De ministerconferentie in Singapore: alweer nieuws op de agenda

Bij de voorbereiding werd al meteen duidelijk dat evaluatie en bijsturing van de bestaande akkoorden geen prioriteit was voor de ontwikkelde landen. Voor hen werd het een aanleiding om het gamma onderwerpen van de WTO nogmaals uit te breiden, en om de wereldwijde liberalisering een nieuwe spoorslag te geven. Zij wilden nieuwe thema’s als basis voor bijkomende werkgroepen en voor een uitgebreider werkprogramma in de komende jaren. Strijdpunten waren handel en arbeidsnormen, handel en investeringen, handel en concurrentiebeleid, en transparantie bij overheidsbestellingen.

Wat kwam er uit de bus? Arbeidsnormen werden als belangrijk onderwerp erkend, maar blijven thuishoren bij de Internationale Arbeidsorganisatie. De conferentie stemde dus niet voor een werkprogramma rond handel en arbeidsnormen in de WTO. Rond handel en investeringen, handel en concurrentiebeleid, overheidsbestellingen en het vergemakkelijken van handelstransacties komen de werkgroepen er wel.

Arbeidsnormen

Wat dit onderwerp betreft haalden derdewereldlanden in grote mate hun slag thuis. Er werd niet eens over een werkprogramma voor arbeidsnormen onderhandeld. De vraag was enkel of er een tekst over deze normen in de slotverklaring zou worden opgenomen, en hoe die er dan eventueel moest uitzien.

In de Verklaring hernieuwden de ministers uiteindelijk hun ‘engagement m.b.t. het respecteren van internationaal erkende arbeidsnormen’. Daarnaast werd uitdrukkelijk gesteld (i) dat de IAO het bevoegde orgaan is wat arbeidsnormen betreft; (ii) dat groei en ontwikkeling gunstig zijn voor het respect van de normen; (iii) dat het gebruik van arbeidsnormen voor protectionistische doeleinden wordt afgewezen; (iv) dat het comparatief voordeel van landen, en vooral lage inkomenslanden niet in vraag mag worden gesteld; (v) dat de secretariaten van WTO en IAO hun bestaande samenwerking hierrond zullen voortzetten.

De interpretatie van de voorzitter van de conferentie, Yeo Cheow Tong (handelsminister van Singapore) was duidelijk. In zijn afsluitende speech verklaarde hij dat ‘ de band tussen handel en de arbeidsnormen niet in de agenda van de WTO was opgenomen’ en dat ‘ de tekst geen nieuw werk rond het onderwerp toelaat’.

De voorstanders van het opnemen van arbeidsnormen in de WTO zagen de zaak heel anders. De Franse minister van handel, Yves Galland, vertelde aan de pers:‘ Het grote debat over arbeidsrechten wordt binnen de WTO gevoerd, en het blijft er. Het gaat nooit meer weg.’

Charlene Barshefsky, de vertegenwoordigster van de VS, beaamde: ‘Of dat nu strookt met onze ideologie of niet, we moeten erkennen dat arbeidsrechten en het welzijn van werknemers onderdeel zijn van het debat rond handel. Als we dat een belangrijk onderwerp vinden, is het ook een belangrijk onderwerp binnen de WTO.’

Handel en investeringen

Voor ‘handel en investeringen‘ moesten de ontwikkelingslanden toestemmen in de oprichting van een werkgroep. Ze slaagden er wel in om de opdracht van de werkgroep in te perken door het toevoegen van een lange lijst ingewikkelde referentietermen:

Er werd tegelijk een werkgroep rond handel en concurrentiebeleid opgestart. De twee groepen moeten van mekaars werk gebruik maken. Er moet constant rekening gehouden worden met de bestaande regelingen m.b.t. TRIM’s (handelsgebonden investeringsmaatregelen). De groep mag er niet van uitgaan dat in de toekomst binnen WTO onderhandelingen over investeringen zullen worden opgestart. De groep moet voortbouwen op het werk van Unctad, en ook met deze organisatie samenwerken. De ontwikkelingsdimensie moet volop mee in rekening worden gebracht. Na twee jaar zal de algemene raad het werk van de twee groepen evalueren en nagaan hoe er kan worden verdergewerkt. Onderhandelingen over het onderwerp kunnen in de toekomst enkel starten na uitdrukkelijk akkoord tussen de leden. Bovendien moet de groep er heel scherp op toezien dat zijn programma de werkdruk op de delegaties zo weinig mogelijk verhoogt, zeker voor leden met beperkte middelen.

Ook hier liepen de interpretaties na de conferentie scherp uiteen. De Indiase onderhandelaars stelden duidelijk dat elke verwijzing naar een multilateraal investeringsakkoord was geschrapt, dat het onderzoek m.b.t. investeringen volledig binnen het akkoord over de TRIM’s zou gebeuren, en dat er geen onderhandeling over een multilateraal investeringsakkoord zou komen. Kortom onderhandelingen over investeringen horen voor hen niet thuis in de WTO.

EU handelscommissaris Leon Brittan zag het anders: ‘We hebben investeringen, het belangrijkste thema voor de toekomst van de wereldeconomie, eindelijk een plaats op de WTO-kaart gegeven. Investeringen lijken mij inderdaad dé topprioriteit voor de WTO in de komende tijd.’

De EU liet daarmee duidelijk verstaan dat de verklaring van de conferentie voor haar de weg effent naar een ‘kader met bindende afspraken’ op het vlak van investeringen. Ze argumenteert trouwens dat dit een noodzakelijke voorwaarde is om buitenlandse investeringen naar ontwikkelingslanden te laten vloeien.

Handel en concurrentiewetgeving

De oprichting van een werkgroep rond ‘handel en concurrentiebeleid’ was een van de belangrijkste beslissingen in Singapore. Volgens de Verklaring wordt: ‘Een werkgroep opgericht om onderwerpen te bestuderen die door leden worden aangebracht met betrekking tot de wisselwerking tussen handel en concurrentiebeleid (anticoncurrentiepraktijken inbegrepen). Dat gebeurt met het oog op het identificeren van onderwerpen die verdere aandacht in het kader van de WTO verdienen’.

Wellicht beseften de meeste WTO-leden niet echt wat ze goedkeurden. Op de persbijeenkomsten na de Conferentie rezen er alleszins scherpe meningsverschillen over de inhoud van de overeenkomst.

Het onderwerp had al stof doen opwaaien in de voorbereidingsperiode in Genève. De groeiende concentratie van macht in de handen van een kleine groep mastodontondernemingen baart immers zorgen. Die zorg verdient zeker een plaats in besprekingen rond concurrentievervalsing en het beperken van monopolievorming. Maar dat is niet het thema dat de VS of de Europese Unie in deze groep willen aansnijden.

Opnieuw blijkt dat ‘concurrentiebeleid’ niet voor alle partijen dezelfde lading dekt. De VS en de EU willen eigenlijk dat ontwikkelingslanden binnenlands een antimonopoliewetgeving uitschrijven, en zo de toegang voor westerse bedrijven vergemakkelijken. Sommige zuidelijke landen willen het vooral hebben over handelsbeperkende praktijken van MNO’s (restrictive business practices).

De EU had het punt in Genève aangekaart. In een paper drong het aan op ‘een internationaal kader van concurrentieregels in de WTO’. Volgens de Unie kan ‘efficiënte toepassing van concurrentiewetgeving markten open houden voor buitenlandse concurrenten’. Concreet stelde de EU voor (i) dat alle WTO leden zich engageren tot het schrijven van efficiënte binnenlandse concurrentiewetgeving; (ii) dat op internationaal niveau een kernpakket gezamenlijke uitgangspunten, regels en procedures m.b.t. concurrentie wordt aanvaard; (iii) dat de samenwerking tussen de verschillende, voor concurrentiebeleid verantwoordelijke instanties wordt verbeterd; (iv) dat wordt uitgemaakt hoe elementen van de procedure en dgl. kunnen onderworpen worden aan de geschillenregeling van de WTO.

De Europese Unie maakte meteen duidelijk dat de werkgroep zich niet moest inlaten met andere onderwerpen die een weerslag hebben op de concurrentie, zoals antidumping, wisselkoersregelingen of het omzeilen van regels.

Het EU voorstel dringt dus aan op nationale antimonopoliewetgeving die door buitenlandse investeerders kan ingeroepen worden. Tegelijk blijven concurrentieverstorende praktijken van MNO’s op internationaal niveau buiten schot.

Japan en Korea vonden dat een werkgroep zich ook moest kunnen inlaten met mogelijk misbruik van handelsmaatregelen zoals antidumping- of vrijwaringsclausules. Zij gingen ervan uit dat die maatregelen vaak voor protectionistische redenen ingeroepen worden en dat ze de concurrentie op de binnenlandse markten verstoren.

De meeste ontwikkelingslanden konden de discussies amper volgen. Sommige hadden zich trouwens sterk tegen het opnemen van dit nieuwe agendapunt verzet . Ze zagen in het EU-voorstel een poging om in het Zuiden markttoegang af te dwingen voor Europese transnationale ondernemingen. Via de WTO zouden ontwikkelingslanden verplicht worden om lokale monopolies af te breken of om een eind te maken aan andere vormen van afscherming van plaatselijke ondernemingen. De grotere transnationale ondernemingen zouden zo kunnen binnendringen in de lokale markt van ontwikkelingslanden, of er hun marktaandeel vergroten.

De argwaan werd nog aangescherpt. Voorstellen van ontwikkelingslanden om concurrentie- of handelsbeperkende praktijken van Multinationale ondernemingen tegen te gaan (bv. manipulatie door interne prijsvorming of andere vervalsende ‘samenwerking’ tussen onderdelen van hetzelfde bedrijf) werden door het Noorden bijzonder koel onthaald.

Bij het begin van de onderhandelingen in Singapore veranderden een aantal landen van tactiek. Daar waar ze eerst werk in de WTO rond concurrentiebeleid hadden afgewezen, begonnen ze nu aan te dringen op wijzigingen in de tekst. Sommige wisselden het geweer van schouder toen het andere gevoelige punt, ‘investeringen’, niet meer van de agenda weg te houden was. Ze hoopten dat gelijktijdig werk rond concurrentieproblemen en rond praktijken van MNO’s een tegenwicht zou kunnen bieden voor dit hete hangijzer. In de informele onderhandelingsgroep stemden heel wat ontwikkelingslanden dan ook toe in het oprichten van een werkgroep, op voorwaarde dat ook ‘anticoncurrentiepraktijken’ in zijn mandaat werden opgenomen. Daarmee lieten ze het onderwerp binnensluipen in de Verklaring van de conferentie

Op het einde van de ministeriële conferentie hadden ontwikkelingslanden het gevoel dat ze genoeg buffers hadden ingebouwd. Maar het valt nog te bezien of iedereen zich in de toekomst aan de afgesloten deal zal houden. Onmiddellijk na de conferentie krabbelden de grote industrielanden al een eind terug.

VS vertegenwoordigster Charlene Barshevsky verklaarde: ‘Het werk rond concurrentie zal onze eigen wetten niet in het gedrang brengen. Het bestaande werk van de WTO rond antidumpingmaatregelen wordt niet in vraag gesteld. Het werkprogramma rond concurrentie moet zich richten op het probleem van kartels en ander concurrentiebeperkend gedrag dat toegang tot markten voor investeerders uit de VS bemoeilijkt.’

Op de vraag of de VS een discussie over antidumpingmaatregelen zouden afblokken, antwoordde ze nadrukkelijk : ‘Voor de VS, en ook voor de Europese Unie, staat de antidumpingwetgeving niet op de agenda. Daar is geen sprake van. Het onderzoek zal gaan over concurrentiebeleid en over antitrustwetgeving die een eind moeten maken aan handelspraktijken die voor ons de markttoegang belemmeren.’

Het ziet er dus naar uit dat de grote handelsmogendheden in de komende onderhandelingen betere markttoegang voor hun transnationale bedrijven zullen proberen af te dwingen. Of het zuiden tegen die druk in zijn belangen kan verdedigen en zijn eigen thema’s naar voren kan schuiven, is nog maar de vraag.

Het valt te verwachten dat de volgende belangrijke punten op de tafel van de werkgroep zullen belanden:

- het EU voorstel voor het aannemen en versterken van nationale concurrentiewetgeving;

het voorstel tot bijkomend onderzoek rond het misbruiken van handelsmaatregelen;
het voorstel van Hongkong om WTO-regelgeving m.b.t. concurrentie te bestuderen in de bredere context van de globalisering;
de handelsbeperkende praktijken van MNO’s (die de ontwikkelingslanden met redelijk succes hebben aangebracht, en waarrond veel werk is gepresteerd door UNCTAD)
de band tussen concurrentiebeleid en investeringsmaatregelen;
of en hoe de WTO in deze materie een rol kan spelen.
Overheidsbestellingen (government procurement)

De Wereldhandelsorganisatie heeft beslist om een werkgroep op te richten rond ‘transparantie bij overheidsbestellingen’. Die werkgroep moet ook elementen aanbrengen voor een ‘gepast akkoord’ (appropriate agreement). In feite mag de groep het enkel hebben over de duidelijkheid van de regelingen m.b.t. overheidsaanbestedingen, niet over de regeling zelf. Toch laten de grote mogendheden, die dit onderwerp sterk promoten, weinig twijfel bestaan over hun bedoelingen. Ze willen deze winstgevende multi-miljardenmarkt helemaal onder het WTO-systeem brengen. Als ze daarin slagen, zullen regeringen in de toekomst geen voorrang meer mogen geven aan lokale bedrijven voor het leveren van goederen of voor het realiseren van ontwikkelingsprojecten.

Het systeem van overheidsaanbestedingen was vroeger grotendeels nationale materie. Daarin zou nu wel eens verandering kunnen komen. In aanvang zal de werkgroep het enkel hebben over de transparantie en een akkoord rond dit beperkte deelthema voorstellen. Maar de VS hebben al duidelijk gemaakt dat het hen uiteindelijk te doen is om het volledig openbreken van deze markt voor buitenlandse bedrijven. De VS willen een eventueel ‘interim akkoord’ m.b.t. transparantie later aandikken tot een voldragen akkoord over overheidsbestellingen. Dat zou dan ‘nationale behandeling’ geven aan buitenlandse ondernemingen en ‘meest begunstigde natie’ behandeling toepassen voor alle WTO leden (Dit betekent dat bedrijven uit alle WTO lidstaten aan overheidsaanbestedingen kunnen meedoen en daarbij op gelijke voet geplaatst worden met nationale ondernemingen.)

Het plan van de VS en de EU werd op een sluwe manier binnengesmokkeld. In de voorbereiding voor Singapore hadden de VS de term ‘corruptie’ gebruikt om het onderwerp ‘overheidsbestellingen’ op de agenda te brengen. Ze lieten het woord corruptie uiteindelijk varen omdat het erg negatieve reacties uitlokte bij ontwikkelingslanden. Die vonden dat hier alweer een nieuw onderwerp in de WTO-agenda werd gedropt dat op zich niets met handel te maken heeft. Vanaf dan ging het om ‘transparantie, openheid en gepaste afwikkeling (due process)’ van overheidsbestellingen.

Ondanks de tegenkanting van verschillende delegaties van ontwikkelingslanden in Genève, bracht directeur-generaal Ruggiero het onderwerp toch mee naar Singapore. Hij versterkte zelfs de ontwerptekst. De discussie over het principe (zou men het op de agenda zetten?) was meteen van de baan en de onderhandeling spitste zich toe op de formulering van de tekst. De Slotverklaring spreekt uiteindelijk over het ‘bestuderen’ van de zaak , maar ook over het aanbrengen van elementen die in een akkoord kunnen worden opgenomen. In de praktijk betekent dit een sterker engagement dan in de werkgroepen rond investeringen of concurrentiebeleid.

Ontwikkelingslanden hebben zich voor deze werkgroep laten lijmen omdat die het enkel over ‘transparantie’ mag hebben. Ze moeten zich geen illusies maken. Voor de grote handelsmogendheden gaat het om een eerste stap in een tactisch spel. Ze willen ontwikkelingslanden stap voor stap meetrekken naar een veralgemeende ‘nationale behandeling’ voor buitenlandse bedrijven bij het toewijzen van overheidsopdrachten. Ze maken daar overigens geen geheim van.

In maart 1996 al kon je in een VS-paper lezen: ‘De markt voor overheidsbestellingen draait om triljoenen dollars. Grote, commercieel zeer aantrekkelijke bestellingen worden geplaatst door de overheid, op alle mogelijke niveaus.’ Men had het dan bijvoorbeeld over gemeentelijke bestellingen voor de politie, de brandweer of lokale openbare werken. Over bestellingen op niveau van de provincie voor gezondheidszorg of sociale zekerheidsprogramma’s. Op nationaal niveau gaat het om nationale telecommunicatienetwerken, elektriciteitscentrales of transportsystemen. Het probleem, menen de VS, is dat de overheid de belangrijkste klant ter wereld is, maar dat zijn bestellingen grotendeels aan de WTO-basisregels m.b.t. markttoegang en nationale behandeling ontsnappen.

In een eigen paper is de Europese Unie al even duidelijk: ‘Een tussentijds akkoord moet focussen op de uitgangspunten m.b.t. transparantie, openheid en een goede procedure voor overheidsaanbestedingen. Het uiteindelijke objectief van de Unie is ‘nationale’ en ‘meest begunstigde natie’ behandeling voor alle overheidsbestellingen in alle WTO-lidstaten.’

De grote mogendheden willen in ontwikkelingslanden een einde maken aan een overheidbeleid dat lokale bedrijven en mensen voorrang geeft. Een beleid dat de grote industrielanden tot voor kort overigens zelf voerden in eigen land, voor hun eigen grote bedrijven. In de meeste ontwikkelingslanden dient deze politiek om de eigen economie op te bouwen, om de binnenlandse vraag en binnenlandse ondernemers te ondersteunen. Nu de liberalisering snel doordringt in de rest van de economie, blijft overheidsaanbesteding een van de weinige sectoren die nog als een instrument voor het aanwakkeren van de binnenlandse vraag en het stimuleren van de lokale zakenwereld gebruikt kan worden.

Deze toch erg belangrijke ontwikkelingsdimensie gaat volledig verloren in het ‘markttoegang-paradigma’ van de voorstanders van de volledige inschakeling van overheidsbestellingen in het WTO-systeem en in de WTO-geschillenregeling.

Een besluit

Sommige ontwikkelingslanden gingen naar Singapore met de bedoeling om eender welk nieuw onderwerp uit de slotverklaring weg te houden. Dat lag ook in het verlengde van al het taaie werk dat in de voorbereidingsperiode door hun onderhandelaars in Genève was verricht. Deze landen, en daarbij horen toch ook India, Maleisië, Indonesië, Egypte, Tanzania, enz. hadden zich verzet tegen het opnemen van investeringen in de verklaring. Tal van andere landen lagen dwars wat betreft concurrentiebeleid en overheidsaanbestedingen. De grote meerderheid van de ontwikkelingslanden wou niet weten van verwijzing naar arbeidsnormen.

Zij hadden het gevoel dat het integreren van deze nieuwe werkterreinen rijke landen opnieuw op een oneerlijke manier zou bevoordelen ten opzichte van het Zuiden. Weer zouden niet- handelsgebonden materies aan de WTO, aan haar systeem voor geschillenregeling en aan eventuele handelssancties worden gekoppeld.

Deze landen vrezen dat ook een beslissing om te ‘bestuderen’ of te ‘onderzoeken’ reeds het principiële fiat geeft voor het behandelen van de nieuwe onderwerpen in de WTO. De deur naar een volwaardige onderhandeling en bindende akkoorden staat daarmee gevaarlijk wijd open.

De weerstand van de harde kern van ontwikkelingslanden tegen de nieuwe onderwerpen ebde echter reeds weg in de eerste dagen van de Singapore conferentie. De vraag was niet langer of de nieuwe onderwerpen in de verklaring zouden worden opgenomen, maar veeleer in welke bewoordingen ze gesteld zouden worden. Door deelname aan de onderhandeling wou men zoveel mogelijk buffers en garanties inbouwen tegen het afglijden van toekomstige onderhandelingen. Oorspronkelijk wou men de ‘ramp’ voorkomen. In de praktijk werd het ‘damage control’.

De auteur is directeur van het Third World Network, dat o.m. het tijdschrift ‘Third World Resurgence uitgeeft. De bijdrage is uit het Engels vertaald en ingekort door Rudy De Meyer.