Generaals met twaalf gouden sterren

Voor het eerst in de geschiedenis van de Europese Unie heeft de nieuwe generatie Europese toppolitici een eigen militair instrument ter beschikking. Als Nicolas Sarkozy, Angela Merkel en Gordon Brown het over een aantal zaken eens worden, zou Europa wel eens een belangrijke rol kunnen gaan spelen op het vlak van veiligheid in de wereld. De as Berlijn-Londen-Parijs vormt immers de motor van de Europese defensie. Dat was al zo vanaf dag één.
‘Als je kijkt naar de ontwikkeling van het Europese defensiebeleid, zie je dat die voortgedreven wordt door de Grote Drie: Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië’, zegt Dr. Bastian Giegerich van het gerenommeerde International Institute for Strategic Studies in Londen. ‘Zonder een verandering in de houding van de regering-Blair op het einde van 1998 zou het Europees defensiebeleid nu niet eens bestaan. Tony Blair besloot toen om zijn veto op te heffen tegen militaire samenwerking binnen de EU. Samen met Jacques Chirac nam hij in Saint-Malo het initiatief, dat vervolgens door het Duitse voorzitterschap op de Europese agenda is geplaatst.’
De trein uit Saint-Malo vertrok in snelvaart. Op een paar jaar tijd lanceerde de EU militaire operaties in Macedonië, Congo, Bosnië en Darfur. Brussel riep het Europees Defensieagentschap in het leven, stoomde snel inzetbare gevechtseenheden klaar –de zogenaamde battle groups– en zette zelfs een eigen, klein operationeel hoofdkwartier op. Giegerich: ‘Wanneer de EU op defensievlak substantiële stappen zet, dan gebeurt dat via de Grote Drie. Dat betekent niet dat de andere EU-lidstaten niets te zeggen hebben. Maar de echte impuls komt van Berlijn, Londen en Parijs.
Als zij het ergens over eens zijn, dan gebeurt het in Brussel. Niet eerder. Dat is ook logisch want Frankrijk en Groot-Brittannië hebben de belangrijkste legers binnen de EU, op de voet gevolgd door Duitsland. Het lijkt me schappelijk dat deze drie een disproportioneel grotere rol spelen in het hele proces.’ Van de 44.000 militairen die de 27 EU-lidstaten in het buitenland inzetten in NAVO-, VN- en EU-verband nemen Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië zowat de helft voor hun rekening.
‘Binnen de andere EU-lidstaten leeft de verwachting dat de Grote Drie het eerst onderling eens worden wanneer er een meningsverschil of probleem opduikt’, zegt Giegerich. Het is geen geheim dat de drie elk hun eigen invulling willen geven aan het Europese defensiebeleid. Volgens Kees Homan, militair expert van het Nederlandse Clingendael Instituut, zie je dat aan de manier waarop ze de Europese Veiligheidsstrategie interpreteren. In die tekst omschrijft de EU de rol die ze in de wereld wil spelen. Kees Homan: ‘Frankrijk zegt: “Prima document want nu kan de EU een tegengewicht vormen voor de VS.” Groot-Brittannië zegt: “Prima document want het belang van de transatlantische relatie wordt erin onderstreept.” En Duitsland zegt: “Prima document want de rol van de VN komt er prominent in voor.”’

Grote broer woont in Evere

‘Als je nagaat onder welke paraplu de EU-lidstaten hun militairen uitsturen naar het buitenland, merk je dat de NAVO de bevoorrechte partner blijft’, zegt Giegerich. MO* nam de proef op de som. Op basis van de Military Balans 2007 van het International Institute for Strategic Studies – de bijbel onder militairen zeg maar – rekenden we uit dat de 27 EU-lidstaten 30.789 militairen in het buitenland inzetten in NAVO-verband, 8546 in VN-verband en 5366 in EU-verband. Met andere woorden: om en bij de 70 procent via de NAVO, 20 procent via de VN en 10 procent via de EU. ‘De VN is belangrijk, het is de morele paraplu, de overkoepelende autoriteit’, zegt Sandy Johnston, die op het Britse ministerie van Defensie verantwoordelijk is voor Europese defensie. ‘Wat de VN en de NAVO betreft, heeft Groot-Brittannië duidelijk de ambitie om deze twee organisaties in partnerschap te zien samenwerken.’
De EU en de NAVO zijn uiteraard twee totaal verschillende organisaties met verschillende structuren en taken. De alliantie is een defensieorganisatie met zowat 11.000 militairen in de geïntegreerde structuur en een klein aantal burgers. De Europese Unie telt 30.000 civiele medewerkers en een tweehonderdtal militairen. De NAVO kan twee grote en zes kleine operaties leiden, de EU op papier één grote en twee kleine. En vooral: de NAVO is en blijft de vector van collectieve defensie. Als Rusland morgen pakweg Estland zou binnenvallen, is het de NAVO die tussenkomt, de EU heeft daarvoor geen mandaat.
Giegerich : ‘De NAVO en de EU zouden elkaar moeten aanvullen. De NAVO is duidelijk beter in veeleisende, robuuste militaire operaties. De EU is beter in civiel-militaire operaties. Je hebt beide nodig. Vroeger was de vraag: “Wat heeft de NAVO te bieden aan de EU?” Maar geleidelijk aan zie ik mensen binnen de NAVO de vraag stellen wat de EU kan doen voor de alliantie. Ze beginnen te beseffen dat de EU misschien wel iets te bieden heeft. Dat is een belangrijke en recente ontwikkeling.’
Over één zaak lijken alle experts, denktanks en generaals het eens: de grote kracht van de EU is dat ze in tegenstelling tot de NAVO over civiele instrumenten beschikt die in hedendaagse vredesoperaties onontbeerlijk zijn. Vice-admiraal Jean-Pierre Tiffou, de Franse vertegenwoordiger bij het militair comité van de EU: ‘De EU is de enige internationale organisatie die een heel gamma van instrumenten heeft. Financiële en politionele instrumenten, instrumenten om goed bestuur en de rechtsstaat te promoten, instrumenten voor civiele bescherming en bijstand na natuurrampen, en daarnaast de militaire instrumenten die we aan het ontwikkelen zijn. Europa is bovendien zeer goed geplaatst om tussen te komen in regio’s waar de Amerikanen dat niet willen, of waar ze niet welkom zijn. Denk maar aan het Midden-Oosten, het Israëlisch-Palestijns conflict.’

Terug naar Afrika

Waar zal de Europese Unie in de toekomst op militair vlak actief zijn? De Europese Veiligheidsstrategie, eind 2003 gelanceerd door Javier Solana, de Hoog Vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid van de EU, licht een tipje van de sluier : ‘Het is onze taak te bevorderen dat aan de oostgrens van de Europese Unie en langs de grenzen van het Middellandse Zeegebied een ring van landen met behoorlijk bestuur ontstaat waarmee wij nauwe en op samenwerking gebaseerde betrekkingen kunnen onderhouden. Het belang van een en ander wordt het mooist geïllustreerd in de Balkan.’
En verder: ‘De oplossing van het Arabisch-Israëlisch conflict is voor Europa een strategische prioriteit.’ Sandy Johnston verduidelijkt: ‘In het Midden-Oosten is er zeker ruimte voor EU-engagementen. We hebben al de grensbewakingsmissie in Rafah, de grens tussen Gaza en Egypte, en die wordt erkend als een succesvolle operatie. Militaire missies in het Midden-Oosten liggen moeilijker, maar we moeten op zijn minst de mogelijkheid ervoor open laten.
En verder is er Afrika, Afrika, Afrika. Die evolutie zal in de toekomst waarschijnlijk versterkt worden. We weten dat de Franse minister van Buitenlandse Zaken Kouchner gebrand is om iets te doen bewegen in Soedan.’ Volgens diplomatieke bronnen zou Kouchner humanitaire acties willen starten in buurland Tsjaad: ‘In de media heeft hij laten verstaan dat dat met een Europese component zou kunnen zijn. Daar wordt nu over nagedacht op het Schumanplein.’
‘We weten allemaal dat waar de EU zich engageert, ze er zelf voordeel bij moet hebben’, zegt de Zweedse kapitein Lennart Danielsson, hoofd van de EU Staff Group bij het Europese NAVO-hoofdkwartier in België (SHAPE). ‘De EU moet iets kunnen winnen met haar engagement. Dat klinkt misschien niet politiek correct. Eigenlijk zou het moeten luiden dat we mensenlevens redden. Maar dat is niet het enige. Neem nu Congo, waar de EU al twee missies heeft ontplooid. Congo heeft een grote financiële impact op de economie, gezien de vele grondstoffen in de regio. Als het daar stabieler wordt, dan is dat voordelig voor onze handelsbetrekkingen met Afrika.’
Ook Danielsson is ervan overtuigd dat de EU zich meer en meer zal gaan focussen op Afrika. ‘Portugal wordt nu voorzitter van de EU, vervolgens Frankrijk, en zij hebben hun interesse voor Afrika al aangekondigd. Afrika is een regio waar de EU zich in de toekomst hoogstwaarschijnlijk zal engageren. Daarnaast zijn we al actief in de Balkan, daar moeten we voortdoen. In Kosovo zal de EU natuurlijk klaar staan om de zaken over te nemen als de NAVO beslist om zich terug te trekken. Die beslissing zal niet in Europa maar in Washington genomen worden.’
Volgens Giegerich heeft de EU geen geografische limieten om militair op te treden. ‘En er mogen ook geen limieten zijn. Geografie is niet langer een relevant criterium. Het is niet omdat een crisis zich ver weg afspeelt, dat ze niet belangrijk is. Maar je moet wel realistisch zijn over wat je kan doen. Er zijn wel grenzen aan de capaciteit die de EU kan bieden.’

Een structureel tekort

Die militaire capaciteit is misschien wel de grootste uitdaging voor de verdere ontwikkeling van de Europese defensie. Johnston: ‘Toen de EU vorig jaar in Congo operatie EUFOR lanceerde, kwamen de Duitsers aanzetten met 2000 manschappen. Voor een operationele reserve zochten we bijkomend 1500 man. Onvindbaar, zelfs met alle 27 legers samen. Dat moet toch vragen oproepen over de beschikbare capaciteit en de politieke wil in de EU. We hebben op de top van Helsinki ronkende verklaringen afgelegd over de inzet van 60.000 manschappen, maar we slagen er niet eens in om een reserve van 1500 militairen op de been te brengen om een missie van 2000 man te ondersteunen.’
Londen betreurt dat de 27 EU-lidstaten gemiddeld minder dan 2 procent van hun nationale inkomen uitgeven aan defensie. Johnston: ‘Groot-Brittannië zit aan 2,3 procent, Frankrijk ook ongeveer. We zouden graag zien dat andere lidstaten ook meer gaan uitgeven. En efficiënter. Het Portugese leger heeft onlangs twee duikboten aangekocht. Je kan je afvragen waarom. De aankoop zal tien jaar lang een vijfde van het Portugese defensiebudget opslorpen. Dat is toch nonsens. In de context van Europese defensie staan duikboten niet hoog op de prioriteitenlijst. Kopen lidstaten materiaal aan dat hoogdringend nodig is voor Europese operaties, of kopen ze dingen die er goed uitzien en leuk zijn om in de haven te laten fotograferen?’
Een van de structurele tekorten op Europees vlak is tactisch luchttransport. Als je een operatie wil ontplooien, moet je je troepen eerst naar de regio overvliegen. Maar alle lidstaten hebben een tekort aan transportvliegtuigen. In 2003 heeft de EU 64 structurele tekortkomingen in kaart gebracht op het vlak van militaire capaciteiten. Homan: ‘Volgens de laatste stand van zaken zijn er intussen zeven weggewerkt en bij vijf is sprake van verbetering. Bij de andere 52 is er geen vooruitgang.’

Het einde van het Belgisch leger

Blijft de vraag: komt er een volwaardig Europees leger? Voor generaal Jo Coelmont, de Belgische vertegenwoordiger bij het militair comité van de EU, is het glas halfvol. ‘België is een van de weinige landen die spreken over een echt Europees leger. Andere landen hebben het enkel over de verregaande samenwerking tussen nationale legers. Maar wij zijn bereid om defensie over te hevelen van het nationale naar het supranationale niveau. Ons land speelt daarin een voortrekkersrol, we hebben dat op andere vlakken ook al gedaan. Waarom niet? Nog niet zo lang geleden zag men het niet zitten om één monetair beleid te voeren, intussen is de euro een realiteit. Kijk, tot vrij kort ging de Europese militaire integratie vooruit met de snelheid van het licht.
In 1998 was er niets, vandaag hebben we een heel instrumentarium. Nu is het aan de politieke wereld om te komen tot een veiligheidsbeleid en om de instrumenten in te zetten. Een groei komt er sowieso. De vraag is aan welke snelheid. Ik denk dat we stilaan onze strepen moeten verdienen, niet met grote uitspraken, maar met de operaties op het terrein.’ Voor Kees Homan van het Clingendael Instituut is het glas half leeg. ‘Ik sluit niet uit dat we over vijftig jaar een Europees leger zullen hebben, maar onder de huidige omstandigheden is dat volstrekt ondenkbaar.
Vooraleer er een echt Europees leger komt, moet er eerst een gemeenschappelijk buitenlands beleid zijn. Ik denk dat dat vooralsnog onmogelijk is. Waarom? Landen willen op het gebied van defensie soeverein blijven. Ze willen geen bevoegdheden overhevelen naar een supranationaal orgaan in Brussel. Het is ondenkbaar dat Brussel vandaag zou besluiten dat Nederlandse militairen moeten worden uitgezonden. En dat geldt voor alle landen. Als puntje bij paaltje komt, nemen landen toch nationaal de beslissingen.
Defensie is voor de meeste EU-lidstaten het laatste symbool van soevereiniteit.’ Daar is Coelmont het mee eens: ‘De echte fundamentele beslissingen inzake defensie en de inzet van troepen worden vandaag nog altijd genomen in de hoofdsteden. De organisaties zijn instrumenten van de hoofdsteden. Te veel analisten, journalisten en militairen hebben de neiging crisissen te analyseren door de bril van instrumenten. Dat is een verkeerde invalshoek. Kijk naar de hoofdsteden en hun belangen: zij gebruiken de instrumenten die het best passen.’ De toekomst van de Europese defensie is in handen van Berlijn, Londen en Parijs.

- Tijdlijn
- Kritiek op het Europees defensiebeleid

Dit dossier kwam tot stand met de steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek