Een hof voor alle Indiërs?

Hingorani trok haar stoute schoenen aan en stelde bij het Opperste Gerechtshof van India in Delhi een vordering in ten voordele van die mensen in voorhechtenis. Hoewel haar vordering helemaal niet voldeed aan de klassieke vereiste van locus standi (1) verklaarde het Opperste Gerechtshof ze toch ontvankelijk. Het beval de vrijlating van alle gevangenen die te lang in voorhechtenis gehouden waren. Een nieuw fenomeen was geboren. De inmiddels bejaarde advocate Hingorani claimt er terecht het moederschap van.

De onbetwiste vader van procesvoering als sociale actie is Bhagwati, rechter en in de jaren tachtig enige tijd Chief Justice van het Indase Opperste Gerechtshof. Hij heeft het fenomeen een naam gegeven: procesvoering in het algemeen belang of procesvoering als sociale actie (afgekort: PSA).(2). PSA staat voor procesvoering die niet het voordeel van een individu nastreeft, maar van een klasse of groep van personen die het slachtoffer van uitbuiting of verdrukking zijn, maar zelf niet naar de rechter stappen door onwetendheid en armoede. Om PSA mogelijk te maken heeft rechter Bhagwati samen met gelijkgezinde rechters een geheel van juridisch-technische vernieuwingen ingevoerd in het verloop van een proces.

FORMELE INNOVATIES

De belangrijkste vernieuwing in procesvoering als sociale actie is ongetwijfeld de verruiming van de toegang tot de rechter (3). In de gewone procesgang kan enkel een individu met de vereiste hoedanigheid en belang een vordering aanhangig maken. In het kader van PSA kan elk individu of elke ngo zich tot de rechter wenden voor een mensenrechtenschending jegens een bepaalde klasse of groep waar hij zelf niet toe behoort of geen enkele band mee heeft.

Er zijn twee aspecten aan de verruiming. In de eerste plaats kan elke burger of organisatie een vordering instellen voor een klasse of groep van personen indien jegens die groep of klasse een mensenrechtenschending begaan wordt, maar die wegens armoede, onbekwaamheid of socio-economisch achtergestelde positie zelf niet in staat is te vorderen. Er gelden wel enkele voorwaarden: de burger of organisatie die vordert mag niet op eigen voordeel uit zijn, en evenmin uit partijpolitieke overwegingen handelen. Bovendien staat de versoepeling vooral ten dienste van groepen van personen, en minder van individuen. Tenslotte kan een burger of organisatie niet vorderen voor een groep als die laatste om een andere reden dan armoede of analfabetisme niet naar de rechter stapt. Zo wil men verhinderen dat tegen de wens van de betrokken groep in door iemand een vordering wordt ingesteld.

In de tweede plaats kan iedere burger of organisatie ook vorderen telkens er sprake is van schade aan het algemeen belang door het handelen of nalaten van een overheid.

Deze versoepelde toegang tot de rechter heeft journalisten, professoren, sociale werkers en advocaten toegelaten vorderingen in te stellen voor groepen of klassen wiens grondrechten geschonden werden.

Een tweede vernieuwing is dat een zaak ook op heel informele wijze voor de rechter gebracht kan worden: een gewone brief of een telegram volstaan. Zo hoeft wie een vordering instelt geen kosten te maken om een formeel verzoekschrift door een advocaat te laten opstellen. Een persoonlijke band of engagement met de groep waarvoor men vordert is niet vereist: de reden voor het schrijven van een brief lag in meerdere PSA-zaken bijvoorbeeld in een krantenbericht.

In het verlengde van deze democratisering van de rechtsmiddelen ligt de aanwijzing van onderzoekscommissies om het feitenonderzoek te voeren en het bewijsmateriaal te verzamelen. De onderzoekscommissies hebben meerdere voordelen: ze worden gefinancierd door de staat, niet door de burger of organisatie die een vordering instelt; ze zijn samengesteld uit personen die vertrouwd zijn met de problematiek die in een concrete zaak aan de orde is; ze kunnen aanbevelingen en suggesties formuleren voor de rechter; en ze kunnen toezicht uitoefenen op de daadwerkelijke uitvoering van het arrest.

De rapporten van dergelijke onderzoekscommissies krijgen prima facie bewijswaarde toegekend. Dat betekent dat de beweringen erin niet aan kruisverhoor onderworpen worden: ze gaan door voor waar tenzij een partij ze betwist.

In PSA zijn rechters veel actiever dan in de gewone procesgang. De rechter is geen passieve scheidsrechter of toeschouwer, maar speelt een dynamische rol. Hij kan op verregaande wijze ingrijpen in een zaak door het geding te verruimen of een partij te verbieden een zaak aan het Hof te onttrekken. Partijen zijn met andere woorden geen meester van het geding zoals in een klassieke procedure. Bovendien verloopt het proces minder tussen tegenstanders, omdat de procespartijen niet even sterk zijn: bijna steeds staat een zwakkere groep uit de samenleving tegenover de politie of oppermachtige overheden.

Procesvoering als sociale actie voor het Opperste Gerechtshof is erop gericht herstel te bieden voor de begane mensenrechtenschending of een einde te maken aan een voortdurende schending.

Het herstel is zoveel mogelijk in natura in plaats van een geldsom als schadevergoeding.

Voor zover mogelijk komt de rechter tussenbeide terwijl de schending nog voortduurt, en poogt hij met voorlopige maatregelen een einde te maken aan de schending. In dat opzicht is PSA wezenlijk een mechanisme om mensenrechten af te dwingen.

Tenslotte houdt het Hof ook toezicht op de implementatie van zijn arrest. Soms doet het Hof dat zelf, maar meestal laat het de onderzoekscommissie een toezichtsfunctie vervullen en op regelmatige tijdstippen rapporteren over de stand van zaken. Meer recent heeft het Opperste Gerechtshof ook een beroep gedaan op lagere rechters en de Indiase Nationale Mensenrechtencommissie om toezicht te houden op de uitvoering van zijn arresten.

INHOUDELIJKE VERNIEUWINGEN

In nauwe samenhang met de procedurele vernieuwingen hebben sommige mensenrechten ook een nieuwe inhoud gekregen. Het Hof heeft in de voorbije vijftien à twintig jaar vooral het recht op leven en persoonlijke vrijheid (art. 21 Indiase Grondwet) en het verbod op mensenhandel en dwangarbeid (art. 23 Indiase Grondwet) een meer concrete inhoud gegeven.

Daarbij heeft het zich veelal laten inspireren door de zogenaamde richtinggevende beginselen van staatsbeleid (RBSB’s) (4) uit de Indiase grondwet. RBSB’s verwoorden vooral sociale en economische grondrechten, maar zijn in tegenstelling tot de in de Indiase grondwet erkende mensenrechten niet voor een rechter afdwingbaar. De wetgever en regering moeten ze in acht nemen, maar niemand kan er via de rechter voor zorgen dat ze dat ook daadwerkelijk doen.

Vanuit het perspectief van de RBSB’s betekent hun integratie in het recht op leven en persoonlijke vrijheid eigenlijk dat ze zo toch afdwingbaar geworden zijn.

REALISATIES

Wat hebben deze procesvernieuwingen en inhoudelijke verruimingen in het dagelijkse leven van mensen betekend? We bekijken enkele domeinen waarop het Opperste Gerechtshof actief is geweest in het kader van procesvoering als sociale actie tijdens de voorbije twee decennia.

Een van de eerste problemen waarmee het Opperste Gerechtshof zich bezig gehouden heeft waren de omstandigheden waarin mensen in hechtenis gehouden werden of opgesloten. Het heeft in een reeks zaken de grote principes voor gevangenhouding vastgelegd: gevangenen genieten ook afdwingbare mensenrechten zoals het recht op gratis rechtsbijstand, het verbod van foltering, het recht op voedsel, kleding en huisvesting, en het recht op socialisering met familieleden en vrienden.

Verder heeft het ook de procedure vastgelegd die de politie moet volgen bij de aangifte van een verkrachting. Tenslotte heeft het in een poging foltering tijdens politiehechtenis te bestrijden de bewijslast bij overlijden tijdens politiehechtenis omgekeerd: de politie moet nu bewijzen dat de aangetroffen verwondingen niet toegebracht zijn tijdens de hechtenis.

In tal van zaken heeft het Opperste Gerechtshof zich ook uitgesproken over de opvang en huisvesting van geesteszieken, vrouwen en kinderen.De behandeling van geesteszieken heeft meermaals de aandacht van het Hof genoten. Het heeft onder meer bevolen dat genezen geesteszieken die hun gevangenisstraf uitgezeten hadden, onmiddellijk vrijgelaten moesten worden: er was immers gebleken dat sommigen tot meer dan 15 jaar na hun genezing vastgehouden waren. Bovendien werd een halfjaarlijks psychiatrisch onderzoek opgelegd voor alle geesteszieken in gevangenschap, zodat hun toestand regelmatig opnieuw geëvalueerd kon worden. Verder heeft het heel praktische instructies gegeven voor het management van psychiatrische instellingen.

In meerdere zaken is het Hof opgetreden om de vrijlating van mentaal of fysiek gehandicapte kinderen en straatkinderen te bevelen. Bovendien heeft het de strikte scheiding van jeugdige gevangenen in gevangenissen bevolen, om seksueel misbruik te voorkomen.

Naar aanleiding van de mishandeling van vrouwelijke gevangenen door de politie van Bombay heeft het Hof instructies opgesteld over plaats en wijze van politiedetentie van vrouwen. Erbarmelijke levensomstandigheden in een opvangtehuis voor meisjes en vrouwen in Agra, de stad waar de wereldberoemde Taj Mahal staat, hebben er het Hof toe aangezet de situatie jarenlang op de voet te volgen: het gaf bevel sanitaire voorzieningen te installeren, een rehabilitatieprogramma op te zetten en medische verzorging te voorzien.

Het Opperste Gerechtshof is ook al bijna twintig jaar actief op het domein van arbeidsomstandigheden, dwangarbeid en kinderarbeid.De mensenrechten-ngo People’s Union of Democratic Rights klaagde per brief de overheid aan wegens het negeren van de arbeidswetgeving op de bouwterreinen voor de Aziatische Spelen van 1982 in Delhi. Het Hof stelde daarop dat het niet respecteren van de arbeidswetgeving een schending van het recht op leven was. Verder verklaarde het dat werken onder het minimumloon ook een vorm van dwangarbeid is: arbeid onder het minimumloon, die gepresteerd wordt uit economische noodzaak, is immers een vorm van onvrijwillige arbeid.

Naast bevelen om minimale voorzieningen voor arbeiders te garanderen –zoals drinkbaar water, sanitaire installaties, rustruimten en medische voorzieningen– heeft het Hof vooral grote inspanningen geleverd om een einde te maken aan ‘bonded labour’, een vorm van dwangarbeid in lijfeigenschap of schuldslavernij. Binnen dat systeem worden opeenvolgende generaties gedwongen arbeid te leveren om een aanvankelijk aangegane schuld terug te betalen. Deze schuldslavernij is sinds vele jaren het strijdpunt van de ngo Bandhua Mukti Morcha (Bonded Labourers Liberation Front) onder leiding van Swami Agnivesh. De praktijk is vooral in steengroeven en mijnen wijdverspreid. In tal van zaken en gedurende jaren heeft het Hof de identificatie en vrijlating van de slavenarbeiders bevolen, evenals hun repatriëring naar de streek waarvan ze afkomstig waren en hun rehabilitatie daar.

Wat de problematiek van kinderarbeid betreft heeft het Hof gepoogd een middenweg te bewandelen tussen het ideaal van een volledig verbod en de sociaal-economische realiteit. Daartoe heeft het onder meer gevaarlijke jobs in de bouw, de tabaks- en vuurwerkindustrie onder het grondwettelijk verbod van kinderarbeid onder de veertien jaar gebracht. Verder heeft het herhaaldelijk instructies gegeven om scholing te voorzien voor tewerkgestelde kinderen, en aangestuurd op de progressieve afschaffing van kinderarbeid.

In zaken van bewoners van krottenwijken en voetpaden heeft het Hof bepaald dat een belangrijk aspect van het recht op leven het recht op bestaansmiddelen is. Verdrijving van mensen uit slums en van de voetpaden zou hen dus beroven van hun werk en van hun bestaansmiddelen. Die principiële stellingname heeft het Hof ertoe gebracht verdrijving tijdens het regenseizoen te verbieden, procedurele waarborgen te voorzien voor bewoners uit slums bij uitdrijving, en hervestigingsvoorwaarden op te leggen.

Bovenstaande voorbeelden zouden de indruk kunnen wekken dat de arresten en interventies van het Opperste Gerechtshof de levensomstandigheden van de armsten in de Indiase samenleving fundamenteel veranderd hebben. Dat is zeker niet altijd het geval. Pleitbezorgers van zwakke groepen die gebruik gemaakt hebben van procesvoering als sociale actie, hebben het Opperste Gerechtshof soms ontgoocheld de rug toegekeerd. Zo heeft Sheela Barse, een journaliste die jarenlang tegen de opsluiting van kinderen in de gevangenis en de mishandeling van vrouwen tijdens politiehechtenis gestreden heeft, procesvoering als sociale actie de rug toegekeerd wegens het gebrek aan tastbare resultaten. Ook Swami Agnivesh, de voorzitter van een ngo die zich inzet voor schuldslaven, heeft zich na jarenlange procesvoering enigszins verbitterd afgewend van hoven en rechtbanken. Wat zijn de problemen?

EVALUATIE

Het grootste probleem met procesvoering als sociale actie lijkt te zijn dat men vaak niet komt tot de uitvoering van de arresten die het Opperste Gerechtshof uitspreekt. Wat is de betekenis van een gunstig arrest dat allerlei rechten erkent en bevelen voor de overheid bevat, als het nooit uitgevoerd wordt? Het falen van de uitvoering is meestal te wijten aan de overheden (administratie, politie) die ervoor moeten instaan. Uit de ervaring is gebleken dat het Hof weinig of geen middelen heeft om een dwarsliggende overheid tot handelen te dwingen. En zelfs indien een overheid een arrest in een concrete zaak uitvoert, is daarmee noch de duurzaamheid van de bekomen resultaten, noch gelijkaardige actie in gelijkaardige zaken gewaarborgd.

Soms levert een arrest ook weinig op in de praktijk omdat het Hof zich wel laat verleiden tot zeer verheven principiële stellingnames, maar die vergeet of weigert om te zetten in praktische en haalbare instructies. Bovendien is door de jaren heen gebleken dat de uitkomst van een zaak in het kader van procesvoering als sociale actie (te) sterk afhangt van de persoonlijke ingesteldheid van de rechters die de zaak behandelen. Komt een zaak voor een rechter die eerder afwijzend staat tegenover het systeem, dan levert de procesgang niets op; komt de zaak daarentegen voor een pleitbezorger ervan, dan krijgt men in veel gevallen een gunstig arrest.

Ook rijst de meer fundamentele vraag in welke mate de rechter onafhankelijk staat tegenover de uitvoerende macht: in welke mate durft hij kritiek te leveren op de administratie en bevelen op te leggen die ingaan tegen de belangen van de betrokken ambtenaren of diensten? Anderzijds is ook regelmatig de kritiek te horen dat de rechterlijke macht zich te veel aanmatigt en de scheiding der machten niet respecteert door de taak van de administratie over te nemen of de wetgever bevelen te geven.

Bovenstaande problemen hebben te maken met de inhoud en uitvoering van een arrest. Tal van problemen en mensenrechtenschendingen geraken echter nooit voor de rechter. Procesvoering als sociale actie is immers vooral een zaak van het Opperste Gerechtshof in Delhi, en een aantal Hoge Gerechtshoven in de deelstaten. Voor veel mensen en groepen ligt de toegankelijkheidsdrempel daardoor veel te hoog. Zo kunnen enkel brieven in het Engels of het Hindi behandeld worden. Verder is er vaak een te grote afstand tussen de plaats waar de schendingen plaatsvinden en de locatie van het hof. Dat alles maakt dat slechts een miniem aantal schendingen van mensenrechten ooit voor de rechter komt.

Een ander probleem is de inherente zweem van paternalisme in PSA. Het is immers wezenlijk een procedure om anderen dan de slachtoffers van mensenrechtenschendingen de mogelijkheid te bieden naar de rechter te stappen. Dat onderstreept ons inziens de cruciale rol die ngo’s en basisorganisaties te spelen hebben. Indien ze nauw verbonden zijn met de groep voor wie een vordering ingesteld wordt, kunnen zij met kennis van zaken en met voldoende voeling met de groep werkelijk in naam van die groep de problemen en noden aankaarten bij de rechter.

Men mag tenslotte ook niet vergeten dat procesvoering als sociale actie beperkt blijft tot de schending van die mensenrechten die als mensenrechten in de Indiase grondwet zijn opgenomen. Door een extensieve interpretatie van sommige van die mensenrechten heeft het Hof wel enkele Richtinggevende Principes van Staatsbeleid afdwingbaar gemaakt, maar veel sociaal-economische problemen blijven toch nog uitgesloten van effectieve rechterlijke interventie.

Tenslotte is er ook het permanente risico dat het systeem vooral gebruikt wordt door groepen uit de middenklasse om hun belangen te verdedigen. Dat is nogal eens het geval met milieu- en consumentenzaken. Het mechanisme riskeert zo overspoeld te worden door klachten in het algemeen belang dat daardoor klachten voor de armste en zwakste groepen verdrongen worden. Dat lijkt de laatste jaren meer en meer te gebeuren.

CONCLUSIES

In het licht van dit alles rijst de vraag of de honderden tot duizenden zaken van procesvoering als sociale actie wel iets opgeleverd hebben in de praktijk voor de achtergestelde groepen in de Indiase samenleving. Het antwoord is noodzakelijk genuanceerd en voorzichtig.

Sommige processen hebben geleid tot de vrijlating van gevangenen en schuldslaven, de verbetering van arbeidsomstandigheden, de aanwezigheid van basisvoorzieningen in opvangtehuizen, of de veroordeling van politieagenten die zich aan foltering te buiten gegaan waren. In het licht van de omvang van de problemen zijn die resultaten echter maar een druppel op een hete plaat. En de duurzaamheid van het resultaat van arresten is soms beperkt geweest. Zo is het opvangtehuis voor vrouwen en meisjes in Agra na enige verbetering door jarenlange instructies en opvolging van het Opperste Gerechtshof, door de betrokken overheid op een bepaald ogenblik simpelweg naar een nieuwe, erbarmelijke locatie verhuisd, zodat het Hof opnieuw kon beginnen. Veel vrijgelaten schuldslaven zijn opnieuw in het stelsel gestapt bij gebrek aan rehabilitatie die echte kansen bood om een nieuw leven te beginnen.

Toch mag het belang van procesvoering als sociale actie niet onderschat worden. Het biedt mogelijkheden om in zorgvuldig gekozen omstandigheden het recht en de rechter te mobiliseren voor de zaak van de zwakste groepen in de samenleving. Dat veronderstelt in de eerste plaats dat groepen, bewegingen of ngo’s zich op een permanente basis engageren voor die groepen. In de tweede plaats is het van cruciaal belang dat deze processtrategie geïntegreerd is in een ruimere aanpak die sociale, politieke en juridische actie combineert. PSA is met andere woorden zo slagvaardig als de geïntegreerde strategie van de betrokken basisgroepen, bewegingen of ngo’s.

Bij het beantwoorden van de vraag naar de mogelijke uitbreidbaarheid van die procesvoering naar andere landen in het Zuiden gelden volgende uitgangspunten. In India is gebleken dat de gewone procesvoering niet zeer geschikt is om de zaak van de armsten en zwaksten in de samenleving te dienen. Procesvernieuwingen in de zin van die welke in India ontwikkeld zijn –minimaal een ruimere en gedeformaliseerde toegang tot de rechter, onderzoekscommissies en toezicht op de uitvoering van arresten- lijken dan ook noodzakelijk. Ze volstaan echter niet. Het succes van procesvoering staat of valt met de ruimte die er is voor rechterlijk engagement en creativiteit en met de kwaliteit van de geïntegreerde strategie van basisgroepen en ngo’s.

Wouter Vandenhole is assistent aan het Instituut voor de Rechten van de Mens, Faculteit Rechtsgeleerdheid, aan de KULeuven. Hij bereidt een proefschrift voor over mensenrechten en ontwikkeling, met als case study ‘Social Action Litigation’ in India. Daartoe verbleef hij in mei-juni 1999 in India.

BIBLIOGRAFIE

S. AHUJA, People, Law and Justice. Casebook on Public Interest Litigation, 2 dln., New Delhi, Orient Longman, 1997, 906 p.

U. BAXI, ‘Taking Suffering Seriously: Social Action Litigation in the Supreme Court of India’ in U. BAXI (ed.), Law and Poverty: Critical Essays, Bombay, Tripathi, 1988, 387-415.

P.N. BHAGWATI, ‘Judicial Activism and Public Interest Litigation’, Columbia Journal of Transnational Law 1985, 561-577.

J. CASSELS, ‘Judicial Activism and Public Interest Litigation in India: Attempting the Impossible?’, The American Journal of Comparative Law 1989, 495-519.

J. COTTRELL, ‘Third Generation Rights and Social Action Litigation’ in S. ADELMAN en A. PALIWALA (ed.), Law and Crisis in the Third World, Londen, Hans Zell, 1993, 102-126.

R. DHAVAN, ‘Law as Struggle: Public Interest Law in India’, Journal of the Indian Law Institute 1994, 302-338.

J. KAPUR (ed.), Supreme Court on Public Interest Litigation. Cases and Materials. The Debate over Original Intent, IV dln., New Delhi, LIPS, s.d., A-352 p., 1880 p. en 324 p.

P.D. MATHEW, Public Interest Litigation, New Delhi, Indian Social Institute, 1997, 53 p.

G.L. PEIRIS, ‘Public Interest Litigation in the Indian Subcontinent: Current Dimensions’, International and Comparative Law Quarterly 1991, 66-90.

Noten

1. Om een vordering te kunnen instellen moet diegene die vordert locus standi hebben, namelijk de juridische bekwaamheid om een proces aanhangig te maken.

2. De gebruikelijke Engelse termen zijn ‘public interest litigation’ of ‘social action litigation’.

3. PSA is zowel mogelijk voor het Opperste Gerechtshof van India als de Hoge Gerechtshoven van de deelstaten. We beperken ons hier tot PSA voor het Opperste Gerechtshof.

4. De gebruikelijke Engelse term is ‘Directive Principles of State Policy’.