Een nieuw kader voor armoedebestrijding

De macro-economische evenwichten blijven voor IMF en Wereldbank immers belangrijke voorwaarden voor het toekennen van schuldverlichting (in het kader van het HIPC-initiatief) en nieuwe kredieten (via de Poverty Reduction Growth Facility van IMF en het Poverty Reduction Strategy Credit van de Wereldbank).

Bilaterale donoren leggen meer de nadruk op het verbeteren van de levenssituatie van de meest kwetsbare groepen. Ook de indirecte actoren staan voor deze uitdaging. Zij richten zich meestal tot de civiele maatschappij in de partnerlanden, die zij kunnen ondersteunen om te participeren in de totstandkoming van de strategie voor armoedebestrijding. Kortom: deze participatie is een belangrijke uitdaging voor de bilaterale donoren in het kader van de Bretton Woodsmethodologie, ieder vanuit zijn rol en met zijn eigen accenten, maar met het gezamenlijke doel van armoedevermindering voor ogen.


Mogelijkheden en beperkingen van PRS voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking

Specifiek voor de Belgische ontwikkelingssamenwerking biedt de PRS-methodologie interessante mogelijkheden. Maar het blijft belangrijk om het Belgische engagement realistisch in te schatten en in overeenstemming te brengen met andere tendensen waarin het beleid zich wil inschakelen. Het opstellen van een PRSP biedt een mogelijkheid om de bilaterale ontwikkelingssamenwerking effectiever te maken, omdat het proces voor de redactie vertrekt vanuit een ruime armoedeanalyse. Die analyse gebeurde vroeger niet of werd door de verschillende actoren zonder overleg met andere donoren uitgevoerd. Indien alle actoren vertrekken vanuit een zelfde analyse en probleemstelling, verhoogt de kans op een coherent geheel van acties als antwoord op deze probleemstelling.

Een nieuwe aanpak is evenwel nog geen garantie voor succes, maar het PRS-concept is ontstaan uit lessen die eerder zijn getrokken. Het is als proces in permanente evolutie. Dit wil zeggen dat de methodologie altijd bijgestuurd kan worden. Zo spreekt men momenteel al van de eerste en tweede generatie PRSPs. Ook voor de bijsturing van de methode is participatie en discussie vereist. Meer en meer donoren kaderen hun inspanningen in het algemene beleidskader van de PRSP. Daardoor ontstaat een steeds ruimer wordend forum voor discussie en coördinatie.

Een vaak en terecht gehoorde kritische noot is dat bepaalde eigenschappen van het PRS-idee zoals ownership en participatie niet altijd in de praktijk gebracht worden. Zeker in de beginfase werden deze eisen niet altijd gerespecteerd. Maar naarmate meer onderzoek beschikbaar komt en meer actoren en NGOs zich voor het proces gaan interesseren, wordt de kans groter dat deze principes effectieve eigenschappen worden van het beleidsproces in de partnerlanden.

Een beperking in het geval van België is dat wij inderdaad een kleine donor zijn. Vandaar ook dat al de beslissing is genomen en uitgevoerd om het aantal partnerlanden terug te brengen van 25 naar achttien. En zelfs in die achttien landen is de meerwaarde die België kan bieden soms vrij beperkt. Maar een selectie van concentratielanden, namelijk in Centraal-Afrika, kan er wel voor zorgen dat België in deze landen iets kan betekenen en een verschil kan maken.


Consequenties van een sterkere betrokkenheid bij PRS-processen

Indien België als kleine bilaterale donor actief wil participeren en invloed wil hebben, legt het best in de eerste plaats het accent op de realiteit in onze partnerlanden en minder op beïnvloeding in Washington. Verder ligt de klemtoon best op de directe bilaterale samenwerking, al bestaan er ook wel enkele interessante mogelijkheden en projecten die complementair via het multilaterale kanaal en de indirecte samenwerking kunnen ondersteund worden.

Eerst en vooral moeten onze instellingen de armoedebestrijdingsstrategieën kunnen analyseren, zowel wat betreft de algemene aspecten als de specifiek geografische, sectorale of thematische implicaties. De verhoging van die analysecapaciteit vereist waarschijnlijk organisatorische aanpassingen. Momenteel volgen enkele ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de beleidsvoorbereiding en voor de bilaterale samenwerking samen met enkele sectorale en thematische experts en attachés op het terrein een vorming die georganiseerd wordt door de Wereldbank. Verder kan DGOS een beroep doen op externe deskundigen die zij contractueel kan aantrekken om expertise in de administratie op te bouwen. Voor de invulling van deze contracten zou zeker rekening gehouden kunnen worden met deze nood aan verhoogde analysecapaciteit. Verder wordt ook een nieuw samenwerkingsprogramma met de Vlaamse en Waalse universiteiten voorbereid.
Deze initiatieven zijn opgestart vanuit de administratie voor ontwikkelingssamenwerking zelf.


Harmonisering en afstemming van de ontwikkelingssamenwerking

De keuze om zich in te schrijven in de PRS-processen verloopt gedeeltelijk parallel met de opties die België neemt in het kader van de ‘harmonisering en afstemming van de ontwikkelingssamenwerking’. Deze keuze heeft tot gevolg dat de Belgische procedures zullen moeten evolueren naar meer flexibiliteit en decentralisatie. Het geheel van maatregelen – waaronder de aanpassing van procedures – zal worden opgenomen in een Actieplan voor Harmonisatie, opgesteld door DGOS. Na goedkeuring door de minister zal dat plan begin 2005 worden gepresenteerd in het Development Assistance Committee, de vergadering van de ministers voor Ontwikkelingssamenwerking van de OESO-landen. Daarna kan de uitvoering van start gaan.

Een eerste stap in de samenwerkingscyclus is de programmeringsfase. De
landenstrategienota’s zoals ze nu in de wet beschreven staan, worden samen met de PRSPs in vraag gesteld. In partnerlanden waar het planningsproces en de donorcoördinatie goed gestructureerd zijn, zouden we zelfs de Belgische programmering moeten kunnen aanpassen aan de lokale planningskalender.
Actieve deelname aan de beleidsdialoog in een multidonorcontext is een tweede belangrijk punt van het actieplan. Ook hier zal het Belgische beleid vaak uitgedrukt of opgenomen worden in een PRSP-proces. Dat forum wordt dus aangegrepen om de bilaterale dialoog te vervangen door participatie in een ruimere context. Belangrijk is dat er overleg is met verschillende actoren om tot een meer kwaliteitsvol en vooral coherenter geheel van activiteiten te komen. Tijdens de uitvoeringsfase wordt vooral aandacht besteed aan de onderlinge afstemming tussen de verschillende samenwerkingsmodaliteiten. Een laatste fase binnen dit actieplan is de verantwoording, waarbij het belangrijk is zich niet enkel te richten op de financiële maar evenzeer op de resultaatgerichte verantwoording. Hier kan de band worden gelegd met de PRSP door de indicatoren te gebruiken die in de PRSP voorzien zijn voor de verantwoording en evaluatie van Belgische interventies.


Naar een duidelijk beleidskader voor nieuwe vormen van hulp

Het coördineren van strategieën en donorallianties tijdens de uitvoering van de samenwerking leidt ons tot het thema van de nieuwe hulpmodaliteiten zoals algemene of sectorale budgetsteun. Momenteel is er geen duidelijk beleidskader voor het inzetten van deze budgetsteun. Er is wel een discussietekst waarin enkele duidelijke keuzes voorgesteld worden. Maar deze keuzes moeten nog officieel worden bevestigd en vertaald in concrete richtlijnen om deze instrumenten op een zinvolle manier te kunnen inzetten.

De discussietekst vermeldt enkele aandachtspunten of mogelijkheden.
• Budgetsteun wordt toegevoegd aan de bestaande instrumenten: een juiste mix van projecthulp en budgetsteun wordt gebruikt, naargelang van de opportuniteiten – de ene vorm van steun sluit de andere niet uit.
• Vanuit een dynamische benadering worden opportuniteiten en risico’s tegen elkaar afgewogen. Het belangrijkste element is het bevorderen van het proces. Dit biedt België de mogelijkheid om landen met een duidelijk engagement en duidelijke mogelijkheden via budgetsteun te ondersteunen in de uitvoering van hun beleid.
• Voor een verantwoord gebruik van budgetsteun worden in de opstartcyclus twee stappen onderscheiden: in een eerste stap (programmering – identificatie) wordt principieel besloten of een partnerland in aanmerking komt en in een tweede stap (assessment) wordt dieper ingegaan op de specifieke modaliteiten, de toewijzing en de opvolging van de steun. Hiervoor zijn geen strenge en strikte criteria op te stellen, alles moet gebeuren in coördinatie met de partner en andere donoren.
• Hetzelfde principe van coördinatie geldt evenzeer voor de conditionaliteiten en benchmarks. Hierbij dient herhaald dat veeleer gekozen wordt voor een procesmatige benadering dan voor een rigide opvolging van de vooropgestelde voorwaarden. Indien er duidelijk politieke problemen zijn, moet België als donor accuraat kunnen reageren, via uitstelling of vermindering van het voorziene budget, dat in twee schijven per jaar wordt gestort, of het toepassen van een sterkere earmarking voor een volgende periode.
• Om de voorspelbaarheid en een goed budgetbeheer door de partner te verzekeren, is de richttermijn voor de Belgische engagementen op het vlak van budgetsteun vastgesteld op drie jaar.
• De opvolging (van de input en de output) gebeurt zowel technisch als politiek, in coördinatie en partnership met de partner en andere donoren. Hier draagt de donor een belangrijke verantwoordelijkheid, zowel tegenover de partner als tegenover de eigen financiers (de Belgische belastingbetaler).
• Het gebruik van de instellingen van de partner voor de uitvoering van ontwikkelingsprogramma’s vergt institutionele versterking op het vlak van technische knowhow en van goed bestuur. Capaciteitsopbouw gaat dus vaak samen met budgetsteun, maar is duidelijk gericht op institutionele versterking, terwijl budgetsteun de uitvoering van een programma financiert.
• Institutionele implicaties: hoewel de institutionele hervorming gericht was op de projectmatige aanpak, zijn de verschillende instellingen evengoed in te zetten voor instrumenten als budgetsteun. DGOS is in dat geval verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de algemene strategie en het algemeen beleid en de Belgische Technische Coöperatie of BTC zorgt voor de uitvoering. Programmering en identificatie zijn taken voor DGOS en waar nodig zal een risicoanalyse en voorstel voor opvolgingsmethodologie gevraagd worden aan de BTC. Tijdens de uitvoering van een programma zal BTC de technische en financiële opvolging verzorgen, samen met de andere donoren. Zij zal technisch advies ter voorbereiding van de politieke beslissingen geven, bijvoorbeeld wanneer een volgende storting wordt gevraagd of wanneer moet beslist worden over het ondersteunen van een volgend programma.


Conclusie

De opkomst van de PRS als methode van de Bretton Woodsinstellingen biedt zeker mogelijkheden voor onze partnerlanden, indien bilaterale donoren als België actief aan de beleidsdialoog deelnemen. Dit vergt een versterking van de analysecapaciteit van de administratie, het aanpassen van de procedures, de uitvoering van het Actieplan voor Harmonisering en de ontwikkeling van een duidelijk kader voor nieuwe modaliteiten zoals budgetsteun.
België is verder ook nog actief via de kanalen van de multilaterale en indirecte bilaterale samenwerking. Via de multilaterale organisaties ondersteunt België in het kader van de PRSP twee programma’s. Het eerste betreft een studiefonds bij de Wereldbank waardoor landen als de Democratische Republiek Congo een beroep kunnen doen op expertise voor het uitwerken van hun PRSP. Het tweede is het PRSP-programma van het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties UNDP.
Om de indirecte bilaterale samenwerking meer bij de PRS-processen te betrekken, kan bijvoorbeeld het beleidsvoorbereidend onderzoek door de universiteiten rond deze thematiek worden bevorderd en kan steun worden verleend aan NGOs die zich richten op de sensibilisering van de civiele maatschappij in het Zuiden. Een krachtig beleid rond PRS voor NGOs is moeilijk te realiseren, aangezien de NGOs niet altijd actief zijn in de armste landen die bij deze processen betrokken zijn en aangezien niet alle NGOs actief zijn op politiek vlak.

Annelies Van Bauwel werkte als raadgever voor de directe bilaterale samenwerking in de Beleidscel Ontwikkelingssamenwerking onder minister voor Ontwikkelingssamenwerking Marc Verwilghen en was voordien raadgever macro-economische vraagstukken bij de Belgische Technische Coöperatie.
annelies.vanbauwel@hotmail.com