De minst ontwikkelde landen en de WTO

Uit onderzoek van onder meer UNCTAD en de OESO bleek dat de Uruguay-ronde Afrika zelfs op verlies zou zetten. De handelspreferenties die Afrikaanse landen ontvangen, daalden in waarde doordat het algemene tarief omlaag ging. Netto-voedselimporterende landen zagen ook nog eens hun invoerrekening omhoog gaan door de gestegen voedselprijzen ten gevolge van de liberalisering van de handel in landbouwproducten.

De 48 ontwikkelingslanden die de Verenigde Naties als Minst Ontwikkelde Landen definiëren (MOL’s), zijn maar uiterst kleine spelers op de wereldmarkt en hun aandeel is er het afgelopen decennium alleen nog maar kleiner op geworden. Hun aandeel in de wereldhandel zakte van 0.8 procent in 1980 tot welgeteld 0.46 procent in 1995. Twee derde van de export van de MOL’s gaat naar de OESO-landen, waarvan 36 procent naar de EU. De hoge tarieven en quota op textiel en landbouwproducten op deze markten vormen dus een serieuze handelsbarrière voor de MOL’s.

Een eerste signaal van bezorgdheid over de marginalisering van MOL’s werd gegeven door de staatshoofden van de G-7 tijdens hun top in Lyon in 1996. Zij verklaarden te zullen bekijken hoe ze deze achtergebleven groep, vooral in Afrika, een betere toegang op hun markt zouden kunnen geven. In diezelfde tijd riep WTO-directeur-generaal Ruggiero de ontwikkelde landen op, de armste landen het nultarief op hun markten te geven. De eerste WTO-Ministersconferentie, eind 1996 in Singapore, nam een actieplan aan voor de integratie van de MOL’s in de wereldhandel.

De positieve kant van dit Actieplan is dat het verschillende zaken combineert. Doel is de MOL’s preferentiële nultarieven te geven en tegelijkertijd hun mogelijkheden te vergroten om van die markttoegang gebruik te maken. Veel MOL’s missen de geschoolde mensen en instituties die nodig zijn om concurrerend te produceren en hun producten succesvol op de veeleisende westerse markten af te zetten. Wat het eerste betreft roept het actieplan alle lidstaten van de WTO op om de MOL’s op eenzijdige basis vrije toegang tot hun markt te geven. De handelscapaciteit van de MOL’s moet worden vergroot door ieder land technische assistentieprogramma’s aan te bieden.

Al tijdens de Ministersconferentie werd duidelijk hoe moeizaam de extra engagementen voor de MOL’s tot stand komen. Landen als de VS en Japan zeiden dat de MOL’s eerst moesten werken aan hun productie- en handelscapaciteit, dan pas zou een grotere markttoegang zin hebben. Dat de lidstaten in het actieplan toch toezegden preferentiële nultarieven voor MOL’s te overwegen was grotendeels te danken aan de sterke pleidooien voor volledig vrije markttoegang van de Nederlandse staatssecretaris van Economische Zaken Mevrouw van Dok-van Weele. Het actieplan vermeldde er echter nadrukkelijk bij dat de extra preferenties op eenzijdige basis door ieder land zouden worden vastgesteld en dat er ruimte was voor uitzonderingen. De voornemens waren dus een stuk zwakker dan de oproep van Ruggiero die voor alle producten van de MOL’s gebonden nultarieven vroeg. Gebonden wil zeggen dat de tarieven niet meer omhoog gebracht mogen worden, dit in tegenstelling tot eenzijdige preferenties, die op ieder moment weer ingetrokken kunnen worden. Het Actieplan is al helemaal een stap terug vergeleken bij het voorstel van Mevrouw van Dok om niet alleen tarieven maar ook de quota voor producten uit de MOL’s af te schaffen en de oorsprongsregels te versoepelen. We komen hier nog op terug.

Hoeveel markttoegang de WTO-leden hun zwakke broers willen bieden bleek in oktober 1997 tijdens de zogenaamde High Level Meeting voor geïntegreerde initiatieven om de handelsontwikkeling van de MOL’s te ondersteunen. Deze bijeenkomst was georganiseerd door de WTO samen met vijf andere grote multilaterale organisaties: UNCTAD, het International Trade Centre (dochterorganisatie van UNCTAD en WTO), de Wereldbank, het IMF en het UNDP.

De laatste rest protectionisme is het taaist

De feitelijke aanbiedingen bleven ver achter bij het voorstel van directeur-generaal Ruggiero. De EU was nog het meest doortastend, met de belofte de Lomé-preferenties ook te zullen aanbieden aan de negen MOL’s die niet bij het Verdrag van Lomé zijn aangesloten. De Lomé-preferenties zijn de gunstigste preferenties die de EU aanbiedt; ze omvatten meer landbouwproducten dan het Algemeen Preferentieel Stelsel, dat van toepassing is op de MOL’s die niet onder Lomé vallen. De EU heeft haar belofte inmiddels uitgevoerd en geeft alle MOL’s reeds de Lomé-behandeling voor alle producten, met uitzondering van een aantal landbouwproducten. Ook kondigde de EU aan op de middellange termijn voor alle MOL’s te streven naar vrije markttoegang voor praktisch alle producten, wat betekent dat voor de MOL’s ook de Lomé-preferenties nog zullen worden verbeterd.

De VS meldden hun Algemeen Preferentieel Stelsel te hebben uitgebreid met 1.783 producten waarvoor MOL’s het nultarief krijgen. Daaronder vallen ook een aantal textiel- en kledingproducten die tot nu toe als te bedreigend voor de Amerikaanse industrie werden beschouwd, maar een aantal producten zijn ook op de zwarte lijst gebleven. De maatregel is opgenomen in de Africa Growth and Opportunity Act, het initiatief van de regering Clinton om de handels- en investeringsrelaties met geselecteerde Afrikaanse landen te intensiveren. Dit inititaief is echter niet op de eerste plaats op de armste landen gericht. Ook niet-MOL’s in Afrika die politieke en economische hervormingen doorvoeren kunnen van het verruimde APS gaan profiteren. Japan bood geen nieuwe markttoegang aan en andere rijke landen zoals Canada en Zwitserland zeiden dat hun markttoegang al bijna geheel vrij is voor de MOL’s. Opvallend was dat een negental ontwikkelingslanden de MOL’s handelspreferenties op hun markt aanboden. Dit geeft de MOL’s mogelijkheden om zich meer op markten in het Zuiden te richten, waar niet de bijna onhaalbaar hoge kwaliteitseisen heersen die het Westen hanteert.

Taai protectionisme dreigt de herhaalde voorstellen voor volledig vrije markttoegang van Ruggiero en van Van Dok te dwarsbomen. In de EU is het de landbouwlobby die aan de rem trekt, zoals bleek bij de interne besprekingen in de EU over de markttoegangsvoorstellen voor de MOL’s. Zuidelijke lidstaten verzetten zich tegen vrije markttoegang voor producten als bananen, vlees, rijst en suiker. Hoe sterk de landbouwlobby is, werd duidelijk in 1997 tijdens de onderhandelingen tussen de EU en Zuid-Afrika over een vrijhandelsakkoord. De EU hield toen ruim 40 procent van de landbouwproducten buiten de concessies. Als het voor Zuid-Afrika al zo moeilijk is om op dit terrein door de EU-barrières heen te breken, hoe moet de vrije markttoegang voor deze producten dan ooit door de zwakke MOL’s bereikt worden?

Oorsprongsregels erger dan tarieven

De nultarieven hebben echter alleen zin als ook de oorsprongsregels worden aangepakt. De strenge oorsprongsregels die de EU toepast op de preferenties vormen een veel grotere belemmering dan de tarieven. Deze regels eisen dat een product waarvoor een ontwikkelingsland preferenties ontvangt voor het grootste deel geproduceerd is in het land zelf; simpele assemblage komt niet in aanmerking. De meeste MOL’s zijn echter niet in staat zelf de grondstoffen en halffabrikaten te leveren. Een voorbeeld: Bangladesh krijgt alleen een preferentie voor bepaalde kledingproducten als de kleding gemaakt is van garen dat in Bangladesh zelf gesponnen is. In 1996 trok de EU de preferenties voor 6400 kledingproducten uit Bangladesh in omdat de certificaten van oorsprong vervalst waren. Een MOL kan wel ontheffing vragen van de oorsprongsregels, maar de procedures daarvoor zijn lang en ingewikkeld. Bovendien moet de producent in de MOL aan de EU bewijzen wat niet te bewijzen valt, namelijk dat de oorsprongsregels hem verhinderen te investeren in een industrie die nog niet bestaat. Een Nederlandse textielimporteur noemde de preferenties onlangs een loterij, omdat een handelaar door de oorsprongsregels nooit weet waar hij aan toe is. Krijgt hij de preferenties, dan ziet hij die als een bonus die mooi is meegenomen. Dat maakt het voor een producent in een MOL al helemaal onzeker of hij veilig in een bepaald product kan investeren.

Niet-tarifaire handelsbelemmeringen nemen hand over hand toe op het gebied van kwaliteitseisen, douaneprocedures en gezondheidsnormen. Zo stelde de EU onlangs nieuwe normen in waaraan geïmporteerde vis moet voldoen. Het zijn dit soort belemmeringen die de MOL’s vaak noemen in de vragenlijsten over hun behoefte aan technische ondersteuning.

Technische assistentie: de MOL’s aan het stuur

De technische assistentiepogramma’s voor de handelsontwikkeling van de MOL’s die tijdens de High Level Meeting werden afgesproken omvatten een zeer groot scala van zaken die met handel te maken hebben. De zes organisaties die samen de bijeenkomst organiseerden geven allemaal technische assistentie op het gebied van handel. Al deze programma’s moeten nu worden gecoördineerd. Doel van de technische assistentieprogramma’s is om in de MOL’s mensen te trainen en instellingen op te bouwen die deze achterblijvers klaarstomen om in het wereldhandelssysteem en de WTO mee te spelen. Zo worden ambtenaren getraind in het aanpassen van de nationale wetgeving aan de WTO-regels en het voeren van onderhandelingen in Genève. Kleine en middelgrote ondernemers worden geholpen bij het vinden van nieuwe markten en het voldoen aan normen op het gebied van kwaliteit en verpakking. Regeringen worden geadviseerd bij het stimuleren van investeringen en het opzetten van douanesystemen.

Uitdrukkelijk is vastgesteld dat de regeringen van de MOL’s zelf bepalen welke technische assistentie ze willen ontvangen van de zes organisaties en waar ze de prioriteit leggen. Zij moeten in de ‘driver’s seat’ zitten. De grote vraag is echter of ze dat wel kunnen. De overheid in veel ontwikkelingslanden is door de structurele aanpassingsprogramma’s verzwakt. Ministeries voor handel hebben vaak een kleine, slecht betaalde staf, missen kennis en informatie over de WTO maar ook elementaire zaken zoals werkende telefoons en computers. De prioriteiten van de straatarme MOL’s liggen veelal elders.

Participatie in de WTO

Een andere kanttekening bij de technische assistentieprogramma’s is dat deze er sterk op gericht zijn de MOL’s tot actieve deelneming in de WTO te brengen. Maar moeten de MOL’s nu echt eerst alle energie en middelen gaan besteden aan volledige participatie in de WTO en haar regels? Deze zijn immers afgestemd op de handelsbelangen van de ontwikkelde landen en de grotere ontwikkelingslanden. Dat is te zien aan het voorbeeld van de steeds hogere productnormen die landen er van de WTO op na mogen houden. Een ander voorbeeld is het systeem voor geschillenbeslechting, dat de hoeksteen vormt van de WTO. Landen die zich geschaad achten in hun handelsbelangen kunnen er een beroep op doen en de uitspraak van het panel is vervolgens bindend. MOL’s zouden zich op deze manier teweer kunnen stellen tegen protectionisme door de rijke landen. Maar geen enkele MOL heeft ooit een zaak geopend, louter omdat ze daarvoor de middelen en geschoolde juristen missen.

Alleen al het hebben van een vertegenwoordiging in Genève gaat de middelen van de meeste MOL’s ver te boven. Van de 29 MOL’s die lid zijn van de WTO hebben er maar 12 een vertegenwoordiging in Genève. De staf daarvan bedraagt gemiddeld nog niet eens drie mensen en deze moeten ook nog de andere VN-organisaties bedienen. Onderzoek wijst uit dat om goed te participeren in de WTO, haar commissies en alle onderhandelingen een staf van 4-5 mensen nodig is. Van de 97 ontwikkelingslanden die lid zijn van de WTO zijn er 56 onvoldoende of helemaal niet bij de WTO vertegenwoordigd (1). De WTO kan dan ook niet met recht een echt universele organisatie genoemd worden, zolang zo’n groot aantal van haar leden nauwelijks kunnen participeren, laat staan hun handelsbelangen verdedigen.


Een oplossing zou zijn als de MOL’s gezamenlijk zouden optrekken in de WTO. De landen die zich geen vertegenwoordiging in Genève kunnen permitteren, zouden zich dan kunnen laten informeren door de landen die wel dicht bij het vuur zitten. Ze zouden hun belangen door deze landen kunnen laten verdedigen. Bangladesh, Zambia, Tanzania en Uganda zijn MOL’s die wel een actieve vertegenwoordiging bij de WTO hebben. Zo’n coalitievorming komt echter nog maar mondjesmaat op gang. Binnen de WTO heerst sterk een cultuur waarbij ieder land voor zich moet onderhandelen, hoewel landen zich op een bepaald onderwerp wel tijdelijk aaneensluiten. Een bemoeilijkende factor is dat de belangen van landen vaak uiteenlopen, zelfs bij de groep MOL’s. Toch komen de MOL’s de jongste jaren geregeld bijeen onder leiding van Bangladesh. Ook de ACS-landen, de landen die aangesloten zijn bij het Verdrag van Lomé, gaan steeds meer de handen ineenslaan. Zij hebben onlangs met steun van de Europese Commissie een secretariaat in Genève gevestigd. De bedoeling is dat de ACS-landen met ondersteuning van dat secretariaat tot gecoördineerd optreden in de WTO komen.

De WTO klaarstomen voor de MOL’s

Technische assistentie en trainingen zullen pas op de lange duur helpen om de MOL’s toe te rusten voor het wereldhandelssysteem. Intussen is het de vraag of naast het klaarstomen van de MOL’s voor de WTO, de WTO niet ook moet worden klaargestoomd voor de MOL’s en andere ontwikkelingslanden die nauwelijks mee kunnen komen in het wereldhandelssysteem. De WTO kent weliswaar bepalingen die de armste ontwikkelingslanden uitzonderen van bepaalde regelgeving of hen langer de tijd geven om aan verplichtingen te voldoen, en natuurlijk kent ze ook de handelspreferenties. Maar dat is eigenlijk niet genoeg. De inhoud van de afspraken en verplichtingen die de MOL’s niet meteen of niet helemaal hoeven uit te voeren wordt nog steeds door de belangen van de rijkere landen bepaald. De specifieke handelsbelangen van de MOL’s zelf staan nooit op de agenda. Dit blijkt uit het feit dat tijdens de Uruguay-ronde tariefverlagingen op producten die voor de MOL’s belangrijk zijn gewoon zijn overgeslagen.

Dit mag bij komende onderhandelingen niet nog eens gebeuren. Als we het over prioriteiten hebben, dan moet hulp bij de voorbereiding van nieuwe onderhandelingen, met name die over de liberalisering van de handel in landbouwproducten, bovenaan staan. Een ander onderwerp dat in het belang van de MOL’s hoger op de WTO-agenda zou moeten komen te staan is het tegengaan van monopoliepraktijken door multinationale ondernemingen. Nu door handelsliberalisering de tarieven omlaag gaan, verliezen overheden van MOL’s een instrument om monopolistische praktijken door internationale bedrijven tegen te gaan. Steeds grotere concentraties van bedrijven dicteren hun prijzen aan de arme landen, die voor producten als medicijnen en zaden van deze multinationale ondernemingen afhankelijk zijn. De rijke landen beschermen hun eigen consumenten wel tegen monopolievorming. We kunnen dagelijks in de krant lezen hoe EU-Commissaris Van Miert de ene na de andere fusie binnen de EU afblaast. Een vergelijkbaar beleid zou ook op internationaal niveau moeten plaatsvinden binnen de WTO. Dit punt staat echter maar laag op de agenda.

Conclusies

Al bij al zullen de initiatieven in de WTO voor de MOL’s pas echt verschil beginnen te maken als aan twee voorwaarden wordt voldaan. Een grotere markttoegang heeft alleen zin als deze binnen afzienbare tijd, zeg het jaar 2000, zijn beslag krijgt en door alle ontwikkelde landen permanent en voor alle producten wordt doorgevoerd. Als gewacht wordt tot een nieuwe ronde van onderhandelingen van start is gegaan, zal de preferentiële markttoegang voor de MOL’s te veel waarde verliezen, omdat de algemene tarieven nog verder zullen dalen. Het hoeft dan gewoon niet meer, maar dan moet de WTO zich ook niet meer beklagen over de marginalisering van de MOL’s. De kracht van de voorstellen van Ruggiero en van Van Dok zit hem in de uniforme en simpele marktvoorwaarden voor MOL’s als alle ontwikkelde landen blijvend en volledig hun markten openen. De EU als grootste markt moet het voortouw nemen om ook de andere OESO-landen mee te krijgen.

Ten tweede moeten de technische assistentieprogramma’s werkelijk uitgaan van wat de MOL’s zelf willen en aankunnen. Hun grotere participatie in de wereldhandel en de WTO hangt niet alleen van technische assistentie af, maar ook van de bereidheid van de ontwikkelde en grotere ontwikkelingslanden om ruimte te bieden aan de agendapunten die voor de MOL’s van belang zijn.

Noot:

1) C. MICHALOPOULOS (Special Economic Adviser at the WTO on Secondment from te World Bank), ‘The Participation of the Developing Countries in de WTO’ (World Bank Policy Research Paper),1997.

De auteur is projectleider van het Lomé-project van de Nederlandse Vereniging voor Noord-Zuid Campagnes, INZET. Deze organisatie wil via lobbywerk en publieksactiviteiten een draagvlak voor Noord-Zuid samenwerking creëren.