocaties; de EU beslist unilateraal. Een zekere voorspelbaarheid van middelen blijft gewaarborgd door een meerjarenprogrammatie, maar de automatische trekkingsrechten zijn een zaak van het verleden.

Voorts is de Lomé-Conventie het enige akkoord dat gefinancierd wordt buiten het reguliere EU-budget. Het zijn de lidstaten die vrijwillige bijdragen leveren aan de opeenvolgende Europese Ontwikkelingsfondsen, telkens voor een periode van vijf jaar. Uiteraard is hierdoor de greep van de lidstaten op het Lomé-kader groter dan bij de andere akkoorden, terwijl de rol van het Europees Parlement geringer is.

Handel

Het handelsregime tussen de EU en de diverse regio’s biedt een ander vergelijkingspunt. De Lomé-Conventie is het enige akkoord waarvan het handelsluik contractueel is vastgelegd en waarin niet-wederkerige preferenties geboden worden. Het systeem van algemene handelsvoordelen voor Azië of Latijns-Amerika wordt unilateraal vastgelegd door de EU. De handelsafspraken met de Mercosur-landen of met Zuid-Afrika, zijn gebaseerd op de wederzijdse afbouw van handelsbelemmeringen. De vrijhandelsakkoorden met de landen van de Middellandse Zee en, tot op zekere hoogte, met Centraal- en Oost-Europa, zijn van een andere aard. De bedoeling hier is om geïntegreerde handelszones te promoten waarin niet alleen de handelsbelemmeringen weggewerkt zijn, maar waar ook een harmonisatie van het handelsbeleid plaatsvindt in het kader van regionale samenwerking of integratie. De rode draad doorheen de andere regionale akkoorden is dat de EU de naleving van de regels van de Wereldhandelsorganisatie eist (de zgn. ‘WTO-compatibility’), wat bij Lomé niet het geval is.

Actoren van het partnership

De Lomé-Conventie is een overeenkomst tussen staten. Bovendien is het een geesteskind uit de jaren ’70, een tijd waarin de overheid een centrale rol kreeg toebedeeld als motor van ontwikkeling. Een en ander verklaart de monopoliepositie van ACS-overheden op het beleid en het beheer van de Lomé-fondsen. Die leidende rol van de staat is grotendeels overeind gebleven, ondanks de ideologische ommezwaai van de jaren ’80 ten voordele van de markt en de civiele maatschappij. In de meerderheid van de ACS-landen blijkt Lomé een grote onbekende te zijn voor de actoren van de privé-sector, voor NGO’s, vakbonden, lokale besturen, basisgroepen, enz… Deze ‘niet-staatsactoren’ hebben weinig of geen kansen gehad om gebruik te maken van de beschikbare fondsen, laat staan dat ze konden deelnemen aan het beleid. Sinds Lomé IV is er een kleine opening voor ‘gedecentraliseerde samenwerking’, maar onder strikte overheidscontrole.

In de andere regionale akkoorden is er meer ruimte voor institutioneel pluralisme. Uiteraard blijft de overheid de bevoorrechte partner, maar tegelijk worden concrete mogelijkheden tot participatie gecreëerd voor ‘niet-staatsactoren’ in de Europese samenwerking met de betrokken regio’s. Dit blijkt uit de belangrijke plaats die voorbehouden wordt aan vormen van gedecentraliseerde samenwerking. Het is niet langer een marginaal gebeuren gecontroleerd door regeringen (zoals bij Lomé), maar een faciliteit die niet-staatsactoren directe toegang verschaft tot Europese fondsen (zonder bemoeizucht of inmenging door overheden).

Volgt de Lomé-Conventie het voorbeeld van andere regionale akkoorden?

Wie de onderhandelingen voor de nieuwe Lomé-Conventie op de voet volgt, kan zich niet van de indruk ontdoen dat de EU een zekere harmonisatie nastreeft met de andere regionale akkoorden. De fundamentele uitgangspunten die het oorspronkelijke Lomé-Verdrag twintig jaar geleden schraagden worden allemaal in vraag gesteld. De EU wil af van een vrijblijvend partenariaat, waarbij de ACS-landen een automatisch, contractueel gegarandeerd trekkingsrecht hebben op Europees belastingsgeld. De EU ziet geen heil meer in het laten voortbestaan van een apart handelsregime voor de ACS-landen, gebaseerd op niet-wederkerige preferenties. Ook een ‘gesloten’ partenariaat, waarbij alle macht in handen is van de overheden, lijkt verleden tijd, nu de EU het belang van democratie, decentralisatie en van de ontwikkeling van de privé-sector ontdekt heeft.

De tendens naar harmonisatie blijkt niet alleen uit de erosie van het traditionele Lomé-gedachtegoed. De door de EU voorgestelde hervormingen in de Lomé-relatie bouwen voort op de uitgangspunten van de andere regionale akkoorden. Zo wil de EU een ‘versterkt politiek partnership’, waarin ruimte bestaat voor een open en zakelijke politieke dialoog met de ACS-landen over gemeenschappelijke belangen, maar ook over pijnpunten of conflicten (bv. schending van mensenrechten, corruptie, enz.). Op handelsvlak, streeft de EU ernaar regionale samenwerkingsverbanden af te sluiten, die na een transitieperiode leiden tot vrijhandelszones, die verenigbaar zijn met de regels van de Wereldhandelsorganisatie. Op het vlak van de actoren, neemt het EU-onderhandelingsmandaat duidelijk stelling voor een ‘democratisering’ van de Lomé-Conventie. Naast de overheid, moet er ruimte komen voor een reële participatie van niet-staatsactoren (privé-sector, NGO’s, vakbonden, lokale besturen, enz.) in het beleid en het beheer van de Lomé-fondsen.

Moet men deze tendens naar gelijkschakeling betreuren of toejuichen? Op het eerste gezicht lijkt deze evolutie meer dan welkom. De Lomé-Conventie mag dan een uiterst innovatief instrument geweest zijn in de jaren ’70, op vele vlakken heeft zij de tand des tijds niet kunnen trotseren. Je kan bijvoorbeeld geen zinvolle ontwikkelingssamenwerking doen als je ook niet openlijk kan praten over fundamentele interne hinderpalen voor de ontwikkeling. Met automatische trekkingsrechten te geven aan slecht bestuurde landen, breng je geen soelaas aan het erbarmelijk lot van heel wat bevolkingsgroepen in de ACS-landen. Evenmin volstaat een pakket handelsvoordelen, opgevat als subsidie, om de integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie te bevorderen. En wie kan anno 1999 de stelling verdedigen dat ontwikkeling gebaat is bij een monopoliepositie van overheden op de Lomé-samenwerking? Conservatisme inzake Lomé leidt onvermijdelijk tot achteruitgang en verdere uitholling van het partnership tussen de EU en de ACS-landen.

Bij nader toezien lijkt het eveneens noodzakelijk om een aantal gevaren te bespeuren in de tendensen naar harmonisatie. Kunnen de ACS-landen voldoende politiek gewicht in de schaal leggen om een vernieuwd EU-beleid een kans te geven? De naakte cijfers (zie voorgaande tabel) zijn eerder ontnuchterend. Europa lijkt de blik af te wenden van de arme buren in Afrika of in de verre gebieden van de Caraïben en de Stille Zuidzee. Het valt ook te vrezen dat de EU in een evolutie naar vrijhandelszones veel te weinig rekening zal houden met de zeer ongelijke positie van waaruit ACS-landen vertrekken in de zoektocht naar een plaatsje onder de zon in de globale markteconomie. Andere geplande hervormingen in het reilen en zeilen van Lomé, vereisen eveneens een grote zin voor realisme, geduld, aanpassing aan lokale omstandigheden, bureaucratische flexibiliteit, enz… Allemaal kwaliteiten die er niet op overschot zijn in de complexe wereld van de Europese ontwikkelingssamenwerking.

Voor diegenen die bekommerd zijn om het lot van de ACS-landen in een snel evoluerende Europees beleids- en institutioneel kader, lijkt er een dubbele uitdaging voor te liggen. Vooreerst, ijveren voor de herwaardering van de ACS-landen op het (politiek en financieel) prioriteitenlijstje van de EU. Dat is een absolute noodzaak, wil men de geloofwaardigheid van het EU-discours ten voordele van armoedebestrijding overeind houden. Voorts, actief meewerken aan de ontwikkeling van nieuwe modaliteiten van partenariaat, die het beste van de Lomé-Conventie combineren met de innovatieve elementen van andere regionale akkoorden. Op termijn zou dit ook kunnen leiden tot de zo lang bepleite inhoudelijke harmonisatie en kwaliteitsverbetering van de globale EU-ontwikkelingssamenwerking.

Noot:

(1) OECD Development Review Series: European Community. 1998, No 30, OECD, Paris

De auteur is als programmadirecteur verbonden aan het Europees Centrum voor Ontwikkelingsmanagement te Maastricht (ECDPM).