Geschillenbeslechting in de wereldhandelsorganisatie: over macht en machteloosheid

Van de wet van de jungle, waar economische macht vaak de doorslag gaf bij handelsgeschillen (‘might is right’), kwam men nu terecht in een door rechtsstatelijke beginselen (‘the rule of law’) geschraagde en fors gejuridiseerde procedure voor het bijleggen en beslechten van dergelijke geschillen - iets waarvoor de ontwikkelingslanden reeds vele jaren vragende partij waren.

Ik wil even stilstaan bij de mogelijkheden, maar ook de beperkingen en tekortkomingen, van het stelsel voor geschillenbeslechting in het raam van de WTO. Want formeel komt wel aan alle Leden van de WTO, groot en klein, ontwikkeld en minder ontwikkeld, de mogelijkheid toe om van dit mechanisme gebruik te maken; maar hoe werkt het mechanisme in de praktijk? Ruim 100 van de inmiddels 139 Leden van de WTO zijn ontwikkelingslanden; 29 van de 48 minst ontwikkelde landen (‘least-developed countries’, ‘LDC’) zijn Lid. Slagen zij erin hun rechten via het WTO-geschillenbeslechtingsmechanisme af te dwingen? Is de toegang tot de ‘WTO-rechter’ gelijk voor arm en rijk?

HET WTO-GESCHILLENBESLECHTINGSMECHANISME: EEN GROTE STAP VOORUIT

Het lijkt nuttig om eerst even een aantal kenmerken van het geschillenbeslechtingmechanisme van de WTO te overlopen. In vergelijking met de GATT vormt dit mechanisme – neergelegd in een bijzondere WTO-overeenkomst, het zgn. DSU (2) - een enorme stap voorwaarts. Bondig gesteld: geschillenbeslechting ten tijde van de GATT (1947-1994) was gekenmerkt door zijn bij uitstek diplomatiek karakter. In de WTO daarentegen gaat het om een quasi-gerechtelijk systeem, dat overigens nog steeds een aantal diplomatieke trekjes vertoont. We zetten enkele van de voornaamste vernieuwingen op een rijtje:

-Elk lid van de WTO beschikt over een klachtrecht, in die zin dat het, met of zonder de instemming van de tegenpartij, de procedure voor geschillenbeslechting van start kan laten gaan. Ten tijde van de GATT had een verdragspartij geen recht op een panel; dit werd overgelaten aan de discretie van de Verdragsluitende Partijen.

-Onder de GATT waren er geen vaste tijdslimieten voor consultaties, de behandeling van een verzoek om een panel, de panelprocedures en het afleveren van panelrapporten. De procedure voor geschillenbeslechting in de WTO wordt daarentegen gekenmerkt door vaste tijdslimieten: na een eerste fase van consultaties die maximum 60 dagen mag duren, wordt binnen 45 dagen een panel samengesteld, dat vervolgens binnen zes maanden (drie maanden bij hoogdringendheid) zijn rapport moet opstellen. Binnen 60 dagen neemt het Orgaan voor Geschillenbeslechting (‘Dispute Settlement Body’, ‘DSB’) dat rapport aan. De betrokken partijen kunnen hiertegen in beroep gaan bij de Vaste Beroepsinstantie (‘Standing Appellate Body’), maar deze beroepsprocedure duurt in principe niet langer dan 60 dagen, en in geen geval langer dan 90 dagen.

-Ten tijde van de GATT kon de definitieve vaststelling van een panelrapport voor onbepaalde tijd geblokkeerd worden: er was immers een consensus onder de Verdragsluitende Partijen vereist, en de partij die in het ongelijk werd gesteld verzette zich meestal tegen een formele vaststelling van het rapport. In de WTO is dat omgekeerd: het DSB kan een panelrapport, of een rapport van de Vaste Beroepsinstantie, slechts bij consensus verwerpen. De regel van de zogenaamde ‘inverted consensus’ maakt dat de desbetreffende rapporten quasi-automatisch steeds worden goedgekeurd. Het quid pro quo daarvoor was het instellen van een Vaste Beroepsinstantie, die over de juridische kwaliteit van panelrapporten moet waken in het kader van een hoger beroep dat de partijen bij het geschil kunnen instellen voor wat rechtspunten betreft (in zekere zin vergelijkbaar met cassatie).

- Problemen ontstonden vaak door de niet-, gedeeltelijke of slechts zeer langzame naleving van panelconclusies in de GATT. In het kader van het DSU geldt als algemene regel dat ‘onmiddellijke naleving van de aanbevelingen of uitspraken van het DSB […] van wezenlijk belang [is] om te zorgen voor een effectieve beslechting van geschillen ten voordele van alle Leden’. (3) Binnen de 30 dagen na goedkeuring van het rapport moet het in het ongelijk gestelde Lid aangeven op welke manier het de uitspraak van het DSB zal uitvoeren. Indien onmiddellijke naleving onmogelijk is, krijgt het Lid daarvoor een redelijke termijn. Maar slaagt het er niet in om binnen die termijn de uitspraak ten uitvoer te leggen, dan moeten de partijen bij het geding onderhandelen over wederzijds aanvaardbare compensaties (bv. tariefverminderingen in domeinen die van bijzonder belang zijn voor de klager(s)). Levert dat na 20 dagen niets op, dan kan de andere partij het DSB om een machtiging verzoeken om beperkte handelssancties (‘retaliation’) op te leggen (schorsing van concessies of andere WTO-verplichtingen) jegens het in gebreke blijvende Lid. Als het niet doeltreffend blijkt om in dezelfde sector sancties op te leggen, kunnen sancties betrekking hebben op een andere sector of zelfs op een andere WTO-overeenkomst (zogenaamde ‘cross-retaliation’). Maar in ieder geval ziet het DSB erop toe hoe aangenomen rulings ten uitvoer worden gelegd: elke lopende zaak blijft op zijn agenda staan tot het vraagstuk is opgelost.

DE POSITIE VAN DE ONTWIKKELINGSLANDEN IN DIT STELSEL

Ten tijde van de GATT was men zich reeds geleidelijk bewust geworden van de moeilijkheden die ontwikkelingslanden ondervinden bij het afdwingen van hun rechten in het multilaterale handelssysteem. Een ongezien precedent – en tevens het grootste GATT-geschil ooit – was de reeks klachten die Uruguay in november 1961 uitbracht tegen maar liefst vijftien van de belangrijkste ontwikkelde GATT-verdragspartijen en waarin het alle niet-tarifaire handelsbelemmeringen aanklaagde waarmee deze landen de Uruguyaanse export beperkten. In de loop van het geschil verstoutte Uruguay zich zelfs het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de Europese Gemeenschap aan te klagen. Het was duidelijk dat het initiatief minder bedoeld was om een concreet handelsgeschil uit te vechten – Uruguay onderbouwde zijn klachten nauwelijks met feitelijke gegevens en juridische argumenten (4) – dan wel als een spectaculaire poging om de verslechterende handelspositie van de ontwikkelingslanden onder de aandacht van de GATT-verdragspartijen te brengen. De zaak bracht scherp de problemen aan het licht die ontwikkelingslanden ondervinden inzake de afdwinging van hun GATT-rechten. Enerzijds hebben zij grote moeilijkheden – vooral door een gebrek aan financiële en menselijke middelen en, daarmee gepaard gaand, van beschikbare expertise - bij het vergaren van informatie en het uitbouwen van een complexe juridische argumentatie. Anderzijds lopen zij ook belangrijke risico’s wanneer het aankomt op het opschorten van handelsconcessies: een economische grootmacht die zulks onderneemt tegen hen kan hun economie ruïneren, terwijl handelssancties door henzelf tegen een economische grootmacht voor deze laatste nauwelijks voelbare speldeprikken opleveren en zelfs contraproductief kunnen blijken voor het ontwikkelingsland zelf. (5) Ofschoon een speciaal comité in 65-66 de problematiek bestudeerde en voorstellen formuleerde, kwam de GATT niet veel verder dan het goedkeuren, in een besluit van 5 april 1966, van een bijzondere bemiddelingsprocedure voor klachten uitgebracht door ontwikkelingslanden; maar deze procedure is in de loop van de tijd slechts sporadisch ingeroepen.

Het DSU houdt tot op zekere hoogte rekening met de behoeften van ontwikkelingslanden, maar van een oplossing voor de voornoemde problemen is niet echt sprake. Van niet te onderschatten praktisch belang is dat het WTO-secretariaat aan elk Lid dat ontwikkelingsland is en hierom verzoekt, een gekwalificeerd jurist van de WTO-diensten ter beschikking moet stellen, om extra juridisch advies en bijstand te bieden bij de beslechting van geschillen. (6) Daarnaast gaat het vooral om een aantal procedurele toegevingen:

-indien een ontwikkelingsland een klacht indient tegen een ontwikkeld land, heeft de klager het recht om, in plaats van de bepalingen van het DSU inzake consultaties, conciliatie en panels, zich te beroepen op het hogergenoemd GATT-besluit van 5 april 1966, waardoor de directeur-generaal van de WTO een sterkere bemiddelende rol krijgt toebedeeld;

-verschillende bepalingen verplichten Leden ertoe om bijzondere aandacht te schenken aan de specifieke problemen en belangen van Leden die ontwikkelingsland zijn (7);

-wanneer het geschil gaat tussen een ontwikkelingsland en een ontwikkeld land, kan het eerstgenoemde land verzoeken dat ten minste één panellid uit dat land komt (8);

-termijnen voor overleg kunnen worden verlengd en panels moeten ontwikkelingslanden voldoende tijd gunnen om hun argumentatie voor te bereiden en in te dienen (9);

-de panelrapporten zelf moeten uitdrukkelijk vermelden in welke vorm rekening werd gehouden met de bepalingen van de WTO-overeenkomsten die in een gedifferentieerde en gunstigere behandeling voor ontwikkelingslanden voorzien (10);

-bij het toezicht op de tenuitvoerlegging van DSB-uitspraken moet ‘bijzondere aandacht’ worden besteed aan kwesties die de belangen raken van Leden die ontwikkelingslanden zijn (11); bij het nagaan van passende stappen in deze fase moet het DSB rekening houden met het handelsverkeer van het klagende ontwikkelingsland dat door de veroordeelde maatregel getroffen wordt, maar ook met de gevolgen daarvan voor de economie van dat land (12);

-aan de minst ontwikkelde landen is een speciaal artikel gewijd: in alle stadia moet bijzondere aandacht worden geschonken aan hun speciale situatie en WTO-Leden moeten met de nodige terughoudendheid handelen bij het aanhangig maken van kwesties betreffende LDC onder de geschillenbeslechtingsprocedures en bij het verlangen van compensatie of het verzoeken om een machtiging tot schorsing van WTO-verplichtingen.(13) De directeur-generaal van de WTO of de voorzitter van het DSB spelen ook een belangrijke bemiddelende rol.

Al bij al blijven die tegemoetkomingen aan de magere kant. De bijstand vanwege een jurist vanuit het WTO-Secretariaat verzacht weliswaar ten dele één van de hogergenoemde problemen, nl. de gebrekkige expertise van ontwikkelingslanden inzake WTO-recht. Zeer ver zal deze bijstand echter nooit kunnen gaan, te meer omdat het WTO-Secretariaat ook de rol van griffier speelt voor de panels in het kader van handelsgeschillen. Het DSU preciseert dan ook dat de door de betrokken WTO-jurist gegeven bijstand ‘de constante onpartijdigheid van het Secretariaat’ moet waarborgen. (14)

Het probleem van de ineffectiviteit van eventuele handelssancties van ontwikkelingslanden tegen industrielanden blijft evenwel grotendeels overeind. Er is nog steeds geen sprake van een mogelijkheid voor een ontwikkelingsland om schadevergoeding te verkrijgen vanwege een ontwikkeld land (wat een ad-hoc groep van de GATT in de jaren zestig had voorgesteld, in het verlengde van de hogergenoemde actie van Uruguay) of van een automatische dan wel vlottere toelating voor ontwikkelingslanden om (bepaalde van) hun WTO-verplichtingen op te schorten jegens het ontwikkelde land dat in de fout ging.

Toch moet worden toegegeven dat het geschillenbeslechtingsmechanisme van de WTO op dit vlak een lichtpunt biedt, in de vorm van de hoger reeds vermelde mogelijkheid tot ‘cross-retaliation’ (die weliswaar ook voor ontwikkelde landen openstaat). Ontwikkelingslanden blijken zich van het potentieel van dit instrument bewust te worden. Zo vroeg Ecuador in het kader van het beruchte bananengeschil met de Europese Unie in november 1999 toestemming aan het DSB om tegenover de EU niet alleen te mogen worden vrijgesteld van bepaalde GATT-verplichtingen, maar tevens van bepaalde verplichtingen onder de GATS (de Algemene Overeenkomst betreffende de handel in diensten) en de TRIPS (de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van intellectuele eigendom): met schendingen van auteursrechten voor muziek, ‘appellations d’origine’ en industrieel design kan een ontwikkelingsland de Europese Unie sterker prikken dan met beperkingen op de (betrekkelijk geringe) exporten van EU-producten naar dat land.

DE WERKING VAN HET MECHANISME IN DE PRAKTIJK

Het geschillenbeslechtingsmechanisme van de WTO is buitengewoon succesvol gebleken in de zes eerste jaren van de WTO. De meest recente cijfers (15) geven aan dat er sedert januari 1995 in totaal maar liefst 210 klachten aan de WTO werden gemeld in 162 onderscheiden zaken; het is daarbij inmiddels tot een veertigtal rapporten van panels en de Vast Beroepsinstantie gekomen. In vier gevallen heeft de WTO toelating gegeven tot sancties. Van de 210 klachten gingen er driekwart (152) uit van ontwikkelde landen; 52 klachten kwamen van ontwikkelingslanden en 10 klachten van ontwikkelings- en ontwikkelde landen samen (de bekendste in deze categorie is de bananenzaak).

De meest geruchtmakende en economisch belangrijkste handelsgeschillen hebben zich tot dusver afgespeeld tussen de ontwikkelde landen onderling, waarbij vooral geschillen tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie de media haalden en het nieuwe geschillenbeslechtingsmechanisme op de proef stelden (de Verenigde Staten klaagden de EU aan onder andere wegens haar regelingen inzake bananen, hormonen in vlees en vleesproducten en de douaneclassificatie van computeruitrusting; de EU klaagde de Verenigde Staten onder andere aan wegens de fiscale behandeling van ‘foreign sales corporations’, auteursrechten op het spelen van muziek in openbare plaatsen, compenserende maatregelen op Britse staalproducten, een aantal controversiële bepalingen in de U.S. Trade Act van 1974 en het voortbestaan van een Anti-Dumping Act die van 1916 dateert).

Als men de klachten uit ontwikkelingslanden onder de loep neemt, komt men tot de vaststelling dat bepaalde Latijns-Amerikaanse (bijvoorbeeld Brazilië) en Aziatische landen (bijvoorbeeld India) behoorlijk actief opkomen tegen ontwikkelde landen (16), maar dat bijvoorbeeld Afrikaanse landen schitteren door afwezigheid. Opmerkelijk is dat twintig klachten tot op heden uitgingen van ontwikkelingslanden tegen andere ontwikkelingslanden. Het gaat hierbij vaak om geschillen tussen Latijns-Amerikaanse landen onderling, maar men treft ook geschillen aan tussen ver van elkaar gelegen landen, zoals bijvoorbeeld tussen Argentinië en Indonesië, tussen Thaïland en Egypte, of tussen Sri Lanka en Brazilië. Die groep ontwikkelingslanden heeft blijkbaar de grote voordelen van het WTO-geschillenbeslechtingsmechanisme ontdekt en doet in toenemende mate een beroep op dit mechanisme.(17) Dat is ongetwijfeld een vooruitgang.

Van de 29 – waaronder 24 Afrikaanse – minst ontwikkelde landen die lid zijn van de WTO vindt men echter in de statistieken van de geschillenbeslechting geen spoor. Men kan er van uitgaan dat die landen simpelweg de middelen ontberen om klachten in te dienen bij de WTO, en dat ze nauwelijks in staat zullen zijn via handelssancties prikken uit te delen aan de ontwikkelde landen die hun WTO-verplichtingen tegenover hen overtreden.

DE OPRICHTING VAN EEN ‘WTO-WETSWINKEL’

Vooral voor de minst ontwikkelde landen, maar ook voor andere ontwikkelingslanden of overgangseconomieën (dat wil zeggen postcommunistische landen) die moeite hebben om voor hun WTO-rechten op te komen, lijkt er nu enig soelaas te komen met de oprichting van een ‘WTO-wetswinkel’. Op 30 november 1999, tijdens de door velen verguisde Top van Seattle, ondertekenden 29 WTO-leden – waaronder zeven EU-lidstaten, maar niét België – een verdrag tot oprichting van een ‘Advisory Centre on WTO Law’. Dat Centrum zal gratis opleiding en, binnen een bepaalde limiet (die in uren zal worden uitgedrukt), juridisch advies en rechtsbijstand in WTO-aangelegenheden verschaffen aan zijn leden die ontwikkelingsland of land met overgangseconomie zijn en aan alle minstontwikkelde landen. Het Centrum zal als een autonome internationale organisatie, los van de WTO, gevestigd worden in Genève. Het zal concreet worden opgericht als twintig Leden het verdrag geratificeerd hebben.

Dit is ongetwijfeld een mooi initiatief, dat vooral de armere ontwikkelingslanden vooruit kan helpen. In zijn Armoederapport voor 2000 heeft het UNDP (het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties) de oprichting van dit Centrum toegejuicht (18) Het valt te hopen dat hierdoor de toegang tot de ‘WTO-rechter’ voor deze landen vereenvoudigd wordt en dat zij effectiever hun rechten kunnen afdwingen. Veel zal afhangen van de kwaliteit van de dienstverlening van het Centrum en van zijn onafhankelijkheid en onpartijdigheid. De vraag is ook al opgeworpen of het Centrum, alvorens rechtsbijstand te verlenen, niet voor een stuk zijn eigen oordeel in de plaats zal stellen van dat van het betrokken ontwikkelingsland bij het inschatten van de slaagkansen van een geschil.(19) Het zal ook de vraag zijn of de geboden rechtsbijstand kan optornen tegen de enorme middelen die de ontwikkelde landen in een geschil kunnen inzetten. Naarmate het geschillenbeslechtingsmechanisme intensiever gebruikt wordt, verzekeren de ontwikkelde landen zich immers steeds meer van hooggespecialiseerd (en derhalve duur) juridisch advies. Of het Centrum met die trend gelijke tred zal kunnen houden – uurtarieven lopen snel hoog op- staat nog te bezien.

Het voorgaande neemt niet weg dat andere initiatieven om de ontwikkelingslanden, en dan vooral de minst ontwikkelde landen, te steunen in het opkomen voor hun rechten in het raam van het geschillenbeslechtingsmechanisme van de WTO, nog steeds geboden lijken. Met name voor het geval er geen echt significante prikkels, zelfs niet via ‘cross-retaliation’, zouden kunnen uitgaan van een ontwikkelingsland naar een ontwikkeld land dat zijn WTO-verplichtingen jegens het eerste land niet is nagekomen, zou een stelsel van financiële genoegdoening moeten worden uitgewerkt. Politiek zal dat evenwel hoogstwaarschijnlijk onaanvaardbaar blijven voor vele ontwikkelde WTO-Leden: schending van WTO-verplichtingen tegenover ontwikkelingslanden zou dan immers heel wat minder risicovrij worden.

Jan Wouters is hoofddocent aan de K.U.Leuven, waar hij internationaal recht en het recht der internationale organisaties doceert.

NOTEN

1. P. VAN DEN BOSSCHE, ‘Het oude GATT is dood, leve de WTO’, Nederlands Juristenblad, 1994, 901.

2. Memorandum van Overeenstemming inzake de Regels en Procedures betreffende de Beslechting van Geschillen, in het Engels kortweg ‘Dispute Settlement Understanding’ of ‘DSU’.

3. Art. 21, lid 1, DSU.

4. Zie R.E. HUDEC, The GATT Legal System and World Trade Diplomacy, New York, Praeger, 1975, 220-221.

5. Zie J.H. JACKSON, W.J. DAVEY EN A.O. SYKES, Legal Problems of International Economic Relations, St. Paul, West Publishing, 1995, 3e ed., 346-347.

6. Art. 27, lid 2, DSU.

7. Zie o.m. art. 4, lid 10, DSU.

8. Art. 8, lid 10, DSU. Dit is een uitzondering op de principiële regel dat panelleden niet de nationaliteit van een partij bij het geschil mogen hebben: art. 8, lid 3.

9. Art. 12, lid 10, DSU.

10. Art. 12, lid 11, DSU.

11. Art. 21, lid 2, DSU.

12. Art. 21, lid 7, DSU.

13. Art. 24 DSU.

14. Art. 27, lid 2, tweede alinea, DSU.

15. Overview of the State-of-Play of WTO Disputes, 13 oktober 2000, te vinden op de WTO-site.

16. Dit geldt trouwens ook in omgekeerde richting: bepaalde ontwikkelde landen dienen geregeld zelf klacht in tegen meer ‘assertieve’ ontwikkelingslanden.

17. Zo ook J. LACARTE-MURÓ EN P. GAPPAH, ‘Developing Countries and the WTO Legal and Dispute Settlement System: A View from the Bench’, Journal of International Economic Law, 2000, 395-401.

18. UNDP, Overcoming Human Poverty. Poverty Report 2000, 50.

19. Zie, samen met andere reflecties, K. VAN DER BORGHT, ‘The Advisory Center on WTO Law: Advancing Fairness and Equality’, Journal of International Economic Law, 1999, 723-728.