Een voorkeur voor hooggeschoolden?

Australië, Canada en de Verenigde Staten worden beschouwd als landen die met succes een selectief migratiebeleid voeren, d.w.z. dat zij de immigratiestromen (proberen te) reguleren met het oog op de behoeften van de nationale arbeidsmarkten. Welke beleid voeren deze drie landen en hoe succesvol zijn ze daarin?
AUSTRALIË

Wetgeving en beleid

Tot rond 1970 gebeurde de selectie van immigranten nogal arbitrair en was ze vooral gebaseerd op etnische overwegingen: Australië ‘wit’ houden. Daarin kwam vanaf 1972 verandering, met als gevolg een geleidelijke verschuiving in de bronlanden, van Europa naar vooral Azië. Tegelijk werd het belang van de komst van hooggeschoolden erkend en men voerde een puntensysteem in als selectiemiddel voor bepaalde categorieën van economische migranten en voor familiehereniging.

In het beleid kan men nu vijf grote categorieën onderscheiden:

het migratieprogramma in enge zin (Migration Programme) voor familiehereniging en economische migratie,
het humanitair programma (Humanitarian Programme) voor vluchtelingen en asielzoekers,
het programma voor tijdelijk verblijf (Temporary Residents Programme),
het programma voor studenten,
de niet geprogrammeerde migratie van mensen uit Nieuw-Zeeland (non Programme migrants).
Hiervan leiden in principe enkel de categorieën 1, 2 en 5 tot definitief verblijf.

In het kader van het programma voor studenten (categorie 4) worden jaarlijks 50 tot 60.000 verblijfsvergunningen toegekend. De begunstigden komen vooral uit Indonesië, Japan, de Verenigde Staten, Korea, Maleisië, India, Singapore en China.

Het Temporary Residents Programme verleent de laatste jaren 120 tot 130.000 personen toegang voor een tijdelijk verblijf. In deze categorie onderscheidt men het sociaal-cultureel programma (tot 20.000 visa per jaar), een programma voor internationale relaties (70 tot 80.000 visa per jaar) en een economisch programma (30 tot 40.000 visa per jaar). In dat economisch programma zitten o.a. ondernemers, managers, medische specialisten en academisch personeel.

De evolutie van de instroom van permanente migranten, d.w.z. de categorieën 1,2 en 5, wordt hieronder weergegeven. De cijfers zijn duizendtallen.



Categorie 1990 1992 1994 1996 1998 1999
1. Migratieprogramma
-familiehereniging
-geschoolden
-bijzondere cat. 94.0
(49.9)
(42.8)
(1.2) 89.3
(48.6)
(40.3)
(0.3) 46.7
(33.6)
(12.8)
(0.3) 67.0
(46.5)
(20.0)
(0.5) 47.3
(21.1)
(26.0)
(0.2) 49.6
(21.5)
(27.9)
(0.2)
2. Humanitair programma 11.9 7.2 11.4 13.8 8.8 8.8
3. Niet geprogrammeerde migratie 15.3 11.0 11.7 18.3 21.2 25.7
TOTAAL 121.2 107.4 69.8 99.1 77.3 84.1



Trends en perspectieven

We zien ten eerste een duidelijke daling van de gezinshereniging. Dat komt, omdat men sinds 1997 de quota verlaagd heeft en, in het kader van het puntensysteem, aan de kandidaten strengere eisen.

Een tweede trend is de stijging na 1994 van de stroom van geschoolden. Deze stroom bestaat uit vier subgroepen:

business migration, voor mensen met voldoende eigen kapitaal en ervaring,
het employer nomination scheme voor jobs waarvoor geen Australiërs te vinden zijn,
het scheme for independents voor mensen waarvoor men op basis van een puntensysteem vermoedt dat zij een bijdrage zullen leveren aan de Australische economie; er worden punten gegeven voor leeftijd, diploma en kennis van het Engels;
de special talents, voor mensen die zich op één of andere manier weten te onderscheiden in de sport of de kunsten.
De jaarlijkse stroom van geschoolden is tussen 1994 en 1999 meer dan verdubbeld, van 13.000 in 1994 tot 28.000 in 1999. De overheid voorzag een nieuwe stijging en verhoogde de quota tot 35.000 in 2000 (met mogelijkheid tot een bijkomend quotum van 5.000, als de voorziene 35.000 snel bereikt zouden worden) en 40.000 in 2001.

Australië kent ook een verschuiving in de herkomst van de immigranten. Het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten worden minder belangrijk als bronlanden; er blijft een constante maar relatief beperkte stroom uit de Filippijnen en India, maar de laatste jaren is er een toename van de immigratie vanuit Nieuw-Zeeland, China en Zuid-Afrika.

Vanzelfsprekend kent ook Australië het probleem van de illegalen. Hun aantal wordt op 50 tot 55.000 geschat, meestal studenten of tijdelijke arbeidskrachten die na het einde van de geldigheidsduur van hun visa in het land blijven. De helft van deze groep zou al minstens vier jaar in het land zijn.

CANADA

Wetgeving en beleid

Tot 1957 immigreerden vrij veel laaggeschoolde mensen. Toen besliste de regering dat voortaan prioriteit zou gegeven worden aan ondernemers en professionals (hooggeschoolden). Er werd een puntensysteem ingevoerd en men constateerde een verschuiving in de herkomstlanden. De discriminerende White Canada Policy werd in 1962 afgeschaft en er kwamen nu meer mensen uit Afrika, het Midden-Oosten, Azië en de Caraïben.

Een wet uit 1976 vormt nog steeds de basis van het huidige toelatingsbeleid. Deze wet voorziet drie categorieën:

familiale migratie,
vluchtelingen en asielzoekers,
onafhankelijke migranten (needed skills).
In het programma voor onafhankelijke migranten wordt gewerkt met jaarlijkse quota, opgesteld na overleg tussen het ministerie van Arbeid, de provincies (deelstaten) en niet-gouvernementele organisaties. De selectie gebeurt op basis van een puntensysteem, gebaseerd op de opleiding, de specifieke beroepskennis, kennis van het Frans of het Engels, persoonlijkheidskenmerken en het uit te voeren werk. Voor ondernemers geldt een minimum investeringsbedrag van 400.000 Canadese dollar en een minimum van 800.000 Canadese dollar aan liquiditeiten.

In 1997 werd nog een speciaal programma goedgekeurd om informaticaspecialisten aan te trekken; permanent verblijf wordt niet aangemoedigd. Tijdelijk verblijf is ook mogelijk als student of als gewone arbeidskracht; vanuit deze situatie kan een aanvraag tot permanent verblijf gedaan worden (dit levert 15 procent van de aanvragen tot permanent verblijf).

De volgende tabel geeft een overzicht van de permanente immigratie sinds 1990 (in duizendtallen).



Categorie 1990 1992 1994 1996 1998 1999
1. Gezinshereniging 74.4 96.8 93.7 68.3 50.9 55.2
2. Economische migratie
-geschoolden
-hun familieleden
-ondernemers
-hun familieleden 95.7
32.7
44.3
4.7
14.0 82.4
26.6
27.4
7.0
21.4 96.5
28.6
40.5
7.0
20.4 120.3
42.1
55.7
6.2
16.3 95.0
35.9
45.3
3.8
10.0 105.4
41.5
50.9
3.6
9.4
3. Vluchtelingen 36.1 37.0 19.7 28.3 22.6 24.4
4. Andere 10.6 38.7 9.4 4.4 2.8 1.6
TOTAAL 212.8 249.3 216.9 226.1 174.1 189.8



Trends en toekomstperspectieven

Ook in Canada daalde de totale immigratie, na een piek met bijna 250.000 in 1992/1993. Ondanks de hoge economische groei en de lage werkloosheid, stellen we een daling van de economische migratie vast. Om nauwer aan te sluiten bij de eisen van de arbeidsmarkt, werd in 1996 de wet van 1976 gewijzigd. Verder werd vanaf 1997 het tijdelijk verblijf van computerspecialisten mogelijk gemaakt.

Dezelfde dalende trend zien we ook in de familiehereniging en bij de asielzoekers en vluchtelingen (vluchtelingen zijn personen die strikt genomen niet onder de Conventie van Genève vallen, maar die om humanitaire redenen een verblijfsvergunning krijgen).

Een groter deel van de recente immigratie is volgmigratie bij economische migratie. De economische migranten die nog toegelaten worden, brengen hun familie mee. Een voorbeeld: in 1998 werden de 40.000 geschoolde arbeidskrachten en ondernemers vergezeld door 55.000 familieleden.

DE VERENIGDE STATEN

Wetgeving en beleid

Het immigratiebeleid kan het best begrepen worden door een korte terugblik op de voorbije vijftig jaar. De Immigration and Nationality Act van 1952 was een eerste coördinatie van de bestaande wetten. De nieuwe wet voorzag een ‘kwaliteitscontrole’, preferenties voor bepaalde migranten en quota voor landen - voor de ontwikkelingslanden waren die quota toen nog zeer beperkt.

In de United States Immigration Act van 1965 lag minder nadruk op de gewenste nationaliteit en meer op de gewenste opleiding en beroepskennis. Deze wet bood ook meer mogelijkheden voor familieleden van mensen die al legaal in de Verenigde Staten verbleven.

De Immigration Reform and Control Act van 1986 was vooral bedoeld om voor de illegale immigranten een oplossing te vinden. Er werden strengere controles op de tewerkstelling ingevoerd, en er kwam amnestie voor illegalen. Deze regularisatie zou tot 1993 tot een verhoogde instroom leiden (zie verder in de tabel).

De Immigration Act van 1990 legt de drie types van permanente immigratie vast: gezinshereniging, arbeidsmigratie en een loterijsysteem en ‘green cards’ voor inwoners van landen die in de Verenigde Staten nog ondervertegenwoordigd zijn.

Sinds de besluiten van de United States Commission on Immigration Reform in 1995 ligt de nadruk sterk op enerzijds de beperking van de immigratie en anderzijds de integratie van de (toegelaten) immigranten en de behoeften van de economie. Gezinshereniging wordt minder gemakkelijk gemaakt: de quota worden verlaagd en voor burgers van de Verenigde Staten en legale migranten die in het land verblijven, wordt een onderhoudsplicht ingevoerd. Wie familieleden wil laten overkomen, moet daarvoor financiële de verantwoordelijkheid opnemen, tot de nieuwkomer zich naturaliseert of tien jaar legaal gewerkt heeft. Het uitgangspunt is dat de nieuwe immigranten, met uitzondering van de asielzoekers en vluchtelingen, niets mogen kosten aan de belastingbetaler.

De grotere aandacht voor de competitiviteit van de economie en de behoeften van de arbeidsmarkt komt o.a. tot uiting in het programma voor tijdelijk verblijf van professionals en specialisten in de informatie- en communicatietechnologie, het programma voor de H1B-visa dat in 1992 werd goedgekeurd. Een ander voorbeeld is de Labor Conditions Application Act uit 1998, met tijdelijke vergunningen voor arbeidskrachten die in de Verenigde Staten niet te vinden zijn.

Een inventaris van de immigratie in de jaren 1990

Op basis van de wetgeving kan een onderscheid gemaakt worden tussen permanente immigratie, tijdelijk verblijf en illegaal verblijf.

Permanente immigranten kunnen in de Verenigde Staten verblijven en werken ,en ze kunnen na vijf jaar de nationaliteit aanvragen. Bijna de helft van de aanvragen voor een permanente verblijfsvergunning komt van mensen die al in het land verblijven, o.a. als vluchteling of als tijdelijke arbeidskracht.

Jaarlijks worden er quota vastgelegd voor drie categorieën: voor familiemigratie, voor economische migratie op basis van voorkeurcategorieën (preferences) en voor het diversiteitsprogramma (loterij). Bij de familiemigratie is er geen beperking voor de naaste familieden, d.w.z. voor partners, ouders en minderjarige kinderen van burgers van de Verenigde Staten en baby’s van legale immigranten. Er worden wel richtcijfers opgesteld, op basis van de aanvragen van de voorgaande jaren. De rest van de visa binnen de categorie van de familiemigratie is dan voor kandidaten die door hun (minder directe) verwanten in de Verenigde Staten gesponsord worden (financiële verantwoordelijkheid voor wie al in het land verblijft).

Voor de invulling van de quota voor economische migratie wordt bij de selectie geen puntensysteem toegepast maar er worden voorkeuren uitgedrukt in een preferentiesysteem. Er zijn vijf preferenties: 1) arbeidskrachten met voorrang, zoals onderzoekers, bijzondere academici en managers van multinationale bedrijven; 2) professionals met een hoog diploma en bijzondere capaciteiten; 3) geschoolde of ongeschoolde werknemers waar vraag naar is op de arbeidsmarkt; 4) speciale immigranten zoals religieuzen en mensen in dienst van de overheid; 5) investeerders die werkgelegenheid scheppen. Er wordt rekening gehouden met de arbeidsmarkt en hooggeschoolden en specialisten krijgen een voorkeursbehandeling. Immigranten uit deze vijf preferenties kunnen hun partners en kinderen meebrengen. In 1996 werden binnen deze preferenties 117.500 personen toegelaten, waarvan 51.600 of 43 procent beroepsactieven en 65.900 of 57 procent personen ten laste. Ook in 1997 werden meer personen ten laste (56%) toegelaten dan beroepsactieven (44%).

Voor de economische migratie is er ook nog een beperking per land. Uit één land mag maximum 7 procent van het totale familie- en arbeidsmigratiequotum ingevuld worden. In de praktijk betekent dit dat jaarlijks maximum ongeveer 25.000 immigranten uit hetzelfde land een permanente verblijfsvergunning krijgen.

Voor de preferentiecategorieën binnen de familie- en arbeidsmigratie zijn er lange wachtlijsten. Voor de familiemigratie zouden ongeveer 3 miljoen mensen op deze lijsten staan. Voor arbeidsmigratie zijn de lijsten minder lang en worden in sommige jaren (1994 en 1995) de quota zelfs niet geheel opgebruikt. Omdat voor ongeschoolden een beperking tot 10.000 per jaar geldt, staan vooral deze mensen op de wachtlijsten.

Opdat niet alle immigranten uit dezelfde landen zouden komen, werkt men sinds 1995 met een loterijsysteem. Elk jaar worden met dit systeem maximum 55.000 permanente verblijfsvergunningen toegekend. Inwoners van landen die de voorbije vijf jaar meer dan 50.000 immigranten hebben geleverd, komen niet in aanmerking. Voor de landen die wel in aanmerking komen, wordt een quotum vastgesteld, met een bovengrens van 3.850 per jaar en per land. Kennis van het Engels is geen voorwaarde, wel het bezit van een hogeschooldiploma of twee jaar werkervaring in een functie waarvoor minstens twee jaar opleiding vereist is. Voor deze loterij is er een enorme belangstelling en bestaat er een wachtlijst met 3 tot 4 miljoen personen.

Wat de herkomst van de permanente immigranten betreft, zal het niet verbazen dat Mexico het voornaamste bronland is, met 20 procent van de green cards in 1998. Tien landen leveren ongeveer 50 procent van alle permanente immigranten: Mexico, China, India, de Filippijnen, de Dominicaanse Republiek, Vietnam, Cuba, Jamaica, El Salvador en Korea (in volgorde van aantal visa).

Permanente immigranten in de Verenigde Staten (in duizendtallen)



Categorie 1990 1992 1994 1996 1998
1. Familiemigratie 446.2 448.6 461.7 594.6 475.8
2. Economische migratie 58.2 116.2 123.3 117.5 77.5
3. Vluchtelingen en asielzoekers 97.4 117.0 121.4 128.6 54.7
3. Vluchtelingen en asielzoekers 97.4 117.0 121.4 128.6 54.7
4. Diversiteitsprogramma (loterij) 33.9 41.1 58.8 45.5
5. Regulariseringen 88.4 215.6 40.1 4.8 1.0
6. Andere 54.3 42.6 16.8 11.6 6.0
7. TOTAAL 1536.5 974.0 804.4 915.9 660.5



Een visum voor een tijdelijk verblijf wordt toegekend aan iedereen die aantoont dat er de intentie van tijdelijk verblijf is en die een geldige verblijfstitel van het land van herkomst bezit. Het is mogelijk om een visum voor tijdelijk verblijf (non immigrant visum) aan te vragen, terwijl men wacht op een permanente verblijfsvergunning of eerder is afgewezen voor permanent verblijf.

In 1996 werden bijna 25 miljoen visa voor tijdelijk verblijf toegekend. Het merendeel ging naar toeristen (19,1 miljoen) en bezoekers om businessredenen (3,8 miljoen). Men merkt een stijging van het aantal tijdelijke vergunningen in het kader van arbeidsmigratie. Zie hiervoor de volgende tabel - cijfers in duizendtallen.





Categorie 1994 1995 1996
Professionals
Tijdelijke arbeidskrachten
Professionals in kader van NAFTA
Sport en entertainment
Transfers binnen bedrijven
Handelsvertegenwoordigers en investeerders
Anderen 105.9
28.9
24.8
28.1
98.2
141.0
23.2 117.6
25.6
23.9
28.4
112.1
131.8
25.2 144.5
23.9
27.0
33.6
140.5
138.6
253.4
TOTAAL 450.0 464.6 533.5
Partners en kinderen (enkel in kader van NAFTA, tijdelijke
arbeidskrachten en transfers binnen bedrijven) 105.2 115.2 134.6



Het H1B-programma is een voorbeeld van een beleidsmaatregel die bedoeld is om flessenhalzen op de arbeidsmarkt te bestrijden. Het programma werd in 1992 gestart. De visa worden in principe voor zes jaar toegekend maar tijdens het tijdelijk verblijf kan een aanvraag voor permanent verblijf of voor de nationaliteit gedaan worden. Het aantal stijgt voortdurend : van gemiddeld 123.000 per jaar in 1994/1996 (zie tabel) tot 142.500 per jaar (toegelaten maximum) in 1999/2001. Meer dan de helft van het quotum is voorbehouden voor computerspecialisten, de rest voor architecten, ingenieurs, professoren, modespecialisten en modellen. Om in aanmerking te komen moeten kandidaten gesponsord worden door een Amerikaans bedrijf dat 500 dollar per visum betaalt. Dat geld wordt gebruikt voor de opleiding van Amerikaanse werknemers en studenten.

De informaticaspecialisten die in dit kader in de Verenigde Staten werken, komen vooral uit China en India. Wegens de tijdelijkheid van hun verblijf, blijven ze kwetsbaar: bij werkloosheid kunnen ze uitgewezen worden. In april-mei 2001 zijn 2.000 Indiërs naar hun land teruggekeerd. Om vlug ander werk te vinden, moeten zij dikwijls lagere lonen en minder goede arbeidsomstandigheden aanvaarden. Maar het zijn hooggeschoolden en zij vechten terug. Er werd een Imigrant Support Network opgericht en bij het Congres gelobbyd voor meer rechtszekerheid, o.a. pas uitwijzing na een grondig onderzoek van elk individueel dossier. Xya Chen, ex-computerspecialist bij PriceWaterhouse Coopers, heeft tegen zijn vroegere werkgever een rechtszaak aangespannen wegens traagheid bij het aanvragen van een permanente arbeids- en verblijfsvergunning (bron: Asian hi-tech workers in America, The Economist, 7 juli 2001).

Trends en perspectieven

Een eerste trend is de daling van de permanente immigratie sinds 1998. Na de pieken van 1990-1991 als gevolg van de regularisatie van illegalen, bleef het aantal permanente immigranten schommelen tussen de 700.000 en 900.000 per jaar. In 1998 was er voor het eerst een duidelijke daling, gevolg van de vermindering van de quota voor familiemigratie en van vertragingen bij de afhandeling van de aanvragen.

Een tweede opmerkelijke vaststelling is, dat het aandeel van de arbeidsmigratie in de totale immigratie kleiner is dan gewoonlijk gedacht wordt. Arbeidsmigranten brengen hun familie mee. Binnen de categorie van permanente economische immigranten (zie tabel) is minder dan de helft van de visa toegekend aan direct beroepsactieve personen, iets meer dan de helft aan familieleden.

De Amerikaanse immigratie is dan ook vooral een familiemigratie. In 1998 werden 72 procent van alle permanente verblijfsvergunningen toegekend voor gezinshereniging. Natuurlijk zullen een deel van deze familieleden later zelf ook economisch actief worden, maar lang niet allemaal.

De Verenigde Staten blijven ook geconfronteerd met illegale immigranten. Volgens de OESO (zie literatuur in bijlage) is 6 miljoen een aanvaardbare schatting van het aantal illegalen in de Verenigde Staten. De helft daarvan komt uit Mexico. Jaarlijks zouden er 275.000 tot 300.000 illegalen bijkomen.

De druk om nog selectiever te worden ten voordele van hooggeschoolden neemt toe. In 1999 werd nog de Nursing Relief for Disadvantaged Areas Act goedgekeurd; in dit kader wil men meer verplegend personeel aantrekken. De werkgevers dringen aan op hogere quota voor computerspecialisten en andere professionals (H1B-visa). Zij vragen een verhoging van de quota tot 200.000 per jaar.

ENKELE CONCLUSIES UIT DIT OVERZICHT

Uit dit korte onderzoek van het immigratiebeleid in Australië, Canada en de Verenigde Staten kunnen enkele voorzichtige conclusies getrokken worden.

Uit enkele indicatoren blijkt dat de gemiddelde scholingsgraad van de immigranten in Australië en Canada lichtjes hoger is dan bij de autochtone bevolking. De Verenigde Staten laten wel veel hooggeschoolden toe, maar door het hoge aandeel van de gezinshereniging in de totale immigratiecijfers, komen er ook veel lagergeschoolden het land binnen. Dit zou er kunnen op wijzen dat een puntensysteem, zoals gebruikt in Australië en Canada en ook aanbevolen in Duitsland (zie bijlage), bij de selectie van economische immigranten toch efficiënter is.

Men mag echter geen te hoge verwachtingen koesteren. Zowel technisch, institutioneel als politiek is het zeer moeilijk om immigratie selectief te organiseren, in functie van de vraag op de arbeidsmarkt. Ook in Australië en Canada blijkt het niet eenvoudig om de gaten op de arbeidsmarkt met immigranten op te vullen. Men moet de behoeften nauwkeurig kennen, weten hoe men zal selecteren en hoe men de nieuwkomers in de economie en de maatschappij zal integreren. Bij het selecteren duiken onvermijdelijk moeilijkheden op. Als men te streng is, geraken de quota niet vol. Sommige toegelaten migranten worden nooit op hun opleidingsniveau tewerkgesteld. Men heeft ook de volgmigratie van partners en naaste familieleden niet in de hand. Deze stroom blijkt later dikwijls de belangrijkste instroom te worden. Kortom: men kan wel wenselijke aantallen vastleggen maar de realiteit zal daaraan altijd ontsnappen.

Landen met een actief regulerend en selectief migratiebeleid blijven ook kampen met illegale migratie. Een quotasysteem biedt geen sluitende regulering, enkel het gedeeltelijk oriënteren en bijsturen van de migratiestromen. Illegaliteit ontstaat dikwijls doordat de houders van tijdelijke verblijfsvergunningen, de geldigheidsduur van deze documenten in de gastlanden overschrijden. Wie dus tijdelijke immigratie toelaat, moet rekening houden met illegale blijvers.

Emiel Vervliet is hoofdredacteur van het NoordZuid Cahier.

LITERATUUR

Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD-OESO), SOPEMI, Report 2000, Parijs, 2001 (SOPEMI = Système d’Observation Permanente des Migrations)

PATRICK LOOBUYCK, Vreemdelingen over de werkvloer, Academia Press, Gent, 2001, blz. 165-182

BIJLAGE

In Duitsland heeft een parlementscommissie onder leiding van Rita Süssmuth voorstellen gedaan om het immigratiebeleid selectiever te maken en meer te richten op de komst van geschoolde werknemers. In het verslag wordt aanbevolen om een duidelijk onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën van immigranten en een puntensysteem in te voeren voor de selectie van economische migranten in functie van de behoeften van de Duitse economie (bron: Die Zeit van 5 juli 2001).

Maak MO* mee mogelijk.

Word proMO* net als 3195   andere lezers en maak MO* mee mogelijk. Zo blijven al onze verhalen gratis online beschikbaar voor iédereen.

Ik word proMO*    Ik doe liever een gift