De ontwikkelingssamenwerking op haar kop

Op een internationaal seminarie in Honduras over de duurzaamheid van ontwikkelingsprogramma’s zei een projectverantwoordelijke van een internationale hulporganisatie aan een lokale NGO-directeur: ‘De huidige mechanismen van ontwikkelingsfinanciering bevatten geen structurele aanmoedigingen voor zelfbedruipende en efficiënte projecten. Als de miserie en de armoede van de mensen wordt opgelost, dan is het gedaan met uw NGO’. Zonder verpinken antwoordde de NGO-directeur: ‘En meteen ook met uw organisatie’. Waarna beiden in een lach schoten: een half schuldige lach voor een halve waarheid.
In het heersende klimaat van inkrimpende Noord-Zuidhulp gaat dit soort halve waarheden door voor de hele waarheid. En deze halve waarheden motiveren concreet een waterval van achterdocht en scepsis, en een verscherpte controle op alle niveaus. Parlementen willen meer opvolging en controle op de overheidsinstanties die instaan voor de ontwikkelingssamenwerking,

deze overheidsinstanties oefenen meer controle uit op de NGO’s in het Noorden, de buitenlandse NGO’s controleren de nationale NGO’s van de ontwikkelingslanden – op 8.000 km afstand ! – en de nationale NGO’s controleren de lokale gemeenschappen waarmee zij samenwerken. In deze opeenvolging van verscherpte controles toont zich m.i. in de eerste plaats de bezuinigingsdrang in het Noorden, ook al doet men zijn best die bezuiniging te verbergen achter een technocratisch streven naar ‘betere’ projecten. Het basismechanisme van de hedendaagse hulpmachine wordt echter zelden in vraag gesteld. Dat is nochtans het beginpunt voor een echt heilzame zoektocht naar werkzame methodes en strategieën voor het opbouwen van lokale ontwikkelingscapaciteit.

De bal terugspelen

Ik begin mijn commentaar bij één van de eerste intuïties van Nitlapán: ‘je moet de bal altijd terugspelen’. In onze pioniersjaren 1988-89 werkten we met de rurale gemeenschappen zonder een project aan te bieden, zonder hen te vragen: ‘Wat zijn uw sterkst aangevoelde behoeften? Welk ontwikkelingsproject beantwoordt het meest aan de noden van de gemeenschap?’ Meer nog, als zij zelf behoeften verwoordden en ons om een project vroegen, speelden wij altijd de bal terug in hun kamp, met de vraag hoe zij zelf hun lopende projecten konden verbeteren en wat zij zelf konden doen om hun problemen op te lossen. Vandaag de dag heeft elke boer en boerin, zelfs in meest verafgelegen gemeenschappen, immers een fijne neus ontwikkeld om te raden welk soort antwoord de NGO-medewerkers graag horen op de vragen naar ‘hun behoeften’. In de kortste tijd weten ze of ze het moeten hebben over gender, over duurzame landbouw, over basisinfrastructuur, over rotatieve fondsen of over gemeenschapsontwikkeling. Ook al spreekt er heel wat volkse vindingrijkheid uit de handigheid waarmee het hulpaanbod wordt gemanipuleerd, toch vormen zulke uitgelokte reacties zelden het vertrekpunt voor een geslaagde bijdrage aan een zelfredzame lokale ontwikkeling. Elk goed ontwikkelingswerk vereist daarom een serieuze inspanning om de bal naar de mensen terug te spelen. Doet men dat niet, dan moet men niet denken dat men het lokale potentieel en de lokale bekwaamheden helpt ontwikkelen.

Het aanbod bepaalt de vraag

Op dit ogenblik werkt de aard van de relatie tussen de donororganisaties, de NGO’s en de lokale gemeenschappen echter meestal tegen het terugspelen van de bal naar het kamp van de betrokkenen en dus tegen de ontplooiing van de lokale capaciteiten. Jorge Matamoros, een eenvoudige miskito-indiaan van de Atlantische kust in Nicaragua, deed me een helder schema aan de hand om het probleem te begrijpen (figuur 1).

Figuur 1: De traditionele situatie


Lokale Gemeenschap



Nationale NGO



Buitenlandse NGO

Zijn schema duidt aan dat in de huidige structuur van de projectwerking de meeste aandacht gaat naar het overleg en de afspraken tussen de nationale NGO en de buitenlandse NGO. Zij worden het eens over wat zij de lokale gemeenschap zullen aanbieden. Zij bepalen welke bal er naar het kamp van de gemeenschap wordt gegooid.

De ideale oplossing die Jorge Matamoros aanbracht, bestaat uit het radicaal omkeren van het schema: de lokale gemeenschappen zouden zelf (eventueel met de hulp van een NGO) hun voorstellen moeten uitwerken en indienen bij de financiers. De lokale gemeenschap zou het geld rechtstreeks moeten ontvangen en daarna eventueel de nodige externe expertise en bijstand van nationale NGOs aantrekken en betalen. (figuur 2)

Figuur 2: Het alternatief van Jorge Matamoros

Nationale NGO




Lokale Gemeenschap



Buitenlandse NGO

We moeten echter opmerken dat de oplossing die we vandaag meer en meer in de internationale ontwikkelingssamenwerking zien opduiken een totaal andere richting uitgaat. Nationale NGO’s worden uitgeschakeld en vervangen door medewerkers van buitenlandse NGO’s die op het terrein ingezet worden (1) (figuur 3). Deze oplossing geeft blijk van een totaal wantrouwen in de bekwaamheid van nationale NGO’s bij wie ten onrechte de volledige schuld voor het falen in het ontwikkelingswerk wordt gelegd. Het fundamentele probleem krijgt hiermee uiteraard geen oplossing: de ontwikkeling blijft een aanbod en wordt nu zelfs ver weg door de buitenlandse NGO en de geldschieters geformuleerd. Het verband met de vraag van de lokale gemeenschap is dus nog meer problematisch. In de plaats van de bal terug te spelen, pakt men hem hier gewoon af.

Figuur 3: De nieuwe tendens


Lokale Gemeenschap



Plaatselijk agentschap van de buitenlandse NGO



Buitenlandse NGO

Omkering van het perspectief

Er zijn echter betere pogingen tot antwoord op de problemen gesteld door Jorge Matamoros. Een voorbeeld is het voorstel van het ‘omgekeerde perspectief’ van Tonino Zellweger en Ueli Stürzinger van de Zwitserse NGO Intercooperación. In feite stellen zij voor om ‘de bal van de nationale NGO’s af te nemen’. Hun poging is nuttiger omdat ze ten gronde nadenkt over de relatie tussen de financiers en de lokale gemeenschap en over de effecten van verschillende soorten geldstromen. Zellweger en Stürzinger vertrekken voor hun analyse bij wat ze de traditionele cascade van de ontwikkelingssamenwerking noemen (figuur 4).

Figuur 4: De traditionele cascade van de ontwikkelingssamenwerking


Buitenlandse financier

Buitenlandse NGO

Nationale NGO

Lokale Gemeenschap

GELD stroomt via de verschillende tussenschakels van de buitenlandse financier naar de lokale gemeenschap.

BEHEER komt via de verschillende tussenschakels tot stand vanuit de lokale gemeenschap naar de buitenlandse financier

In deze cascade loopt de geldstroom van boven naar beneden: van de (mede)financieringsorganisatie over de buitenlandse NGO, via de intermediaire nationale NGO naar de gemeenschap aan de basis. Een eerste probleem is dat er bij elke trap een dikwijls te groot deel van het geld achterblijft. Fundamenteler en problematischer is echter dat het beheersperspectief in de omgekeerde richting van de geldstroom wijst. In figuur 4 ziet men duidelijk dat niemand zijn blik op de producten concentreert. Iedereen, op elk niveau, kijkt in de omgekeerde richting van de geldstroom. Want het geld komt van boven en iedere trap moet naar boven toe verantwoording afleggen en verslag uitbrengen. De gemeenschap aan de basis praat hem naar de mond door wiens toedoen men het geld krijgt. Zij durft, uit angst het gehele project te verliezen, meestal geen uitdrukking te geven aan haar ontevredenheid, ze durft de actie niet bij te sturen. Zoals Matamoros het ook al had vastgesteld: het hele ontwikkelingssysteem wordt gestuurd door het ‘aanbod’. Net zoals in de vroegere Sovjetplaneconomie oefent de ‘vraag’ geen effectieve controle uit op het gerealiseerde werk van de nationale NGO, noch op dat van de buitenlandse NGO of op dat van de financier.

Daartegenover stellen Zellweger en Stürzinger een schema voor met een ‘omgekeerd perspectief’, dat in feite niets anders is dan het schema van een aankoop in de markt (figuur 5).

Figuur 5: Het omgekeerde perspectief: een marktrelatie


Producent

Nationale invoerder

Verdeler

Cliënt

GELD stroomt via de verschillende tussenschakels van de producent naar de cliënt.

BEHEER komt via de verschillende tussenschakels tot stand vanuit de cliënt naar de producent

Hier lopen de stromen van geld en perspectief inderdaad omgekeerd. Als het product de cliënt niet bevalt, zal hij het niet kopen. Het referentiepunt in het gehele proces is dan ook de vraag van de cliënt. De kwaliteitscontrole is hier niet langer een kwestie van ethiek of van professionele toewijding, maar van economisch overleven voor de aanbieder van de producten. Dit marktschema speelt de bal radicaal terug naar de lokale actoren. In plaats van geld aan te bieden, worden producten te koop aangeboden aan de cliënt. Toegepast op het ontwikkelingswerk leidt de analyse van dit schema tot een voorstel om de NGO’s, waarvan de agenten handelen volgens een semi-publieke logica van regeringsambtenaren, te privatiseren in POO’s (privé-organisaties van ontwikkeling), gespecialiseerd in het verkopen van diensten van lokale ontwikkeling.

De praktische dilemma’s van het ‘omgekeerde perspectief’

De analyse van figuur 5 geeft goed de redenen aan waarom het nodig is ‘de bal terug te spelen’. Ze antwoordt echter niet duidelijk op meer praktische vragen als: ‘Wie heeft de capaciteit om goede producten te maken?’; of ‘Wie zal bepalen welk product er gekocht moet worden?’; of nog ‘Wie heeft de bekwaamheid om het aanbod te verbinden met de vraag van lokale gemeenschappen?’ Deze laatste worden immers bijna per definitie gekenmerkt door een gebrek aan bestaande marktnetwerken en door een onderontwikkelde en meestal ondemocratische politieke cultuur. Het fundamentele probleem met het voorstel van Zellweger en Stürzinger is dat het geen rekening houdt met de praktische dilemma’s en tegenstrijdigheden die de ontwikkeling van lokale capaciteiten meebrengt.

Ten eerste hebben de lokale gemeenschappen niet de bekwaamheid om een contract of een akkoord af te sluiten met de financier. Het is immers helemaal niet duidelijk wie in de praktijk op legitieme wijze voor de gemeenschap kan spreken. Evenmin ligt het voor de hand met welke groepen men best gaat samenwerken. Het is dus allesbehalve evident wie er kan beslissen over de doelstellingen van het project of over de aan te kopen goederen of diensten. Het gevaar is dat de financier een eigen geprivilegieerd groepje uitkiest en zich daardoor isoleert van de gemeenschap als geheel. Als het doel van de interventie het versterken van de lokale capaciteit is, dan kan de externe financier uiteraard niet zelf de doelstellingen bepalen en de acties evalueren en controleren. Het opbouwen van een door de gemeenschap gedragen legitimiteit, met de bijhorende cultuur van verantwoording, overleg en transparante controle is daarom een prioritaire voorafgaande doelstelling van lokale capaciteitsopbouw. De paradox is echter dat dit onvermijdelijk een actieve, ondersteunende rol van een intermediaire instantie vereist.

Een tweede praktisch probleem met het voorgestelde schema is dat noch de NGO’s noch de POO’s vandaag klaar zijn om kwalitatieve diensten te leveren die voldoen aan de eisen van de plaatselijke gemeenschappen en waarvoor de lokale gemeenschap wil betalen. Ik geloof dan ook dat de nationale NGO’s de ervaring van hun mislukkingen bij het afsluiten van contracten of akkoorden met de lokale gemeenschappen dringend moeten systematiseren om er de nodige lessen m.b.t. de kwaliteit van het aanbod uit te trekken. Bovendien is het ook noodzakelijk dat de financieringsorganisaties hun ervaringen in kaart brengen over de wijze waarop nationale NGO’s effectief gesteund kunnen worden in hun groei tot institutionele en professionele bekwaamheid in werkzame betrokkenheid met de plaatselijke gemeenschappen. De buitenlandse NGO’s moeten de nationale NGO’s helpen bij hun capaciteitsopbouw. Het is de taak van de nationale NGO’s de capaciteitsopbouw van de basisgemeenschappen te ondersteunen. Een realistische ontwikkelingssamenwerking veronderstelt dat internationale NGO’s en financiers bewust investeren – ook al is dat duur - in het versterken van hun partnerorganisaties in plaats van te verwachten dat goede organisaties uit de lucht vallen of te vinden zijn onder de oude vrienden.

Alternatieven: driehoekscontacten en een heromgekeerd perspectief

Een voorafgaande voorwaarde om zo’n systematiseringsproces tot een goed einde te brengen is dat zowel de nationale NGO als de financier zich engageren voor een bepaalde streek gedurende een periode van minstens twaalf jaar. Plaatselijke ontwikkeling verloopt langzaam en zij die denken dit allemaal te kunnen klaarspelen op drie of vijf jaar moeten eerlijk durven toegeven dat ze de lokale ontwikkeling niet belangrijk vinden. Broederlijk Delen bijvoorbeeld heeft zich met Nitlapán reeds meer dan acht jaar geëngageerd in dezelfde territoria in Nicaragua. Het is dit soort reële samenwerking die de gezamenlijke reflectie van dit seminarie mogelijk maakt. Vertrekkend van zulke concrete gezamenlijke engagementen wordt een langetermijn-driehoekscontract met wederzijdse rechten en plichten tussen de lokale gemeenschap en de NGO, tussen de financier en de lokale gemeenschap en tussen de financier en de NGO mogelijk. Dat is geen voorstel waarin de financier de nationale NGO vervangt, maar een pleidooi voor een stabiele driezijdige relatie waar afgesproken wordt wie wat doet en waar wederzijds gecontroleerd wordt hoe de afspraken werden uitgevoerd. Dat is m.i. het enige voorstel voor een hernieuwd institutioneel design in de ontwikkelingssamenwerking dat niet vervalt in een onwerkzaam extern interventionisme of in het onrealistische simplisme van ‘het omgekeerde perspectief’. Binnen zulke langetermijn-driehoeksengagementen met concrete territoria waarbij er een wederzijdse bewaking bestaat van kwaliteit en procedure is er m.i. meer ruimte dan in de oude top-down relatie om de fundamentele problemen aan te pakken.

Een gelijktijdige, complementaire strategie voor het bevorderen van lokale ontwikkeling bestaat erin te vertrekken van de vraag ‘wat kunnen de armen aan ons verkopen dat meteen een verbetering van hun capaciteiten veronderstelt?’ In een seminarie over het ‘omgekeerde perspectief’ van Zellweger en Stürzinger werd dit voorstel benoemd als het ‘heromgekeerde perspectief’. Het is een schema dat wij op dit moment in Honduras trachten te verwezenlijken. Het vertrekpunt is de creatie van het Natura-fonds, waarin middelen van de lokale en de nationale Hondurese overheid en van internationale donoren worden verzameld. Het doel van het fonds is het kopen van milieudiensten van arme boeren in fragiele grensgebieden van het tropisch woud. Via de internationale donoren legt het fonds de link met de betalingsbereidheid in het Noorden voor het behoud van het woud. Dit zou als volgt moeten verlopen: groepen van boeren onderschrijven met het Natura-fonds een contract waarin gestipuleerd wordt dat ze op het einde van het jaar een bepaald bedrag krijgen wanneer ze bv. een bepaald aantal bomen hebben aangeplant en werken met milieuvriendelijke landbouwmethodes (bv. de velden niet meer afbranden). De betaling gebeurt pas nadat ter plaatse gecontroleerd is dat het afgesproken ‘product’ ook werd gerealiseerd. Op die manier zou het marktschema van het heromgekeerde perspectief benaderd kunnen worden. Het Natura-fonds zou zorgen voor contacten met ondersteunende organisaties die hulp kunnen verlenen bij het naleven van de voorwaarden van het contract, maar daar verder niet zelf bij betrokken zijn. Het operationele probleem is hier echter opnieuw dat de institutionele voorwaarden voor het organiseren van dit soort interessante markten niet zomaar gegeven zijn. Het Natura-fonds (of eventueel een bijkomende organisatie) moet investeren in de capaciteitsopbouw van de lokale groepen die anders niet in staat zijn om zulke contracten te ondertekenen en collectief na te leven. Het is m.a.w. niet eenvoudig om de intermediaire, lokale NGO overbodig te maken. Daarom ook denk ik dat de optie voor een georganiseerde kritische waakzaamheid in een driehoeksstructuur van contracten tussen lokale gemeenschappen, nationale NGO’s en internationale financiers het enige realistische voorstel voor effectiever ontwikkelingswerk is.

Noten

1. Een voorbeeld van dit nieuwe schema zijn de bruggen die de Japanners recent in Nicaragua hebben gebouwd. Dat was goed voor de werkgelegenheid in Japan en het bezorgde Nicaragua degelijke bruggen. Maar het hielp de lokale bekwaamheid van de Nicaraguaanse constructiebedrijven niet vooruit, en nog minder die van de lokale gemeenschappen.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3181   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift