Elk speelt zijn rol en krijgt zijn deel

Het is nuttig om NGO’s te beschouwen als een tussenschakel in de markt van giften. Aan de aanbodskant wenst een deel van de Belgische bevolking haar solidariteit te uiten met armen in de Derde Wereld door persoonlijke giften. Aan de vraagkant staan de begunstigden, de armen in één of ander land in het Zuiden.
Daar het voor de modale burger onbegonnen werk is om zelf uit te maken wie zijn hulp het best kan gebruiken en op welke wijze die best wordt toegekend, is zij wel verplicht om haar giften toe te vertrouwen aan gespecialiseerde tussenpersonen. Om het in economische termen te stellen: de markt van de vrijgevigheid is gekenmerkt door belangrijke bemiddeling tussen de aanbieder en de vrager, omwille van hoge informatie- en transactiekosten. Maar bemiddeling van giften stelt het probleem van de geloofwaardigheid van de tussenpersoon. Net zoals het voor de burger niet makkelijk is om te weten waar en hoe zijn geld best wordt besteed, is het voor hem moeilijk om te weten welke NGO zijn vertrouwen verdient, en welke niet. Er zijn altijd kandidaten om de lichtgelovigheid van de medeburger te misbruiken om geld in te zamelen en dan in eigen zak te steken. Zo werd één van de hoofdverdachten in het geruchtmakende dossier van pedofilie, Michel Nihoul, veroordeeld wegens de fraude met gelden bijeengebracht door de neporganisatie met de klinkende naam ‘S.O.S.- Sahel’. Dit probleem van asymmetrische informatie waarbij de malafide NGO zelf perfect weet wat ze doet en wat ze waard is, maar er alle belang bij heeft om dit niet aan de burger mee te delen, kan de markt van de vrijgevigheid belemmeren, tenzij er enige vorm van marktregulering optreedt. En hier komt de overheid voor het eerst op de proppen. Men kan zeggen dat de overheid, door NGO’s wettelijk te erkennen en ook door hun publieke gelden en belastingsvermindering op giften toe te kennen, impliciet een kwaliteitslabel toekent, dat voor de burger een belangrijk signaal is: het laat hem toe te kiezen welke NGO’s betrouwbaar zijn, en welke niet. De overheid treedt hier op als marktregulator, geheel in overeenstemming met haar taak, en dit ten voordele van de burger. Zelfs zonder de details te kennen van de (veelal niet toegankelijke) rapporten en dossiers die door de overheid over de NGO’s worden opgemaakt, kan de burger veel leren uit het observeerbaar gedrag van de overheid. Heeft de overheid deze NGO erkend? En heeft zij aan die NGO financiële middelen toevertrouwd? En zo ja, hoeveel in vergelijking met andere NGO’s, en met welke mate van delegatie van bevoegdheid over het gebruik van de gelden? Het zijn allemaal indicatoren van het vertrouwen dat de overheid stelt in de NGO. En in de mate dat de burger vertrouwen stelt in zijn eigen overheid, zal ook hij gebruik kunnen maken van deze informatie. Het zijn gemakkelijk te hanteren signalen van de geloofwaardigheid en de competentie van deze of gene NGO die zich bij de burger aanbiedt om ook zijn individuele financiële bijdrage te krijgen. Zo wordt de overheid de voornaamste bron van informatie over het werk van de NGO’s. Hoe meer de overheid met de NGO’s samenwerkt in medefinanciering en hoe meer zij differentieert in haar financiering, hoe meer informatie er is voor de burger. Maar deze regelende functie van de overheid komt ook de NGO’s ten goede. Want hierdoor wordt een wezenlijk probleem in de giftenmarkt weggewerkt, en kunnen bonafide NGO’s overtuigende argumenten aanbrengen om de burger te overtuigen van hun sérieux.

Er dient voor de volledigheid aan toegevoegd dat er andere mogelijkheden zijn om het probleem van asymmetrische informatie op te lossen. Zo kunnen de bonafide NGO’s zich verzamelen in een belangenvereniging en zichzelf onderwerpen aan een strenge controle, en op die manier het vertrouwen van de burger winnen. Het is ook mogelijk dat er in de sector een standaard ontwikkeld wordt voor kwaliteit (bijvoorbeeld geïnspireerd op de ISO-9000-norm), waarbij een externe controle ernst van het kwaliteitslabel van de NGO garandeert. Alhoewel dus niet alleen de overheid aan labeling kan doen, is het in feite toch veelal wat gebeurt. Dat heeft te maken met het feit dat de overheid om nog andere redenen gestimuleerd wordt om financiering toe te kennen aan de NGO’s en zo twee vliegen in één klap vangt. Dit verklaart wellicht waarom toezicht op de NGO’s en kwaliteitslabeling door de publieke sector in de westerse landen de meest verspreide manier is om de markt van de vrijgevigheid te reguleren.

De manier waarop de overheid de goede van de minder goede en de malafide NGO’s scheidt, is verscheiden. Enkele middelen die in vele landen, waaronder België, voorkomen zijn: (a) een NGO moet het wettelijk statuut hebben van een vereniging die geen winstoogmerk nastreeft en is aan de wetgeving ter zake onderworpen; (b) een NGO kan na een onderzoek van het ministerie van Financiën over haar degelijkheid en eerlijkheid, opgenomen worden in de lijst van organisaties aan wie giften onder bepaalde voorwaarden belastingsvrij zijn; (c) een NGO kan na onderzoek door het departement ontwikkelingssamenwerking een financiering verkrijgen van haar acties in het Zuiden.

Ontwikkelingshulp als publiek goed

Zelfs na de zojuist beschreven interventies van de overheid blijft de markt van de vrijgevigheid gekenmerkt door een belangrijk falen. Giften zijn namelijk in zekere mate een publiek goed. Dit wordt best verduidelijkt door een voorbeeld. Als ik een brood koop, verwerf ik door de aankoop het alleenrecht om het te verorberen, of meer in het algemeen, om ervan te genieten. Bij een publiek goed is dat niet zo. Als ik een gift schenk voor de slachtoffers van de zoveelste hongersnood in Afrika, om op die manier misschien mijn geweten te sussen, of, positiever gesteld: om mij beter te voelen in de wetenschap dat er een actie op touw wordt gezet om de ergste noden te lenigen, dan kan ik niet verhinderen dat andere burgers zich eveneens beter voelen door mijn gulheid. De niet-uitsluitbaarheid van anderen is één van de eigenschappen van een publieke goed. Als giften dit kenmerk hebben, dan zullen een aantal mensen die wel vinden dat er iets moet gebeuren voor de Derde Wereld en in principe bereid zijn om daartoe bij te dragen, uiteindelijk toch niets geven, omdat zij erop rekenen dat hun medeburgers reeds een belangrijke inspanning zullen doen en omdat zij ten volle kunnen meegenieten van die gulheid. Met andere woorden, zij gedragen zich als vrijbuiters (free-riders) op de markt van de vrijgevigheid. Het gevolg van dit alles is dat er minder giften worden ingezameld dan de schenkers en potentiële schenkers zelf wenselijk achten. Er is, in het jargon van de economisten, onderproductie van het publieke goed. Eén mogelijkheid om dit marktfalen te corrigeren, is het overheidsoptreden. Met name kan de overheid de burger verplichten om een bijdrage te leveren, door de belastingen te verhogen en de opbrengst te gebruiken voor de ontwikkelingshulp. Dat is meteen een verantwoording voor het bestaan van publieke ontwikkelingshulp. Dat publieke en privé-hulp naast elkaar bestaan, hoeft niet te betekenen dat er van overlapping sprake is. Sommige mensen zijn nu eenmaal meer altruïstisch ingesteld dan de modale burger, en wensen een inspanning te doen, boven op wat ze reeds bijdragen via hun belastingen.

Nu duikt het volgende probleem op. Net zoals op de markt van de vrijgevigheid de burger onvoldoende elementen heeft om te beslissen welke NGO bonafide is en efficiënt werkt, heeft dezelfde burger reden om wantrouwig te staan tegenover de ontwikkelingsinspanning die de overheid in zijn naam verricht. Het probleem is dat, zoals we allemaal weten, de overheid vele doelstellingen heeft in haar internationaal beleid voor de ontwikkelingslanden. Altruïsme kan dan al één doelstelling zijn, het is zeker niet de enige. Hulp is ook een gegeerd instrument om politieke voordelen te bekomen (denk maar aan de Koude Oorlog), om militaire ambities kracht bij te zetten (Frankrijk, Verenigde Staten) en ten slotte om de export te bevorderen (de gebonden hulp). En hier is er een merkwaardige omkering van rollen. De NGO’s worden de controleurs van het officiële ontwikkelingsbeleid, net zoals de overheid de controleur is van het privé-ontwikkelingsbeleid van de NGO’s. Velen in de niet-gouvernementele sector zien hierin één van de belangrijkste taken voor de sector. En niet zonder reden: de publieke sector is veel machtiger en heeft meer ontwikkelingsgeld, dan de NGO’s. Voor de armen in de zuidelijke landen is er dus meer kans dat zij de gevolgen ondervinden van het officiële beleid dan dat van de NGO’s. Voor de burger spelen de NGO’s hier een belangrijke informatietaak. Door hun opvolgen van, en kritisch reageren op de officiële hulp, dwingen zij de overheid om met de altruïstische doelstelling rekening te houden. In de meeste westerse landen hebben de NGO’s zich ontwikkeld tot een krachtige lobby. Voor de overheid, en meer in het bijzonder voor het departement ontwikkelingssamenwerking, is zo’n externe druk niet noodzakelijk een negatieve zaak. Het vindt zo een bondgenoot in de strijd om het budget voor ontwikkelingssamenwerking, en om altruïsme te laten doorwegen in het beleid.

Uit wat voorafgaat kunnen we enkele voorlopige conclusies trekken. De markt van de vrijgevigheid wordt gekenmerkt door enkele verstoringen, die zowel de rol van de overheid tegenover de NGO’s rechtvaardigen, als de rol van de NGO’s tegenover diezelfde overheid. De overheid dient ervoor te zorgen dat op het privé-gedeelte van de markt, dat van de vrijwillige bijdragen, de burger zeker kan zijn dat intermediaire organisaties op hun zuivere bedoelingen en hun competentie worden getest. De wettelijk erkende titel van NGO, plus het feit dat de overheid zelf middelen toewijst aan de NGO’s en dat zij verondersteld wordt dat slechts te doen na grondige beoordeling en mits continue opvolging, kunnen het marktfalen veroorzaakt door asymmetrische informatie compenseren. Anderzijds wordt de markt ook gekenmerkt door het publiek-goed karakter van de gift. Dat verantwoordt verplichte bijdragen door belastingen die worden aangewend voor publieke ontwikkelingshulp. Hier treden de NGO’s op als drukkingsgroep om te verhinderen dat de overheid de goede bedoelingen van de burger misbruikt om een aantal andere doelstellingen na te streven die ofwel niet veel met ontwikkeling te maken hebben en in enkele gevallen er diametraal tegen in druisen. NGO’s en de overheid zijn dus elkaars bewakers en vervullen wezenlijk complementaire taken.

De uitbesteding aan de NGO’s

Bij de besteding van publieke ontwikkelingshulp is het niet ongewoon dat een deel wordt uitbesteed aan andere partners, in België soms meer dan de helft van het totaal. Dat kunnen zijn: multilaterale instellingen (Wereldgezondheidsorganisatie, Wereldbank, UNICEF,…), universiteiten, consultancy bedrijven, en …NGO’s. De NGO’s verschijnen hier dus opnieuw ten tonele, maar in een andere capaciteit : als een mogelijk kanaal voor de uitvoering van publieke ontwikkelingshulp. Waarom zou de overheid een deel van haar hulp kanaliseren naar de NGO’s, eerder dan die zelf te besteden ? Er zijn redenen genoeg. NGO’s bestaan nu eenmaal en zij hebben een hele ervaring opgedaan met werken in de ontwikkelingslanden. Het is op zijn minst de moeite waard om dan eens na te gaan of er geen bepaalde NGO-projecten en -programma’s die doelgerichte acties kunnen opzetten tegen lagere kosten van administratie en technische bijstand dan de overheid dat zelf zou kunnen, of één van de andere mogelijke partners. In vele westerse landen lijkt de conclusie te zijn dat NGO’s sterke troeven hebben die maken dat zij door de overheid gekozen worden als één van de belangrijkste partners in de uitvoering van haar beleid. Niet alleen zouden vele NGO’s goedkoop zijn en goede resultaten afleveren, zij werken ook op een manier die verschilt van de werkwijze van de overheid: NGO’s zijn namelijk niet-gouvernementeel. Door via de NGO’s te werken kan de overheid dus actief zijn in een land, zonder steun te geven aan de plaatselijke overheid. Dat kan soms wenselijk zijn in geval van een open conflict met die overheid. Ten tijde van Pinochet in Chili bijvoorbeeld, hebben vele bilaterale donors hun tot dan toe directe hulp geheroriënteerd via NGO’s. De Belgische regering doet sinds enige tijd in Congo (Kinshasa) hetzelfde. Er zijn nog vele andere omstandigheden waarin de NGO’s een welkome partner zijn voor de overheid in de besteding van de publieke hulp. Zo kan het voorkomen dat de donor van oordeel is dat de overheid in het ontvangende land meer zou moeten samenwerken met basisbewegingen, beroepsgroepen, vakbonden, of kerken. Zij kan dan beslissen om NGO’s te betrekken in de uitvoering van de hulp, om op die wijze een voorbeeld te stellen. Weer eens komt hier naar voren dat NGO’s en overheid geen conflictueuze, maar eerder complementaire rollen vervullen.

Bij programmafinanciering is er een groot vertrouwen in de NGO. De overheid laat zich niet in met de identificatie van acties of met de selectie na bestudering van een doenbaarheidsstudie. Het is slechts eens de acties op gang komen, en vooral bij de evaluatie achteraf, dat de overheid haar superviserende taak waarneemt. De evaluatie dient om na te gaan of de NGO het in haar gestelde vertrouwen wel degelijk verdiende en om een idee te hebben van de kwaliteit van haar werking, wat op zijn beurt dienstig bij het vastleggen van de financiering die aan de NGO zal worden toegekend in een volgende ronde.

Bij projectfinanciering is er een mindere mate van vertrouwen in de NGO. De overheid vertrouwt haar niet zomaar gelden toe. Wel laat zij het initiatiefrecht over aan de NGO, maar zij eist inzage in het voorbereidingsdossier van elk individueel project en zal slechts na bestudering ervan beslissen of zij tot subsidiëring zal overgaan of niet. Evaluatie gebeurt eveneens tijdens en na de uitvoering, maar in vergelijking met programmafinanciering is de bevoogding van de overheid meer naar voren geschoven in de tijd, waardoor er in de praktijk soms minder tijd en energie overblijft voor evaluatie achteraf.

Ten slotte is er de onderaanneming. In dit geval is de overheid, samen met de overheid van het ontvangende land, verantwoordelijk de identificatie van het project. De publieke donor heeft na de identificatie ook het laatste woord over de selectie van het project en is verder begaan met de evaluatie tijdens en na het project. De NGO wordt ingehuurd om het project uit te voeren en heeft dus een heel ander statuut dan bij de voorgaande financieringsvormen.

De scheidingslijn is in de praktijk niet altijd zo duidelijk te trekken als in ons theoretisch schema. Zo zullen NGO’s die in onderaanneming werken dikwijls een rol spelen in het concept van het project, ook al blijft het laatste woord bij de overheid. En bij project- of programmafinanciering kan de overheid toch wel een beetje dirigistisch optreden bij de identificatie, door bijvoorbeeld een bepaald budget ter beschikking van de NGO’s te stellen, dat gebruikt moet worden in een bepaald land en sector. Niettegenstaande deze grijze zones tussen de verschillende categorieën, zijn de verschillen duidelijk genoeg in ook herkenbaar in de praktijk.

Wat zijn de voor- en nadelen van elk van deze vormen van financiering? Alhoewel wij hier niet diep wensen in te gaan op dit onderwerp, is het voor het verder verloop van onze analyse nuttig er enkele algemene opmerkingen over te maken. Zoals reeds gezegd, wordt algemene steun, zonder enige vorm van conditionaliteit, niet echt toegepast door de publieke sector. En maar goed ook; het zou een recept zijn voor willekeur en onverantwoordelijkheid. Van de drie andere categorieën, zijn programmafinanciering en projectfinanciering substituten van elkaar. Historisch gezien begon in de meeste westerse landen de relatie tussen de overheid en de NGO’s met projectfinanciering, om dan na één of twee decennia te evolueren naar programmafinanciering. Dat is ook logisch: projectfinanciering biedt meer mogelijkheid tot controle en sturing door de overheid, doordat zij haar voorafgaandelijk akkoord moet geven bij elk project. Maar na verloop van tijd begonnen de nadelen van deze financiering, zowel voor de NGO’s als voor de overheid, zwaar te wegen. Voor de overheid is de projectfinanciering een zeer administratie-intensieve vorm van besteding. Het gaat hier immers om veelal kleine interventies – zeker in vergelijking met sommige multilaterale of bilaterale acties die honderden miljoenen of zelfs enkele miljarden ineens mobiliseren - die echter een grondige analyse vereisen. Gegeven dat vele donoradministraties in hun bestedingen meer worden geremd door allerhande administratieve beperkingen dan door het beperkte budget van ontwikkelingssamenwerking, is het niet verwonderlijk dat de overgang naar een soepelere vorm van NGO-financiering beantwoordde aan verzuchtingen vanuit de overheid. Hierbij wordt, zoals reeds uitgelegd, de gedetailleerde ex ante beoordeling van elk individueel project vervangen door een globaal akkoord over een programma, wat natuurlijk een enorme tijdswinst met zich meebrengt voor de administratie. Programmafinanciering brengt echter ook een vermindering van de sturende en controlerende met zich mee. Of anders uitgedrukt: zij is gebaseerd op een grote mate van vertrouwen dat de NGO de gelden efficiënt zal aanwenden. De ex post controle (controle na uitvoering) biedt wel een stok achter de deur, maar is op zich onvoldoende als zou blijken dat een aanzienlijk aantal NGO’s niet in staat zijn om het in hen gestelde vertrouwen te rechtvaardigen. In zo’n geval zou een overheid verplicht zijn om terug te keren naar de strengere bevoogding van de projectfinanciering. Voor de betrokken NGO’s is het even duidelijk dat programmafinanciering aanzienlijke voordelen biedt. Het laat in het bijzonder toe om soepel samen te werken met lokale partners en doelgroepen, zonder vast te hangen aan jaren geleden ingediende schema’s. Zo gesteld lijkt het erop dat programmafinanciering een win-win situatie is, waarbij zowel de financierende overheid als de gefinancierde NGO beter af zijn. Toch verloopt de overgang van projectfinanciering naar programmafinanciering dikwijls verre van rimpelloos, zoals we verder zullen zien in de toepassing op België. Zowel vanwege de overheid als vanwege van de NGO’s kunnen er remmen zijn.


De directe financiering van zuidelijke NGO’s

Om het algemene overzicht volledig te maken, moet nog melding gemaakt worden van een laatste domein waarin de overheid en NGO’s met elkaar in contact komen en als het ware tot samenwerken gedoemd zijn. Dat is de financiering van NGO’s in de ontwikkelingslanden. Zuidelijke NGO’s (ZNGO’s) worden steeds belangrijker. Dat is een goede zaak, en overigens gedeeltelijk te danken aan de steun die Noordelijke NGO’s (NNGO’s) hen in het verleden hebben verleend. Dat de overheid in het donorland en de NNGO’s uit datzelfde land beide dezelfde ZNGO’s gaan steunen, komt meermaals voor, en het roept vragen op over ieders rol en comparatief voordeel, en over onderlinge taakverdeling.

Dat NNGO’s financiële steun verlenen aan ZNGO’s hoeft weinig uitleg of betoog. Het is de meest natuurlijke zaak. Alhoewel er nog altijd NNGO’s zijn die hoofdzakelijk zelf acties ondernemen, dat wil zeggen rechtstreeks met de doelgroepen van arme boeren, vrouwen of ongeschoolde stedelijke jongeren werken, zijn er steeds meer onder hen die zich op de tweede lijn stellen en steun verlenen aan ZNGO’s. Dat is een kwestie van onder meer efficiëntie (kostprijs, kennis van de lokale taal en cultuur,…) en van versterking van de lokale civiele maatschappij. Met andere woorden, werken via ZNGO’s is niet alleen efficiënt voor de ondernomen acties, het is goed op zichzelf in de mate dat het de ontwikkelingsgerichte civiele maatschappij in het betrokken land versterkt. Misschien minder vanzelfsprekend is dat bilaterale donororganisaties direct ZNGO’s gaan financieren. Nochtans is dat steeds meer het geval. In een land als Bangladesh bijvoorbeeld krijgt een NGO als Grameen Bank meer steun van publieke donors (bilateraal en multilateraal) dan van NNGO’s. Er zijn verschillende redenen voor deze evolutie. De eerste is efficiëntie: de donor zoekt de beste uitvoerder voor bijvoorbeeld acties in de sector van vorming van ongeschoolden of van microkrediet en vindt dat lokale NGO’s daarvoor het best geschikt zijn. Soms kadert de steun aan de ZNGO in de opzet de lokale civiele maatschappij te versterken. Dat kan gebeuren in samenwerking met de overheid in het ontvangende land, bijvoorbeeld bij de sociale fondsen die in een aantal landen werden opgericht met de opbrengst van door donoren verschafte hulp (voedsel, deviezen verkocht aan de privé-sector via de vrije markt,…) en waarbij lokale NGO’s instaan voor de uitvoering. Een bekend voorbeeld is Bolivia in het begin van de jaren ’90. Dikwijls gebeurt het ook tegen de zin van de lokale overheid, bijvoorbeeld als de donor lokale mensenrechtenorganisaties of milieubewegingen financieel ondersteunt. Door op deze wijze ZNGO’s te steunen sturen de donoren een signaal voor de overheid in het ontvangende land, en verlenen ze ook indirect politieke bescherming aan de betrokken NGO.

Wat er ook van zij, de tendens de jongste jaren duidt op een toenemende interesse van de donoren voor financiering van ZNGO’s. De vraag stelt zich dan of hierover overleg en afspraken nodig zijn met NNGO’s. Het antwoord is voorzichtig positief, in de zin dat donoren een bewust beleid moeten opzetten voor het steunen van ZNGO’s, en niet zomaar de zoveelste mode moeten volgen. Bij het uitstippelen van zulk beleid is het bijna onvermijdelijk dat zij overleg gaan plegen hun eigen NNGO’s die in hetzelfde land actief zijn en dat zij proberen de complementariteit in positieve zin uit te spelen, eerder dan onafhankelijk van elkaar te werken. Ook hier weer is de conclusie dat overheden in de donorlanden en hun NGO’s veel hebben om over te praten en dat hun acties best op elkaar kunnen worden afgestemd, in een goed begrip van eenieders rol en van ieders sterke en zwakke punten. Er is behoefte aan een mentaliteitswijziging ten voordele van een partnership tussen overheid en NGO’s. Wederzijds wantrouwen en ideologische oorlogen, zoals die met name in België nog altijd teveel aan de orde zijn, hebben geen nut en zijn contraproductief.

De auteur is hoogleraar van de Universiteit Antwerpen aan het College voor de Ontwikkelingslanden.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Wil je dat MO* dit soort verhalen blijft brengen?
Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 2643   proMO*’s steunen ons vandaag al.

Word proMO* of Doe een gift