Evalueren is een kunst

Nadat eind jaren tachtig het mislukken van een aantal -al te zeer op Belgische bedrijfsbelangen afgestemde- projecten uitlekte, bracht een parlementaire onderzoekscommissie de gebreken van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in kaart.
Een van de remedies die de onderzoekscommissie voorstelde, was de aanstelling van een onafhankelijke evaluator. Die zou voortaan op geregelde tijdstippen onze hulp screenen en rapporteren aan minister en parlement. Bedoeling was niet alleen meer klaarheid te brengen in de Belgische ontwikkelingssamenwerking, maar ook een dynamiek van constante verbetering op gang te brengen.
In 2003 werd Dominique de Crombrugghe tot evaluator benoemd. De man heeft ondertussen twee vlot leesbare en kritische rapporten af: een evaluatie van de volledige Belgische ontwikkelingssamenwerking tussen 1990 tot 2004 in Bolivia en een evaluatie van het werk van de ngo Advocaten zonder Grenzen in Centraal-Afrika. De parlementaire bespreking van de werkzaamheden van de Bijzondere Evaluator zou voor de zomer moeten plaatsvinden.

Licht en Schaduw

De evaluatie van 14 jaar Belgische ontwikkelingssamenwerking in Bolivia gebeurde door een team van Belgische en Boliviaanse consultants. De algemene toon van hun rapport is positief: ons land houdt er zich met relevante zaken bezig en de vooropgestelde kortetermijndoelen worden geregeld gerealiseerd. De twee centra voor tropische geneeskunde die met Belgische middelen en expertise uit de grond werden gestampt in Cochabamba en Santa Cruz, behoren zowel wetenschappelijk als geneeskundig tot de top in Bolivia.
 Het indammen van bergwater in de streek van Cochabamba heeft de erosie en de steeds terugkerende overstromingen aan de benedenloop spectaculair verminderd. Het rapport stelt echter dat de vonk niet overslaat naar de plaatselijke overheid die zich dan ook niet betrokken voelt bij het instandhouden van de gedane werken. ‘Het belangrijkste probleem dat in bijna alle vormen van samenwerking werd vastgesteld, is het gebrek aan duurzaamheid’, stelt het rapport.
Er blijft vaak weinig over als de Belgische geldstroom opdroogt. Dat komt door de institutionele instabiliteit in Bolivia, maar ook omdat de begunstigden maar in beperkte mate “eigenaar” werden van de Belgische projecten. De Belgische coöperatie geeft het beheer van de projecten maar mondjesmaat in handen van Bolivianen zelf -anders dan bijvoorbeeld de Zweden of de Nederlanders- en dat wreekt zich als het project ophoudt. In geen enkele van de geëvalueerde projecten werd een duidelijke uitstapstrategie ontwikkeld. De Evaluator stelt dan ook voor om van bij de aanvang meer oog te hebben voor de toe-eigening van projecten door Boliviaanse partners op alle niveau’s, en hen ook het beheer zelf in handen te geven, zoals andere landen al doen.
De ontwikkelingssamenwerking van de Belgische overheid in Bolivia verloopt ook erg traag. Er kunnen gemakkelijk vier tot vijf jaar verlopen tussen de beslissing om een bepaald project te lanceren en het begin van uitvoering ervan. Daardoor kan het oorspronkelijke opzet al ten dele achterhaald zijn. Die traagheid is in de loop der jaren zelfs toegenomen: waar de gemiddelde vertraging tussen beslissing en start van een project in de eerste helft van de jaren negentig anderhalf jaar bedroeg, is die intussen tot vijf jaar opgelopen. Kan de Belgische ontwikkelingssamenwerking iets aanvangen met al deze bedenkingen?
Martine Van Dooren, directeur-generaal van DGOS erkent dat veel van de aanbevelingen in het rapport terecht zijn: ‘Dit soort historische evaluaties kijkt naar het verleden met de concepten van vandaag. Zo vraagt het rapport terecht om meer coherentie en coördinatie tussen de Belgische spelers - wat niet altijd evident is want de ngo’s doen gaarne hun eigen ding - of om minder versplintering over verschillende sectoren. Ten gronde zijn dit juiste kritieken en we werken daar nu al aan. Ik vind wel dat het gebrek aan duurzaamheid te zeer aan ons wordt verweten, en dat de verantwoordelijkheid van de partner te weinig wordt benadrukt. Als de Boliviaanse overheid de dokters, die wij opleiden voor welbepaalde taken, telkens verplaatst, dan ondergraaft dat de duurzaamheid van die inspanning. Maar daar kunnen wij weinig aan verhelpen.’
Van Dooren zegt dus dat het rapport aanbevelingen doet die DGOS nu al in praktijk brengt, maar levert het rapport ook iets extra’s op? ‘Als bepaalde zaken telkens herhaald worden, levert dat argumenten op om politieke veranderingen door te voeren als die noodzakelijk blijken.’

Steun bij een interne hervorming

Toen de ontwikkelings-ngo Advocaten zonder Grenzen (AdZG) gevraagd werd of ze geïnteresseerd was in een externe evaluatie van haar werk in Centraal-Afrika tijdens de periode 2001-03, reageerde ze positief. Peter Van der Auweraert, toenmalig directeur van Advocaten zonder Grenzen en nu speciaal adviseur van de Raad van Bestuur van AdZG: ‘We waren sowieso al bezig met een interne hervorming en zo’n externe evaluatie kwam ons dus goed uit.
De hoofdconclusie van de evaluatie, dat AdZG het beste presteert als het zich toelegt op zijn kerncompetentie -juridische bijstand aan zwakkere groepen, sloot perfect aan bij het buikgevoel dat we zelf al hadden. We waren volop aan het groeien en daardoor kenden onze activiteiten een sluipende uitbreiding naar andere terreinen, zoals opleiding van magistraten of het verlenen van materiële bijstand aan het gerecht. We hadden al het gevoel dat dit misschien geen goed idee was. De evaluatie heeft dat gevoel versterkt en we hebben er dus de nodige lessen uit getrokken. We doen nu alleen nog andere dingen voor zover die bijdragen tot de juridische bijstand. Eigenlijk zou zo’n evaluatie om de 4 jaar moeten gebeuren, en gezamenlijk voor verschillende ngo’s die hetzelfde werk doen. Dan kan je zien of er geleerd wordt uit de evaluatie, en kan je ook van elkaar leren.’
Deze positieve opstelling betekent overigens niet dat AdZG het eens is met alle kritiek die in het evaluatierapport te lezen valt. Zo gaan ze niet akkoord met de kritiek dat sommige projecten dubbelop waren of dat er geen goede relatie was met de Rwandese balie, waardoor de overdracht van dossiers niet voldeed. Wel geeft Van der Auweraert toe dat er een bepaalde periode in Rwanda een te groot verloop was bij de leiding van de missie. Hij vindt dat de evaluatie in Rwanda al te zeer een politionele ondertoon had ‘waardoor onze medewerkers veeleer dichtklapten in plaats van informatie te geven. In Burundi liep dat veel beter. Ik denk ook dat het voordelen heeft om niet-Belgische experten de evaluaties te laten maken. De Belgische sector van de ontwikkelingssamenwerking is immers een klein wereldje. Dat is niet altijd een goede zaak bij een evaluatie.’