De rol van mondiale instituties in de nieuwe multipolaire wereld

Vorige week maandag had de Society for International Development de onderzoeker William Savedoff van het Centre for Global Development uit Washington uitgenodigd om zijn visie te geven op de nieuwste ontwikkelingen in een globaliserende wereld. Hij gaf een interessant historisch overzicht van hoe steeds verschillende coalities over de afgelopen 200 jaar het mondiale discours ingevuld hebben. Zo werd bijvoorbeeld 200 jaar geleden Argentinië gevraagd om een geschil tussen de VS en Engeland te beoordelen en van advies te voorzien.

Het concept van een globale wereldorde is iets dat pas na de Tweede Wereldoorlog werd omhelsd met de oprichting van de VN, het IMF en de Wereldbank (en later de regionale ontwikkelingsbanken). Dit concept hield stand tot 1990, tot de val van de Berlijnse muur. Daarmee werd de (vermeende) overwinning van het kapitalisme en het parlementaire democratische systeem gevierd. De wereld heeft zich daarna ontwikkeld als multipolair met nieuwe spelers zoals Brazilië, India, China, Zuid Afrika en het nieuwe Rusland. En op dit moment timmert bijvoorbeeld Turkije aan de weg.

Tijdelijke coalities 

Savedoff liet echter de vraag onbeantwoord hoe de nieuwe mondiale verhoudingen binnen de bestaande mondiale instituties zich aan deze veranderende wereld zouden moeten aanpassen. Na afloop van de bijeenkomst werd er tussen sommige deelnemers verder gediscussieerd. Daarbij kwam het volgende aan de orde. De multipolariteit betekent dat de nieuwe BRIC landen (Brazilië, Rusland, India en China) zich weinig gelegen laten liggen aan de bestaande verhoudingen binnen de mondiale instituties en de nieuwe spelers. Zij kiezen er vooralsnog niet voor om zich in te vechten in de bestaande mondiale instituties en kiezen hun eigen weg.

De noodzaak voor een herbezinning van de mondiale afstemming dringt zich daardoor op. Alom werd de instelling van de G-20 als teken aan de wand gezien van nieuwe machtsverhoudingen. Ook het nieuwe buitenlandbeleid van de Amerikaanse president Obama in het conflict met Libië, waarbij de VS op een zekere politieke afstand een ondersteunende militaire rol in plaats van een rol als globale politieagent vervulde.

Blijkbaar wordt er nu gekozen voor tijdelijke coalities en allianties die inspelen op deze multipolaire wereld in plaats van het aanpassen van de mondiale instituties. Maar hoe moeten de mondiale instituties dan worden aangepast? Het lijkt erop dat dit instituties moeten zijn die geloofwaardigheid hebben, geen belangen van individuele staten najagen, betrouwbare informatie verschaffen, die mondiale trends waarnemen zonder een oplossing voor te stellen en een zogenaamde ‘convening power’ hebben om een internationaal debat te organiseren over beleidsprioriteiten en afstemming. 

Consultancy cultuur

Het VN systeem was in den beginne bedoeld om deze convening power uit te oefenen en een aanzet te geven tot een wereldregering. Maar vanaf de jaren zeventig en tachtig hebben een aantal landen de VN vooral gebruikt om hun nationale agenda’s in te vullen met onderwerpen die hun geliefd waren. Die onderwerpen werden separaat en op project basis gefinancierd additioneel aan hun overeengekomen landelijke bijdragen. Naast de dominantie van een aantal grote landen heeft dit mede geleid tot een consultancy cultuur binnen deze organisaties die de mondiale geloofwaardigheid heeft geërodeerd. Deze consultancy cultuur was voornamelijk op eigen voordeel (salaris) uit en niet geïnteresseerd in mondiale afstemming.

De huidige reorganisatie van het VN systeem zoals verwoord in het One UN systeem is geen antwoord op de nieuwe multipolaire wereld, maar meer een antwoord op een vermeend gebrek aan effectiviteit en efficiëntie. Dit laatste lijkt vooral gericht te zijn op de consultancy cultuur die veel VN programma’s en gespecialiseerde agentschappen zoals FAO en WHO kennen. Daarnaast is er natuurlijk de unanimiteit van de besluitvorming waarbij elk land een stem heeft. Vanuatu en de Seychellen hebben evenveel stemrecht als China, India of de VS.

Geen vertrouwen

Het IMF speelt helaas niet de rol van centrale bank van de wereld omdat haar mandaat daarvoor veel te beperkt is. Structurele aanpassing was eens een gepast recept toen veel landen een probleem hadden op de betalingsbalans en op de begroting. Dat is niet langer het geval. Het voorgestelde recept is al decennia lang het verminderen van de uitgaven van de overheid, een herstructurering van de schulden en een aanpassing van de wisselkoers van de lokale munteenheid aan de dollar. Veel landen vertrouwen niet langer dat het IMF handelt in het belang van het betreffende land.

Wat voor het IMF geldt, doet zich ook gelden voor de Wereldbank. Hoewel de Wereldbank (alsmede de regionale ontwikkelingsbanken) opereert als een ‘bank of last resort’ daar waar commerciële banken (nog) niet bereid zijn om leningen aan landen te verschaffen, doet de Wereldbank dat wel. Aan arme landen worden leningen verstrekt tegen zeer lage rentes. Echter de Wereldbank, een door Amerika gedomineerde bank, heeft als standaard oplossing voor het ontwikkelingsvraagstuk het inkrimpen van de publieke sector, ruim baan te geven aan het bedrijfsleven en de markt open te stellen voor internationale concurrentie.

Beide financiële instellingen werken nog steeds op basis van deze Washington Consensus, alsof het nog steeds de oude wereld is die het voor het zeggen heeft. Het behoeft geen betoog dat een dergelijk politiek menu sterke partijen op het wereldtoneel in de kaart speelt en niet altijd in het belang van de landen is aan wie leningen of een herstructurering van schulden verstrekt worden. 

Daarmee heeft de Wereldbank als mondiale neutrale partner zijn geloofwaardigheid al lang verloren. Waarom zouden dan bijvoorbeeld de nieuwe BRIC landen de Wereldbank steunen en van nieuwe leningen willen voorzien? Er is voor China en India toch veel meer waarde te halen uit een directe relatie met ontwikkelingslanden? En dat geldt omgekeerd ook. Ontwikkelingslanden hebben meer baat bij een directe relatie met deze BRIC landen dan via de Wereldbank.

Politieke keuzes 

Wat zou er dan moeten veranderen om beter in te spelen op de multipolaire wereld? Het gaat met name om nieuwe politieke en strategische keuzes en niet alleen om de bestaande instituties in de huidige vorm in stand te houden.

1. Het VN systeem moet zijn uitvoerende taken opgeven en zich concentreren op informatievoorziening, analyses, het waarnemen van trends en de multipolaire wereld uit nodigen af te stemmen onder VN vlag, waarbij het concept van een coalitie van gelijkgestemden tot de mogelijkheid moet behoren. Niet alle staten hoeven het met elkaar eens te worden.
2. Het IMF ondersteunt nationale centrale banken in het vervullen van hun taken en doelstellingen. Dat betekent een soort uitgebreidere Basel Conventie maar dan met alle centrale banken.
3. De Wereldbank houdt op een investeringsbank te zijn en wordt omgebouwd tot een kenniscentrum dat zich richt op het bevorderen van duurzame economische groei, werkgelegenheid en handel. Net als het VN systeem richt de Wereldbank zich op het verzamelen van informatie, analyses, het waarnemen van trends het organiseren van internationale debatten over gewenste oplossingen. De investeringsportefeuille kan overgeheveld worden naar de regionale ontwikkelingsbanken. Hiermee wordt de politiek afgedwongen duplicatie uit het verleden en de bestaande concurrentie en grote overlap beslecht.
4. De multipolariteit vergroot de noodzaak binnen de EU om meer zaken Europees af te stemmen in plaats van minder. Hoe sterker de positie van de EU, des te meer invloed de EU en dus ook Nederland in internationaal kader kan uitoefenen.

U zult zich waarschijnlijk afvragen hoe realistisch dit voorstel is. Kijkend naar de brief over het multilaterale beleid en de brief over mondiale publieke goederen van het ministerie van Buitenlandse Zaken waarin de mondiale instituties vooral benaderd worden vanuit het vraagstuk van effectiviteit en efficiëntie, natuurlijk niet. Dat kan ook niet omdat beide concepten managementinstrumenten zijn en geen politieke keuzes. Welke manager kan het zich veroorloven niet efficiënt en effectief te zijn?

Waar het hier om gaat is politieke keuzes te maken die ons doen inspelen op een veranderende wereld met nieuwe interessante uitdagingen. Mondiale instituties moeten weer genormaliseerd worden, geloofwaardigheid herstellen en losgekoppeld worden van uitvoeringsverantwoordelijkheid.

Dit artikel verscheen eerder op viceversaonline.nl.

Paul Hassing was vanaf 1990 werkzaam op het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken op het terrein van ontwikkelingssamenwerking en milieu. Hij begon als beleidsmedewerker Energie en Milieutechnologie, was daarna Hoofd van de afdeling Klimaat, Energie en Milieutechnologie, en vanaf 2001 plaatsvervangend directeur Milieu en Water. Hassing werkte onder de laatste vier ministers voor Ontwikkelingssamenwerking. Sinds kort heeft hij een eigen bureau: ‘Policy, Management and Communication.’