Evaluatie van de Europese hulp aan de ACS-landen

De evaluatie is gebaseerd op een onderzoek dat verliep op basis van documenten én op basis van veldwerk in zes landen en één regio. In deze samenvatting geven we u een overzicht van de voornaamste conclusies en aanbevelingen.

Behoefte aan resultaatgerichte hulp

Indien de EU de ACS-landen wil helpen om de ontwikkelingsdoelstellingen van de OESO te halen - met name het halveren tegen 2015 van het aantal mensen die in extreme armoede leven - dan zullen de EG-hulpprogramma’s meer resultaatgericht moeten worden. Dat is de kernboodschap van de evaluatie van de Europese steun in het kader van de Lomé-Conventie met de ACS-landen.

De sleutelprincipes voor resultaatgerichte en effectieve hulp zijn:

1. Duidelijke doelstellingen

Hulp moet focussen op een klein aantal duidelijke doelstellingen. De centrale doelstellingen van hulp werden op het hoogste beleidsniveau gedefinieerd als armoedevermindering en een verhoging van de levenskwaliteit voor alle mensen.

2. Focus op het versterken van instituties en beleid

‘De effectiviteit van de hulp is sterk afhankelijk van de beleidscontext, van de economie en van de administratie waarbinnen ze gebruikt wordt.’ (DAC 1985) Donors zouden veel minder nadruk moeten leggen op het verdelen van fondsen en meer op het versterken van het beleid en van de instituties van die regeringen die zich inzetten voor hervormingen.

3. Donorcoördinatie

Donors moeten zouden zich bezig moeten houden met de kwaliteit van het hele kader van de openbare uitgaven en niet enkel met hun eigen interventies. Daarom is het noodzakelijk dat donors gezamenlijk optreden. Iedereen moet optreden op de domeinen waarin hij ervaring en capaciteit heeft opgebouwd, daarbij rekening houdend met de activiteiten van andere donors. (‘complementariteit’)

4. Transparantie en verantwoording

Transparantie en verantwoording zijn belangrijk om de resultaten kritisch te kunnen evalueren; om het functioneren van de hulporganisatie te verbeteren; om meer publieke steun te verwerven.

Heeft het EG-ACS hulpbeleid deze principes toegepast?

Het beleid en de benadering van de EG-hulp hebben op een aantal punten meer aansluiting gevonden bij deze vier sleutelprincipes. We geven hieronder enkele voorbeelden.

Armoedevermindering en andere prioritaire doelstellingen zijn op een meer expliciete manier doelstellingen geworden voor de EG-samenwerking met de ACS-landen. Democratisering en mensenrechten kregen zo bijvoorbeeld een centrale rol in Lomé IV bis. De focus op de prioriteiten werd echter negatief beïnvloed door de opeenstapeling van doelstellingen en instrumenten die door Lomé Conventies, Raadsresoluties en speciale budgetlijnen geïntroduceerd werden.
Er heeft een stapsgewijze verschuiving plaatsgevonden van de toewijzing van de vooraf vastgelegde hulpenveloppes, naar het benadrukken van ‘goed bestuur’, met name via de conditionaliteit van hulp (Lomé IV). Ook al is de conditionaliteit van de EG-hulp meestal flexibeler gebleken dan het geval was bij veel andere donors, toch heeft het beleid van conditionaliteit ertoe geleid dat er een verzwakking opgetreden is van eigen verantwoordelijkheid (ownership) van de landen bij het invoeren van de hervormingen.

Donorcoördinatie is tijdens de evaluatieperiode zwak geweest. Sinds Maastricht is er echter volgehouden druk vanwege de Raad van Ministers en van de Commissie geweest om ervoor te zorgen dat Europese hulpprogramma’s beter op elkaar afgestemd worden. Coördinatie op het internationale niveau wordt momenteel ook uitgeprobeerd op het terrein.

Vooruitgang op het vlak van transparantie en verantwoording is eerder beperkt gebleven. Het blijft een heikele klus om informatie over EG-hulp te verkrijgen. De recente herstructurering binnen de Europese Commissie zou de transparantie moeten verbeteren. Anderzijds zorgt de plaatsing van de evaluatiecel binnen de nieuwe dienst die belast is met de uitvoering, voor twijfels over de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van deze dienst.
Het EG-hulpbeleid blijft het de Commissie moeilijk maken om resultaatgericht te zijn. Er is nog niet veel vooruitgang gemaakt in het vinden van een rol voor EG-hulp die zou toelaten dat de EG haar activiteiten zou richten op die domeinen waarin ze het sterkst is, rekening houdend met de activiteiten van andere donors (complementariteit). De resultaten van EG-hulp werden ook niet op een effectieve manier opgevolgd door EU lidstaten noch door de Commissie. Beleidsverantwoordelijken, die onvoldoende feedback krijgen van het terrein, hebben de problemen die veroorzaakt waren door Lomé nog versterkt, waardoor de Commissie nog heeft moeten inleveren op vlak van operationele flexibiliteit. Het gevolg hiervan is geweest dat er een kloof gegroeid is tussen een uitdijende beleidsagenda en de capaciteit van de Commissie om deze agenda uit te voeren.

Deze resultaten op het vlak van beleid zijn te verklaren door de complexiteit en de fragmentatie van het proces van beleidsformulering binnen de EG. De activiteiten van de voornaamste actoren in dit proces worden slechts zeer zwak gecoördineerd. Er zijn zwakke banden tussen het EOF-Comité, de Raad van Ministers, de ACS-Fin en andere werkgroepen van de Raad enerzijds en de comités voor ontwikkeling en budget binnen het Europese Parlement anderzijds. De rol van het EOF-Comité in het verbeteren van de coördinatie is niet ten volle gespeeld. Bovendien heeft elke lidstaat eigen beleidsaccenten en ook tussen de instellingen van elke lidstaat bestaat vaak een slechte coördinatie - bijvoorbeeld tussen de diensten van de ministeries van financies en van ontwikkelingssamenwerking. De lidstaten zijn betrokken bij alle fasen van beleidsformulering, maar hun niveau van vertegenwoordiging of hun graad van engagement variëren.

Resultaten behaald door EG-hulp in ACS-landen

EG-hulp heeft vaak een beperkte impact gehad op gemeenschappelijke, prioritaire doelstellingen zoals armoedevermindering, ‘good governance’ (o.a. democratie en respect voor mensenrechten), gendergelijkheid en de bescherming van het milieu. Sommige programma’s en budgetlijnen - zoals de microprojecten en de budgetlijn voor democratisering en mensenrechten – waren relatief succesvol, maar dan op een lokaal niveau en vaak met erg hoge administratieve kosten.

EG-hulp heeft meer resultaten geboekt op zuiver projectniveau dan op het vlak van een beleidsgerichte aanpak (bijvoorbeeld, de coördinatie met andere donors en met ACS-regeringen om bestaande instituties te versterken). Tijdens de evaluatie op het terrein werden wel aanwijzingen gevonden van initiële stappen op weg naar zulke beleidsgerichte aanpak, met o.m. een verbeterde sectorale beleidsdialoog.

Enkele EG-hulpresultaten

Programmahulp. De participatie van de Commissie in programma’s van structurele aanpassing vergemakkelijkt de verschuiving naar een meer beleidsgerichte aanpak. Nochtans stellen we vast dat de tussenkomsten van de Europese Commissie vaak in hetzelfde bedje ziek zijn als de tussenkomsten van de Bretton Woods-instellingen. De Commissie is vaak op grote moeilijkheden gestoten bij het realiseren van institutionele doelstellingen. De doeltreffendheid van Stabex en van de Voedselhulp zijn in het verleden vaak beperkt gebleken omdat ze het probleem van de beleidsomgeving niet adequaat aanpakten.

Projecthulp. Een te grote nadruk op materiële resultaten heeft geleid tot het onvoldoende aanpakken van problemen op het vlak van belangrijke beleidssectoren. Dit heeft op zijn beurt geleid tot een lage duurzaamheid van de meeste projecten. Gemeten aan kwantitatieve criteria zijn de resultaten van de meeste EG-projecten echter goed te noemen. Met name op het vlak van transport en van infrastructuur. Dit zijn namelijk gebieden waarop de Commissie een grote competentie verworven heeft. Het is momenteel nog te vroeg om te zien welke de gevolgen zijn van de verschuiving naar een meer beleidsgerichte aanpak. We merken wel dat deze aanpak vooral goed toegepast wordt in gezondheids- en transportsectoren.
De relatief goede resultaten van EG-microprojecten (en in mindere mate de samenwerking met de NGO’s) suggereren dat een nauw contact met de betrokkenen voordelen biedt op het vlak van ontwerp, uitvoering en duurzaamheid van de tussenkomsten. In tegenstelling tot dit soort participatieve aanpak heeft het geringe engagement van ACS-landen tegenover regionale organisaties vaak geleid tot zwakke resultaten voor regionale samenwerkingsprogramma’s. Recentelijk tracht de Commissie vernieuwend op te treden in het ondersteunen van regionale programma’s (bijvoorbeeld de steun voor het Cross Border Initiative in Zuidelijk Afrika).

Hoe verklaren we deze resultaten?

Onze onderzoeken ter plaatse toonden aan dat lokale capaciteit en engagement en donorcoördinatie minstens zo belangrijk zijn om de resultaten van de EG-hulp te verklaren als de prestaties van de Commissie zelf.

De capaciteit en het engagement van de ACS-landen
Oorspronkelijk ging de EG-hulp ervan uit dat hulp een recht was. Dat was een weinig selectieve benadering, die o.a. tot gevolg had dat er ook hulp gegeven werd aan staten die slechts een beperkt engagement hadden om hun instituties en beleid effectief te laten functioneren. De ommezwaai naar voorwaardelijke hulp - vaak in het zog van de Bretton Woods-instellingen - heeft echter niet geleid tot een groter lokaal engagement voor hervormingen. Meer zelfs, in heel wat landen bleek de zwakke overheidssector nauwelijks in staat om de donorinterventies voor te bereiden, te superviseren en te coördineren. Dat heeft uiteraard gevolgen gehad voor de resultaten van de EG-hulp, aangezien die mede door ACS-regeringen beheerd wordt. De concurrentie tussen donors om hun eigen interventies volgens hun eigen regels zo snel mogelijk uitgevoerd te krijgen, heeft ertoe geleid dat parallelle administraties werden opgezet. Deze ontwikkeling heeft de overheidsinstellingen eerder verder verzwakt dan versterkt.

Zwakke donorcoördinatie
De zwakke coördinatie tussen donors onderling heeft geleid naar een onbevredigende complementariteit. Donors - inclusief de Commissie - hebben er vaak naar gestreefd om aanwezig te zijn in de meeste sectoren, en vooral dan in de meest populaire, zoals onderwijs en gezondheidszorg. Dit gebeurde vaak zonder enige kennis van de algemene behoeften van het land en van de activiteiten van andere donors of zonder een analyse van de eigen sterkten of zwakten. De prikkels die uitgingen van donors om eerder aandacht te geven aan het verdelen van hulp in plaats van aan reële resultaten alsook de verschillen tussen donors op het vlak van organisatorische opbouw en lokale capaciteit hebben eveneens een negatief effect gehad op de coördinatie.

De prestaties van de Commissie
Diverse lidstaten maken zich sinds geruime tijd zorgen over de beleids- en beheerscapaciteiten van de Commissie. Bepaalde radicale stemmen pleiten zelfs voor een zekere ‘hernationalisatie’ van de uitgebreide EG-middelen. De lidstaten zouden over beter uitgeruste hulpadministrators beschikken. Welke inzichten verschaft de evaluatie over de prestaties van de Commissie?

Vooreerst tonen de terreinresultaten een recente verbetering aan van de beleidsdialoog

Tussen de Commissie en een aantal ACS-landen. Er heeft voor het EOF (Europees Ontwikkelingsfonds) een versterking plaatsgevonden van de indicatieve programmatie. De stategiedocumenten van het EOF zijn in de meeste gevallen een stuk analytischer dan in het verleden het geval was. Toch troffen we vaak onvoldoende concentratie van EG-interventies aan én een ontoereikende selectiviteit in de keuze van sleutelsectoren.

De Commissie heeft de programma’s van de Bretton Woods-instituties steeds ondersteund. Tegelijk heeft de Commissie de internationale fora effectief gebruikt om steun te geven aan de sociale dimensies van de structurele aanpassing, aan de lokale verantwoordelijkheid (ownership) voor de hervorming en aan verbeteringen van de budgettaire instituties van de ACS-landen. De coördinatie van donors in een gegeven land is meestal beperkt gebleven tot het uitwisselen van informatie, al bleek er in bepaalde landen op dit vlak vooruitgang te zijn. Met name in Ivoorkust en in Liberia is dit het geval. We stelden vast dat het succes van donorcoördinatie en beleidsdialoog in grote mate afhankelijk is van de expertise en de bezetting van de delegaties.

Een tweede inzicht suggereert een zekere vooruitgang op het vlak van het beheer van programma’s en projecten. Sinds de introductie van het Project Cycle Management in 1993 is er kwaliteitsverbetering in de voorbereiding van de projecten. Toch is er nog te weinig overleg in de fase van projectidentificatie. Bij het uittekenen van het project is er dan weer onvoldoende duidelijkheid en realisme. Het blijft moeilijk om de Europese prioritaire doelstellingen (armoede bestrijding, duurzame ontwikkeling, enz) toe te passen.

De voorbereidingsfase wordt ook gehinderd door een te grote afhankelijkheid van externe consulenten en door onvoldoende kwaliteitssteun en onderlinge bespreking. In het verleden gebeurde het dat interventies voorbereid en uitgevoerd werden zonder voldoende kritische controle. Dat was mogelijk door de beperkte technische capaciteit van het EOF-Comité. Dat is sinds kort verholpen door het oprichten van een interne Kwaliteitsondersteuningsgroep.

Een derde inzicht brengt ons naar het terrein van de uitvoering. Deze is vaak gekenmerkt door vertragingen, onefficiënte administratieve controles, zwakke opvolging van lopende projecten alsook problemen op het vlak van de technische bijstand.

Uitvoerige voorafgaande administratieve en financiële controles - het gevolg van financiële regelingen en de ‘visa’-cultuur van de Commissie - zijn uitermate tijdrovend en inefficiënt. Zij worden zonder selectiviteit uitgevoerd en de kosten ervan - met name van de Europese delegaties in de ACS-landen - lopen hoog op. Anderzijds is geen systematisch gebruik gemaakt van financiële audits achteraf. Tegelijk heeft de zwakke opvolging van de prestaties van de lopende projecten geleid tot onvoldoende flexibiliteit van de EG-interventies.

De hoge administratieve vereisten van EG-hulp hebben geresulteerd in excessieve afhankelijkheid van de TA (Technische Assistentie) die in principe de ACS-regeringen moet ondersteunen, maar die in realiteit ook het functioneren van de Commissie ondersteunt. Deze rol van de TA ondermijnt in feite de instituties van de ACS-regeringen.

Een vierde inzicht betreft de evaluatie, transparantie en verantwoording. In de voorbije jaren zijn er door de Commissie heel wat evaluaties achteraf uitgevoerd. De kwaliteit van deze evaluaties is ongelijk, toch hebben de lessen die eruit getrokken worden stilaan een positief effect op het concipiëren van nieuwe projecten. De verspreiding van evaluaties is verbeterd, maar blijft nog beperkt. Gezamenlijke evaluaties met andere donors zijn nog steeds erg zeldzaam. De transparantie van de activiteiten van de Commissie blijft beperkt door de complexiteit van de EG-hulp. De activiteiten worden gecontroleerd door een aantal EU-instellingen - waaronder het Rekenhof - én door de DAC (Development Assistence Committee van de OESO). Dit alles gebeurt echter op een gefragmenteerde manier. De openbare informatie over EG-hulp blijft beperkt.

Hoe kunnen we de prestaties van de commissie verklaren?

De aandacht van de Commissie was niet zozeer gericht op het behalen van resultaten - het terugdringen van armoede - maar op het naleven van administratieve procedures en op het spenderen van geld. Dat is een afspiegeling van beperkingen die door de lidstaten aan de Commissie opgelegd worden, maar ook van beperkingen die binnen de Commissie bestaan.

Beperkingen opgelegd aan de Commissie
De Commissie heeft van de Europese lidstaten geen duidelijke doelstellingen gekregen noch voldoende operationele flexibiliteit. Tegelijk zijn de resultaten van EG-hulp onvoldoende opgevolgd door beleidsmakers. De Lomé-Conventie bevat te veel doelstellingen, instrumenten, richtlijnen, complexe procedures (bijvoorbeeld voor medebeheer), vaak met ACS-regeringen als tegenspeler die over beperkte mogelijkheden beschikken. De manier waarop de EG haar doelstellingen formuleert heeft de beleidsagenda en het aantal instrumenten aanzienlijk verruimd, terwijl tegelijk uitgebreide en tijdrovende administratieve en financiële controles opgelegd werden. Dat alles werd gecombineerd met beperkte budgettaire en personele mogelijkheden.

Beperkingen binnen de Commissie
Deze weerspiegelen de opgelegde beperkingen én de geschiedenis van de Commissie als een instelling die initieel vooral bezig was met projecten en administratie en die te snel gegroeid is. De omvorming van de Commissie tot een beleidsgerichte donor verloopt moeizaam. Daarvoor moet ze resultaatgericht worden, kennis opbouwen en zelfkritisch optreden.

De voornaamste beperkingen binnen de Commissie zijn:

1. Een gefragmenteerde structuur en een zwak systeem van verantwoording. De gefragmenteerde structuur, waarin beleidseenheden en operationele eenheden binnen DG VIII onnodig gescheiden worden, is geresulteerd in een ‘cultuur’ van zwak teamwerk en van beperkte verantwoording voor resultaten. De huidige reorganisatie probeert dat te verhelpen, maar het gevaar is niet denkbeeldig dat de nieuwe Common Service de fragmentatie eerder zal versterken indien deze niet zo snel mogelijk samengevoegd wordt met de RELEX directoraten.

2. Ontoereikende systemen en procedures. De Commissie werkt nog steeds op basis van beperkte en weinig systematische informatiestromen. Er zijn geen duidelijke omschrijvingen van de verantwoordelijkheden van de staf of departementen en evenmin van de operationele procedures. Dit probleem stelt zich nog scherper voor delegaties, aangezien zij bovendien met beperkte beslissingsbevoegdheid moeten werken. De organisatie wordt gekenmerkt door een ‘visa’-cultuur, met veel te complexe en inefficiënte administratieve en financiële controles en te weinig vraag naar kwaliteitsondersteuning.

3. Overvraagde capaciteit. De capaciteit van de Commissie wordt - door haar betrokkenheid in zoveel sectoren en activiteiten – zwaar op de proef gesteld door de overdadige vereisten van de administratie, de beleidsdialoog en de donorcoördinatie. De budgettaire mogelijkheden blijken ontoereikend voor cruciale domeinen, met inbegrip van de opvolging, de delegaties in de ACS-landen en investeringen in professionele ontwikkeling en vorming. Op het vlak van de bestaffing is er een duidelijk gebrek aan eigen, gespecialiseerde capaciteit voor institutionele ontwikkeling, armoedebestrijding en andere prioritaire gebieden.

4. Zwakke leercapaciteit. De verantwoordelijkheid voor het leerproces is doorgaans in handen van individuen of van consultants. De staf van de delegatie - die over de meest onmiddellijke informatie van het terrein beschikt – heeft slechts beperkte middelen en zwakke verbindingen met zowel het hoofdkwartier als de andere delegaties. Binnen de Commissie is er weinig vraag geweest naar het opvolgen van resultaten of naar het trekken van lessen uit evaluaties.

Voornaamste aanbevelingen

Zowel de Commissie als de lidstaten moeten actie ondernemen opdat de EG-hulpprogramma’s meer resultaatgericht zouden worden. De lidstaten zouden moeten meehelpen om een strategische rol voor EG-hulp te formuleren en zouden meer operationele flexibiliteit moeten verlenen (op vlak van financiële controle, budgetten en aanwerving). De Commissie zou de organisatorische structuren moeten hervormen, haar staf beter uitrusten en meer moeten leren uit de resultaten op het terrein.

Volgende concrete aanbevelingen kunnen uit de evaluatie afgeleid worden:

1. Een meer realistische beleidsagenda. We bepleiten een herziening van de methodes om het beleidsformuleringsproces te integreren en om de coördinatie te verbeteren tussen het EOF-Comité, de Raad van Ministers, de ACS-Fin Groep, andere Raadsgroepen en relevante comités van het Europese Parlement. Ons voorstel is dat het EOF-Comité zich meer zou richten op beleidsoriëntatie, coördinatie met de lidstaten en het opvolgen van de uitvoering.

2. Pragmatische specialisatie voor complementariteit. We bepleiten een geleidelijke en pragmatische specialisatie van EG-hulp, die niet gericht is op een vermindering van sectoren, maar op een nieuwe vorm van concentratie op basis van relatieve sterktes. Mogelijke sectoren voor specialisatie zijn de transportsector - vanwege de expertise van de Commissie -, structurele aanpassing - wegens de hoge coördinatiebehoefte - en sectoren waarin behoefte is aan diepgaande politieke dialoog - bijvoorbeeld rond democratisering. Regionale samenwerking is weliswaar cruciaal voor de EG, maar moet toch met voorzichtigheid benaderd worden, gezien de moeilijkheden om op dit vlak resultaten te behalen.

3. Onafhankelijkheid van de evaluaties en transparantie. We bepleiten een herziening van de wijze waarop de Commissie haar evaluatiefuncties zal scheiden van de uitvoering van de nieuwe Common Service. Eén mogelijkheid is dat ze rapporteert aan het Directiecomité met medewerking van de lidstaten (eventueel via een hervormd EOF-Comité). Informatie over EG-hulp zou veel ruimer verspreid moeten worden - met name via elektronische weg.

4. EU coördinatie. Voor de verschillende sectoren en interventies in elk ontvangend land zouden de lidstaten en de Commissie gezamenlijk hoofdcoördinatoren moeten aanduiden, die dan de dialoog met de ACS-landen kunnen leiden en een gezamenlijke aanpak vergemakkelijken. De Commissie moet haar gezamenlijke activiteiten met andere donors en medefinanciers opvoeren (inclusief beoordelingen en evaluaties). De verschuiving van een project- naar een sectorbenadering vereist voorzichtigheid. Zwakke publieke administraties en moeilijkheden bij donorcoördinatie bemoeilijken zowel de project- als de sectorbenadering.

5. Versterken van instellingen. Er moet een einde komen aan het steunen van parallelle administraties en loonsupplementen voor ambtenaren in ontwikkelingslanden. Veel beter kan er institutionele hulp verleend worden aan ACS-landen; die moet mede door de donors opgevolgd worden en moet zich op de eerste plaats richten op het beheer van de openbare uitgaven (met name in de sociale sectoren), het beheer van de technische assistentie en de hervorming van de ambtenarij.

6. Verdere organisatorische versnippering binnen de Commissie voorkomen. Het is essentieel dat - zoals gepland - de Common Service zo snel mogelijk geïntegreerd wordt in de RELEX directoraten. In tussentijd bevelen wij een goede opvolging aan van het teamwerk tussen DG VIII, de nieuwe Common Service en de delegaties.

7. Vereenvoudigen van de administratieve en financiële controles. We bepleiten een meer selectief gebruik van voorafgaande administratieve en financiële controles, een uitbreiding van financiële audits achteraf voor alle projecten en programma’s en een bredere opvolging van de prestaties. We bepleiten ook een vereenvoudiging en een beperking van het aantal speciale EG-budgetlijnen.

8. Meer middelen voor de delegaties. De delegaties moeten op het technisch niveau versterkt worden door het aanwerven van meer lokale staf. De Commissie moet de middelen krijgen om Technische Bijstand aan te wenden voor het versterken van haar eigen capaciteit om programma’s op te volgen en uit te voeren. We zijn er echter voorstander van dat de kernfuncties de verantwoordelijkheid blijven van de eigen staf van de Commissie.

De auteurs zijn consultants, werkzaam bij International Development Consultants (IDC), Londen. In opdracht van de Europese Commissie en de EU-lidstaten voerden zij de evaluatie uit van de Europese hulp aan de ACS-staten.