Groene belastingen

Dat betekent een radicale verschuiving naar productie- en consumptiepatronen die veel minder grondstoffen en materialen gebruiken, minder energie-intensief zijn, en minder afval en emissies produceren. Industrielanden hebben zich als eerste ertoe verbonden op termijn duurzame consumptiepatronen te ontwikkelen (Agenda 21; 4.8). Tien jaar na Rio blijkt echter dat milieuwaarden zich niet gemakkelijk laten vertalen in gedragsveranderingen. In die context kan vergroening van de fiscaliteit een belangrijke hefboom zijn om het gedrag te veranderen. In de beleidsplanning werd het principe reeds uitvoerig opgenomen, maar de praktische uitvoering ervan gebeurt slechts aarzelend. Bij de doelgroepen is er duidelijk nog geen eensgezindheid over het inzetten van milieufiscaliteit als instrument om te komen tot een meer duurzaam beleid.

WAARDEN EN GEDRAGSVERANDERING

Die kloof tussen het hanteren van waarden en concreet gedrag komt sterk tot uiting aan consumentenzijde. Uit verscheidende enquêtes blijkt dat de consumenten steeds gevoeliger zijn voor de sociale en ecologische problemen die samenhangen met de huidige ontwikkelingspatronen, en voor de inhoud van hun verbruik. De meerderheid is bereid haar gedrag te veranderen om haar gezondheid en het milieu te beschermen. Een studie heeft aangetoond dat 70% van de consumenten steeds meer belang hecht aan de kwaliteit van de producten, de bescherming van het milieu, en rechtvaardige en eerlijke handel tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden. Een andere enquête bracht aan het licht dat meer dan 60% van de bevraagde personen bereid is milieuvriendelijkere producten te kopen (1). Maar die waarden komen niet tot uiting in het gedrag van de consument. Het marktaandeel van producten die minder schadelijk zijn voor het milieu blijft laag. De consument heeft duidelijk problemen met het omzetten van woorden in daden. Hoe is dit te verklaren? Een belangrijke factor is de gebrekkige, verwarde en moeilijk te ontcijferen informatie waarmee de consument geconfronteerd wordt. Eén consument op drie ondervindt bv. moeilijkheden bij het lezen en het begrijpen van etiketten en labels. Een tweede niet te onderschatten factor is dat de consument verkeerde prijssignalen krijgt. Niet duurzame consumptie blijkt in veel gevallen financieel voordeliger uit te vallen dan consumptie met respect voor het leefmilieu.

De prijsvorming op de markt blijkt niet in staat te zijn om milieukosten voldoende te laten meewegen in de beslissingen van consumenten en producenten. Natuurlijke hulpbronnen en milieufuncties worden daardoor nog te veel beschouwd als overvloedig beschikbaar en gratis. De milieukosten die samengaan met het gebruik ervan worden voor een groot deel doorgeschoven naar andere maatschappelijke groepen, andere landen of toekomstige generaties. In het economisch jargon spreekt men over de externalisering van kosten. Dat de externe kosten van economische activiteiten hoog oplopen, blijkt uit tal van studies. De externe kosten veroorzaakt door het wegverkeer met zijn geluidsoverlast, luchtvervuiling, klimaatverandering en congestie, worden door het Europees Milieu Agentschap voor België geschat op bijna 350 miljard frank (2). Een recente studie van het Instituut voor Toegepaste Milieueconomie (TME) in Den Haag berekende voor een aantal beursgenoteerde bedrijven zoals bijvoorbeeld Shell, DSM en KLM dat, indien zij volledig zouden opdraaien voor de externe kosten die ze veroorzaken aan het milieu (emissies in lucht en water, afval), ze met verlies zouden werken. Dergelijke bedrijven maken dus geen ‘duurzame winst’, wat wil zeggen dat ze winst maken door het afwentelen van kosten op de maatschappij. Wanneer de externe kosten via milieubelastingen zouden worden weerspiegeld in de prijzen – dit is het internaliseren van externe kosten - zou dit ongetwijfeld een belangrijke weerslag hebben op economische beslissingen. In die context wordt milieufiscaliteit als instrument naar voor geschoven om de prijzen te corrigeren. In de praktijk blijkt het, omwille van informatievereisten, waarderingsproblemen en waardekeuzes, moeilijk om alle externe kosten door te rekenen. De hoogte van de heffing wordt daarom best afgestemd op de doelstelling die men wil bereiken. De heffing kan dan een proces van gedragsverandering op gang brengen.

‘DUURZAAMHEID’ INBRENGEN IN DE ECONOMISCHE LOGICA

Door rechtstreeks in te grijpen in de prijzen werkt men via het belangrijkste sturingsmechanisme van de markteconomie. Milieufiscaliteit kan er zo voor zorgen dat economische beslissingprocessen automatisch rekening houden met het milieu. Belastingen veranderen immers de relatieve prijzen van de productiefactoren, waardoor beslissingen over investeringen, productie en consumptie beïnvloed worden.

Fiscaliteit is uiteraard slechts één van de instrumenten die ervoor kunnen zorgen dat maatschappelijke en milieukosten geïntegreerd worden in de economische beslissingen. Fiscaliteit behoort samen met subsidies, statiegeld, verhandelbare emissierechten en aansprakelijkheidsregelingen, tot het economisch instrumentarium van de overheid. Er wordt daarmee getracht om de kostenfunctie van de vervuiler zodanig te wijzigen dat er een permanente gedragsverandering gerealiseerd wordt. Men noemt dit ook wel indirecte regulering. In het milieubeleid onderscheidt men naast die economische instrumenten nog twee soorten: juridische en sociale instrumenten. De juridische instrumenten, ook wel directe regulering of command and control genoemd, zijn verbods- en gebodsbepalingen. Bepaalde activiteiten worden verboden, en vergunningen worden slechts onder strikte voorwaarden afgeleverd. Het stellen van technologische eisen aan productie, het vastleggen van normen, het opleggen van terugnameplicht, zijn allemaal instrumenten die tot deze groep behoren. Sociale of communicatieve instrumenten zijn erop gericht bij doelgroepen een vrijwillige gedragsverandering te bekomen door prikkels te geven op het niveau van het eigen verantwoordelijkheidsbesef. Tot deze groep behoren bijvoorbeeld convenanten, ecolabels, bedrijfsinterne milieuzorgsystemen, voorlichting, sensibiliseringsacties en educatie. Het milieubeleid heeft behoefte aan een goed gebalanceerde instrumentenmix, zodat verschillende instrumenten elkaar versterken.

Sinds begin jaren ’90 krijgt het economisch instrumentarium langzaamaan meer en meer plaats binnen de instrumentenmix. Dat is echter niet altijd zo geweest. Jarenlang zijn juridische instrumenten het dominante instrument geweest. Het gebruik van dit klassieke instrumentarium in het milieubeleid is absoluut noodzakelijk gebleken om de meest flagrante vormen van milieuaantasting tegen te gaan, en om minimale milieunormen op te leggen aan de maatschappelijke actoren. Dat beleid leidt zeker tot resultaten, vooral als er voldoende controle is op de naleving. Toch kan men stellen dat zo’n beleid ook heel wat tekortkomingen heeft. De milieuwetgeving en regelgeving is complex en in vele gevallen ondoorzichtig, wat leidt tot toepassings- en handhavingsproblemen. Bovendien kan er in veel gevallen enkel een reactief beleid gevoerd worden. De overheid is namelijk sterk afhankelijk van de informatie van de doelgroepen. Zo moet zij via de doelgroepen geïnformeerd worden over de productieprocessen die voorhanden zijn om tot de selectie van de best beschikbare technieken te komen. De verzameling van deze informatie is tijdrovend en de vertaling ervan in nieuwe milieuvergunningsvoorwaarden verloopt op haar beurt traag. Dit terwijl de milieutechnologie zich heel snel ontwikkelt. Directe regulering stimuleert tenslotte geen enkele onderneming om meer te doen dan vereist is. Het is geen dynamisch instrument: fysieke regulering spoort niet aan tot technologische innovatie of tot investeringen die verder gaan dan wat wettelijk vereist is.

Een complementair economisch instrumentarium is dus zeker aangewezen. Via het belasten van milieuontginning en milieuvervuiling wordt immers een continue verbetering van de milieuprestaties gestimuleerd, omdat dit in het economisch beslissingsproces zelf ingebouwd wordt. Milieuvriendelijke alternatieven worden zo permanent gestimuleerd, en milieubelastende activiteiten en producten worden ontmoedigd. Heffingen zijn een voortdurende kost en geven een permanente prikkel om milieuprestaties te verbeteren.

Met ‘vergroening van de fiscaliteit’ verwijst men meestal naar een bredere context, nl. de toepassing van de milieufiscaliteit binnen een ecologische belastinghervorming. Daarbij is het de bedoeling in de belastingdruk een verschuiving van arbeid naar milieugebruik te realiseren. De traditionele taak van het fiscale stelsel, namelijk een stabiele financiering van de overheid waarborgen, en een herverdelende sociale functie uitoefenen, wordt bij een vergroening van de fiscaliteit verruimd tot een beleidsinstrument dat ook gedragsaanpassingen op milieuvlak tot doel heeft. De belastingbasis wordt zodanig geherstructureerd dat wat niet gewenst is stelselmatig hoger belast wordt, bv. milieuvervuiling, verspilling van grondstoffen, afval enz. Tegelijk worden evenwel de belastingen verminderd op wat wel gewenst is, bv. investeringen in milieuvriendelijke producten, ethisch beleggen, arbeid, enz. Men tracht daarbij om de operatie zoveel mogelijk budgettair neutraal te laten verlopen. De globale belastingdruk verhoogt niet doordat de opbrengsten uit de milieubelastingen opnieuw besteed worden, voor een belangrijk deel om de directe of indirecte fiscale druk op arbeid te verminderen. Een deel van de opbrengsten kan ook gebruikt worden om bijvoorbeeld energie-efficiënte of milieuvriendelijke investeringen te promoten, of om milieuschade te compenseren. Met vergroening van de fiscaliteit wordt ook nog verwezen naar een ander breder kader, in die zin dat er tegelijk met het invoeren van milieubelastingen werk gemaakt moet worden van het afschaffen van milieu-onvriendelijke subsidies, fiscale vrijstellingen en aftrekposten.

HET PRINCIPE IN DE BELEIDSPLANNING

In voorstellen op verschillende beleidsniveaus wordt sinds begin jaren ’90 steeds meer gepleit voor milieufiscaliteit, om de internalisering van externe milieukosten mogelijk te maken. De verklaring van Rio verwijst in haar beginsel 16 naar het principe ‘de vervuiler betaalt’. Agenda 21 stelt dat het onwaarschijnlijk is, dat er aanzienlijke veranderingen in consumptie- en productiepatronen zullen komen zonder de aanwending van milieubelastingen. Zowel de Europese Raad als de Commissie hebben zich al herhaaldelijk uitgesproken voor het heffen van milieubelastingen. Ook de OESO stelt dat economische instrumenten één van de belangrijke middelen zijn voor een beleid gericht op duurzame ontwikkeling (3). In de beleidsdocumenten worden herhaaldelijk verschillende voordelen van milieufiscaliteit belicht. Milieubelastingen veranderen de relatieve prijzen van productiefactoren, en ontmoedigen zo milieuschadelijke consumptiepatronen en productiemethoden, terwijl ze minder schadelijke alternatieven aanmoedigen. Er worden ook andere voordelen toegeschreven aan het gebruik van milieufiscaliteit. Milieubelastingen zijn interessant voor overheden omdat ze inkomsten opleveren, wat niet het geval is met directe regelgeving. Ze zorgen voor een permanente prikkel om vervuiling te verminderen, te innoveren en zo zelfs vervuilingniveaus die beneden de drempel liggen, te halen. Ze bieden vervuilers ook een grotere flexibiliteit om zich aan te passen, en minimaliseren de totale kost om een bepaalde milieukwaliteit te bereiken (4)

Opvallend is wel dat de beleidsdocumenten rond duurzame ontwikkeling zich veelal beperken tot het onderschrijven van de algemene principes rond milieufiscaliteit, zonder concrete maatregelen en tijdspaden voorop te stellen. In de Europese Duurzaamheidstrategie, tijdens de Top van Göteborg in juni 2001 overeengekomen, wordt ‘een juiste prijsstelling’ naar voor geschoven als een ‘nieuwe weg voor de beleidsvorming’ (5) : « De strategie van de Unie voor duurzame ontwikkeling is gebaseerd op het beginsel dat de economische, sociale en milieueffecten van alle beleidsmaatregelen in onderlinge samenhang bestudeerd moeten worden en bij de besluitvorming moeten meewegen. Een juiste prijsstelling die de werkelijke maatschappelijke kosten van verschillende activiteiten beter weerspiegelt, zou voor de consument en producent een beter houvast zijn bij hun dagelijkse beslissingen welke goederen en diensten zij moeten maken of kopen. » Concrete voorstellen en tijdspaden van de Commissie om tot die ‘juiste prijsstelling’ te komen, werden echter slechts gedeeltelijk weerhouden door de Raad. Zo ging de mededeling van de Commissie aan de Europese Raad van Göteborg bv. in op het afbouwen van milieuschadelijke subsidies, meer concreet een phase-out tegen 2010 van subsidies voor productie en consumptie van fossiele brandstoffen. De Commissie stelde ook voor om tegen 2002 een richtlijn aan te nemen voor het invoeren van een heffing op energieproducten, en om tegen 2003 een kader te implementeren voor het invoeren van rekeningrijden (6).

FISCALITEIT IN HET FEDERAAL PLAN DUURZAME ONTWIKKELING

In België is de vergroening van de fiscaliteit in het Federaal Plan inzake Duurzame Ontwikkeling opgenomen als één van de ‘middelen ter implementatie’ (7) (8). In het federaal Plan zijn de maatregelen vastgelegd, die op federaal vlak moeten genomen worden om de doelstellingen van duurzame ontwikkeling te verwezenlijken (9). Het plan heeft echter geen verordenende kracht, maar geeft wel de beleidslijnen weer die de regering zich voorneemt uit te voeren. In het Plan richt de regering zich specifiek tot de groene aspecten van de fiscaliteit. De regering zal de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen beter integreren in het fiscale stelsel. Dat vertaalt zich in volgende krachtlijnen:

het herzien van de belastingbasis door het wegwerken van bestaande fiscale gunstregimes voor milieuvervuilende producten en productieprocessen, het invoeren van een (bijkomende)belasting op sociaal of ecologisch onwenselijke productie- en consumptiewijzen en/of het uitbouwen van gunstregimes voor wenselijke productie- en consumptiewijzen, en
het verschuiven van de belastingbasis van een belasting op arbeid naar een belasting op het gebruik van milieufuncties. Deze wijziging van de belastingstructuur moet ook bijdragen tot het realiseren van de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling waartoe ons land zich internationaal heeft verbonden.
Vanuit sociaal oogpunt acht de regering het noodzakelijk om rekening te houden met de effecten van milieubelastingen voor de lagere-inkomenscategorieën, en om in aanmoedigings- en compensatiemaatregelen te voorzien. Wegens het open karakter van de Belgische economie kunnen soortgelijke correcties eveneens noodzakelijk zijn voor bedrijven die intensief gebruik maken van de zwaarder belaste producten en onderworpen zijn aan internationale concurrentie. Het invoeren van nieuwe belastingen zal mee bepaald worden door de mogelijkheid om deze hervormingen binnen de Europese Unie of tezamen met de buurlanden te realiseren. Verder wordt gesteld dat het Belgische EU-voorzitterschap zal aangegrepen worden om concrete maatregelen op de Europese agenda te plaatsen.

Ook overwegingen omtrent de stabiliteit van de overheidsinkomsten komen aan bod in het plan. Milieubelastingen kunnen nl. leiden tot gedragswijzigingen, waardoor de belastbare basis daalt en de stabiliteit van de overheidsontvangsten in gevaar komt. De regering stelt dat ze bij de vergroening van het fiscale stelsel, erover zal waken dat er een evenwicht is tussen financierende en op gedragswijziging gerichte milieubelastingen. Financierende milieubelastingen kunnen dan gebruikt worden om elders belastingen te verlagen. Sturende heffingen, waarvan de opbrengst afneemt in de tijd indien ze effectief zijn, kunnen gebruikt worden voor de financiering van tijdelijke projecten binnen hetzelfde beleidskader (sensibilisatiecampagnes of tijdelijke steun als flankerend beleid). Tenslotte wordt ook gesteld dat er moet gestreefd worden naar complementariteit tussen de federale maatregelen en de gewestelijke. De gewesten hebben nl. in het kader van hun milieubevoegdheden allerlei milieuheffingen ingevoerd. Dat belet niet dat de federale overheid haar ruimere fiscale bevoegdheid ook kan aanwenden om doelstellingen op het vlak van duurzame ontwikkeling na te streven.

Het ontbreekt het Federaal Plan dus niet aan een algemene visie rond vergroening van fiscaliteit. Maar zijn er ook concrete voorstellen en een timing opgenomen in het plan? Dit wordt doorverwezen naar een interdepartementale werkgroep die voorstellen moet formuleren en een aantal problemen moet bestuderen. Deze voorstellen moeten aan de regering voor beslissing worden voorgelegd en vervolgens verder worden uitgewerkt door de Minister van Financiën. De werkgroep moet zich o.a. toeleggen op het inventariseren van alle vrijstellingen en verminderingen die binnen het bestaande fiscale stelsel bestaan en strijdig zijn met duurzame ontwikkeling. De werkgroep moet ook volgende fiscale voorstellen onderzoeken:

het introduceren van een energie-CO2-belasting, met inbegrip van een kerosineheffing;
een verschuiving van de belasting van het bezit van een wagen naar het gebruik ervan;
een differentiatie van het BTW-stelsel in functie van de milieulast die producten teweeg brengen.
Verder zal de werkgroep de mogelijkheden bestuderen van

een algemene variabilisering van het prijsbeleid voor nutsgoederen zoals water en energie;
het fiscaal stimuleren van ethische beleggingsfondsen;
milieubelastingen als instrument van een geïntegreerd productbeleid;
vormen van internationale fiscaliteit zoals de Tobintaks op speculatieve kapitaalstromen.
Het plan vermeldt ook nog dat moet onderzocht worden wat de concrete gevolgen van de fiscale hervorming zijn voor de derdewereldlanden. Die zijn voor hun exportinkomsten soms afhankelijk van de verkoop van een beperkt aantal producten die in het kader van de hervorming in aanmerking komen voor een hogere belasting, wat de exportinkomsten van deze landen kan beperken. Het Pan stelt dat eventuele negatieve gevolgen voor de ontwikkelingslanden via een flankerend beleid vanuit de internationale samenwerking moeten opgevangen worden.

EUROPA BLOKKEERT, MAAR LIDSTATEN NEMEN INITIATIEF

Op het eerste gezicht lijkt het dus alsof alle voorwaarden vervuld zijn om een doorbraak te krijgen op het vlak van milieufiscaliteit. Er is een steeds sterker bewustzijn dat er milieuproblemen zijn die dringend actie vergen. In beleidsvoorstellen en plannen wordt het instrument steeds meer naar voor geschoven. Toch blijft er een kloof merkbaar tussen enerzijds de aandacht die het instrument krijgt in beleidsdocumenten, waarin vooral het principe van het internaliseren van externe kosten onderschreven wordt, en anderzijds de bereidheid om dit principe praktisch uit te voeren en een concreet instrumentarium te ontwikkelen om dit te vertalen in het beleid.

Op Europees vlak is de rol van milieubelastingen in de Europese Unie en in de EU-lidstaten nog vrij beperkt. Milieubelastingen maakten in 1997 slechts 6,71% uit van de totale belastingontvangsten en sociale bijdragen (10). Toch is er een beperkte vooruitgang waar te nemen. In 1980 bedroeg het aandeel 5,8% en in 1990 6,17%. Er is dus een stijgende tendens merkbaar om een groter deel van de milieufactuur aan te rekenen aan de economische actoren (11). De groei van opbrengsten uit milieubelastingen, uitgedrukt als percentage van het Bruto Binnenlands Product, is groter dan de groei van opbrengsten uit andere belastingen. Energie is de belangrijkste heffingbasis en staat in voor 75% van de inkomsten uit milieubelastingen in de EU. Transport telt voor 20% van de inkomsten.

De Europese Commissie nam in 1992 reeds het initiatief om op EG-niveau tot een CO2-taks te komen. In 1995 formuleerde ze een aangepast voorstel, en in 1997 trachtte ze tot een akkoord te komen over een verhoging van de minimumaccijnzen op alle energieproducten. De belemmering voor een invoering van energiefiscaliteit op Europees vlak is de unanimiteitsregel voor beslissingen in de Europese Raad over fiscale materies of over milieumateries die te maken hebben met belastingen en energie. Zo kan een kleine minderheid van lidstaten alles blokkeren. Tijdens de Top van Nice kon men geen overeenstemming bereiken voor het vervangen van de eenparigheid door gekwalificeerde meerderheid. Voor alle verdragsbepalingen op het gebied van belastingen wordt de eenparigheid van stemmen gehandhaafd. Tijdens het Zweeds voorzitterschap werd een afgezwakte vorm van energiebelasting opnieuw opgenomen, zonder resultaat. Een manier om de blokkering in dit dossier te doorbreken is de invoering van een energiebelasting in een beperkt aantal lidstaten via de zgn. ‘versterkte samenwerking’. Deze procedure, ingebouwd in het Verdrag van Amsterdam, geeft lidstaten de mogelijkheid om onderling een nauwere samenwerking in te stellen binnen het institutionele kader van het Verdrag. Met het Verdrag van Nice werden de voorwaarden voor versterkte samenwerking versoepeld. Het minimum aantal staten dat nodig is om versterkte samenwerking in te stellen werd vastgelegd op acht in plaats van de meerderheid en het vetorecht is afgeschaft. Voor milieufiscaliteit biedt dit de mogelijkheid om met acht of meer lidstaten vooruitgang te boeken. België, als voorzitter van de Unie tijdens de tweede helft van 2001, tracht alvast tot een Europees akkoord te komen over energiefiscaliteit, al dan niet met alle vijftien lidstaten (12).

Terwijl er op Europees niveau weinig vooruitgang merkbaar is, wordt er in de afzonderlijke lidstaten toch meer en meer gewerkt aan vergroening van de fiscaliteit. Het feit dat de Kyoto-doelstellingen moeilijk haalbaar zijn zonder de inzet van economische instrumenten, waaronder belastingen op CO2 en/of energiegebruik, heeft hier zeker mee te maken (13). Vooral in Scandinavië en Nederland worden milieubelastingen ruim ingezet, en geleidelijk volgen ook Italië, Groot-Brittannië, Duitsland en Frankrijk. Het gaat om vormen van energie- en transportbelastingen, belastingen op grondwater en afval en productbelastingen. Ondertussen is in acht Europese lidstaten begonnen met de belastinghervorming of werd de aan gang zijnde hervorming versterkt (14). Voorloper is ongetwijfeld Denemarken. In 1995 introduceerde het zijn ‘energiepakket’, o.a. CO2 en SO2-belastingen die stelselmatig worden verhoogd, vooral voor de industrie. De CO2-belasting houdt rekening met competitiviteitsoverwegingen en convenanten, maar geen enkele sector wordt volledig vrijgesteld. De opbrengst wordt volledig teruggesluisd naar de privésector, o.a. door subsidies voor energie-investeringen en lagere sociale-zekerheidsbijdragen.

NOG GEEN DOORBRAAK IN BELGIË

Op Belgisch federaal niveau krijgt de vergroening van de fiscaliteit slechts langzaam vorm. Vergroening van de fiscaliteit wordt vooral ingevuld als verlaging van belastingen op milieuvriendelijkere producten en diensten. Wat het productbeleid betreft, werd gesleuteld aan de ecotakswet. De oorspronkelijke bedoeling van de ecotaks (productbelasting) in België was een belasting te heffen ‘op een product dat in het verbruik gebracht wordt, wegens de schade die het aan het milieu geacht wordt te berokkenen’. De ecotaks werd in het leven geroepen als een fiscaal instrument dat milieuonvriendelijke producten duurder maakt, als er economisch aanvaardbare en milieuvriendelijker vervangingsproducten bestaan. In december 2000 trof de regering een beslissing om de ecotakswet te herzien. Tijdens de ministerraad van 30 maart 2001 werd een akkoord bereikt om de ecotaksen op papier, bestrijdingsmiddelen en verpakkingen van bestrijdingsmiddelen op te heffen. De ecotaks op papier wordt vervangen door een aantal maatregelen op basis van de wet op de productnormen, om de recyclage van papier en karton te bevorderen. De belasting op bestrijdingsmiddelen wordt vervangen door een verbod op de schadelijkste producten. Nochtans is dit instrument belangrijk om een sterk kwantitatief pesticidenreductiebeleid te kunnen voeren. De ecotaks op verpakkingen van inkt, lijm en oplosmiddelen en op wegwerpfoto-apparaten blijft wel behouden. Voor drankverpakkingen wordt een prijsverschil gecreëerd tussen herbruikbare en wegwerpverpakkingen om consument en producent tot gedragswijziging aan te zetten. Voor herbruikbare verpakkingen worden ecobonussen ingevoerd via een algemene verlaging van de BTW en van sommige accijnzen op bepaalde dranken. Voor wegwerpverpakkingen wordt een verpakkingsheffing ingevoerd, verschillende naargelang het soort drank (15).

Op het vlak van energiebeleid is België voorstander van een vorm van energiebelasting op Europees vlak, maar is het nog niet tot een invoering van die belasting in België gekomen. Om in België te kunnen voldoen aan de afspraken van Kyoto werd in november 2000 een voorstel van Nationaal Klimaatplan gelanceerd. Binnen de EU is afgesproken dat België tegen 2008-2012 een vermindering van 7,5% van de broeikasgasemissies moet halen t.o.v. 1990. Maar momenteel situeert de uitstoot van broeikasgassen zich op 16% boven het niveau van 1990. Welke plaats de invoering van een CO2-taks zal innemen in dit plan is op dit ogenblik nog niet helemaal duidelijk. De invoering op unilateraal vlak zal in elk geval pas overwogen worden als er op EU-niveau tijdens het Belgische voorzitterschap, geen vooruitgang geboekt wordt. Nadien zal er in elk geval steeds nagegaan worden hoe een dergelijke belasting kan ingevoerd worden zonder de concurrentiekracht van de Belgische bedrijven in gevaar te brengen.

Verder werd er op het vlak van energiebeleid een enveloppe van 1,5 miljard frank vrijgemaakt om energiebesparingen in de woonsector aan te moedigen. Het betreft belastingverminderingen voor belastingplichtigen die investeren in rationeel energiegebruik in de woning (16). De regering heeft ondertussen ook een ozonplan uitgewerkt waarbij in januari 2001 beslist werd de accijnzen op zwavelarme brandstoffen te verminderen. Deze maatregel zou eindelijk van kracht worden in november 2001. Het vanuit milieu-oogpunt niet te verantwoorden prijsverschil tussen diesel en benzine blijft wel bestaan. Dit geeft verkeerde signalen aan de consument en moedigt het dieselgebruik aan. Er blijven ook nog belangrijke vrijstellingen op accijnzen op brandstoffen bestaan, zoals bv. voor de luchtvaart, de binnenvaart, de zeevaart, het treinverkeer, de landbouw, de tuinbouw, de bosbouw en de visteelt. In het kader van het ozonplan werd ook beslist om de belasting op de inverkeerstelling te verminderen voor minder vervuilende wagens (LPG en Euronorm 4). Een voorstel tot modulering van de verkeersbelasting in functie van de milieuvriendelijkheid van de wagens wordt nog besproken tussen de federale regering en de gewestregeringen. Op het vlak van mobiliteitsbeleid werden verder maatregelen genomen om de tussenkomst van de werkgever in de abonnementskosten voor het openbaar vervoer vrij te stellen van belasting en om de aftrekbaarheid van kosten voor woon-werkverplaatsingen per auto van 6 frank per km te veralgemenen voor alle andere woon-werkverplaatsingen.

Meer ingrijpende maatregelen die een grondige invloed zouden kunnen hebben op het mobiliteitsprobleem, worden niet onderzocht. Uit onderzoek van de Vrije Universiteit van Amsterdam, in opdracht van Stichting Natuur en Milieu, blijkt dat het invoeren van een kilometerbelasting heel gunstige effecten kan hebben op milieu, gezondheid en veiligheid (17). Kilometerbelasting laat toe de belasting sterk te verfijnen naargelang het tijdstip waarop men rijdt en de plaats waar men zich bevindt. Met de kilometerheffing worden de prijzen van autorijden eerlijker. Wie veel rijdt in een zware wagen, er een slechte rijstijl op nahoudt en op drukke tijdstippen rijdt, betaalt veel. Voor wie een lichtere en milieuvriendelijke auto kiest, zuinig en buiten de spits rijdt, wordt autorijden goedkoper. Afhankelijk van het gekozen scenario verwachten onderzoekers dat het aantal met de auto afgelegde kilometers met 10 tot 25 procent afneemt. Met een budgetneutrale kilometerheffing (waarbij de heffing in de plaats zou komen van vaste belastingen zoals de verkeersbelasting) zou in het jaar 2010 de milieuvervuiling door autoverkeer tot 60 procent lager liggen dan zonder kilometerheffing. Men schat dat de invoering van de heffing kan leiden tot 20 procent minder geluidsoverlast, 20 tot 40 procent minder energiegebruik, 20 tot 40 procent minder CO2-uitstoot, en tot een halvering van de uitstoot van verzurende stikstoffen.

Al bij al werden de ambities van het Federaal Plan Duurzame Ontwikkeling inzake fiscaliteit tot nu toe maar minimalistisch ingevuld. In het algemeen valt het op dat de regering wel vooruitgang boekt in de dossiers waar de vergroening van de fiscaliteit kan doorgevoerd worden via het belonen van milieuvriendelijk gedrag. Er is duidelijk een voorkeur om te werken via ‘ecoboni’ in plaats van via belastingen. Op gebied van vervoersfiscaliteit werd bv. enkel beslist kosten te verlagen en te moduleren. Het tweede essentiële luik van de variabilisering van vervoerskosten blijft achterwege: de verhoging van de variabele kosten, bv. via het optrekken van de accijnzen op de meer vervuilende brandstoffen, of via kilometerheffing. Dat blijft echter een moeilijke piste, hetgeen blijkt uit de beslissing van de regering. Accijnzen worden wel gedifferentieerd naargelang de milieuvervuilingsgraad van de brandstof, maar dan wel via het toekennen van een accijnsreductie op zwavelarme brandstoffen, niet zozeer door de accijnzen op de meer vervuilende brandstoffen te verhogen. Vervoersfiscaliteit kan overigens het best uitgewerkt worden in coherentie met de fiscaliteit in andere beleidsdomeinen. Ook daar zijn er nog heel wat mogelijkheden, o.a. fiscale maatregelen die een gezonde ruimtelijke ordening stimuleren, bv. door een herziening van het kadastraal inkomen in grote steden.

Heel wat ideeën liggen nog te wachten. Zo bijvoorbeeld het differentiëren van de BTW naargelang de milieukenmerken van producten. Men zou producten met het Europese Milieukeurmerk een verlaagd BTW-tarief kunnen toekennen, zodat het informatiebeleid versterkt wordt met prijsbeleid. Dit zal echter wel op Europees niveau bepleit moeten worden. Er is ook nog heel wat te doen rond het fiscaal stimuleren van ethische beleggingsfondsen. Ethisch belegd kapitaal bedraagt in België niet eens 1% van de totale markt, terwijl dit in sommige landen oploopt tot 10%. Per inwoner is dat in België nog geen 1000 frank, tegenover bv. 4000 tot 5000 frank in Nederland.

Het gebrek aan draagvlak voor het invoeren van milieubelastingen, of voor een bredere vergroening van de fiscaliteit, is ongetwijfeld mede te wijten aan het feit dat de regering de invoering ervan onvoldoende koppelt aan andere pakketten belastinghervormingen (personenbelasting, vennootschapsbelasting). Deze hervormingen zouden in hun doelstellingen de vergroening steeds moeten opnemen. Zo sluit men bovendien uit dat verschillende fiscale ingrepen elkaar gaan tegenwerken, en kan men tot een consistenter geheel komen. Maar het is ook duidelijk dat er bij de doelgroepen nog geen eensgezindheid is over het inzetten van milieufiscaliteit als instrument om te komen tot een meer duurzaam beleid.

BREEKPUNTEN

Het is vooral de industrie, met uitzondering van de voorlopers, die heffingen te allen prijze willen vermijden (18). De industrie wil in de eerste plaats convenanten, eventueel gecombineerd met positieve prikkels om milieuvriendelijke investeringen aan te moedigen. Heffingen kunnen voor de industrie eventueel wel als ‘stok achter de deur’ gebruikt worden, wanneer de vrijwillig aangegane akkoorden niet nageleefd worden. Moet er dan toch sprake zijn van heffingen, dan pleit men ervoor dat de opbrengsten terugvloeien naar het bedrijfsleven en dat de heffingen voorspelbaar zijn. Maatregelen moeten voor de industrie op Europees vlak genomen worden omwille van de concurrentiepositie van de industrie. Het pleidooi om milieufiscaliteit slechts door te voeren als dit op Europees niveau mogelijk is, blijkt echter steeds meer ingeroepen te worden als excuus om geen maatregelen te hoeven treffen. Het is duidelijk dat de industrie zelden erkent dat milieuheffingen ook innovatie stimuleren. Milieubeleid kan op termijn juist de competitiviteit stimuleren. Bepaalde activiteiten worden wel ontmoedigd, maar dat is net de bedoeling van regulerende heffingen. Natuurlijk moet economische ombouw wel op een sociaal aanvaardbare manier gebeuren.

Voor de vakbeweging en consumentenbeweging spelen randvoorwaarden m.b.t. sociale bekommernissen een belangrijke rol, zoals behoud van de koopkracht van consumenten en gezinnen, garanties voor de realisatie van een dubbel dividend, extra voorzieningen voor de laagste-inkomensgroepen. De vakbeweging gelooft wel in de kracht van prijssignalen op consumptie- en productiegedrag, maar de heffing mag niet tot delokalisatie leiden, en sociale neveneffecten moeten in het oog gehouden worden. De opbrengst moet gebruikt worden om eventuele sociale effecten op te vangen. In het algemeen wordt ervoor gepleit om fiscale maatregelen op Europees niveau door te voeren.

Wat betreft het delokalisatie-argument, voerde het Federaal Planbureau recent een studie voor België uit. Milieubeleid blijkt een marginale rol te spelen. De belangrijkste factoren die bedrijven tot delokalisatie aanzetten, zijn o.a. loonkosten, internationale organisatie van de productie, en toegang tot lokale markten. Voor wat betreft het verdelingsaspect zijn er verschillende mogelijkheden om het probleem aan te pakken. Een deel van de opbrengsten uit milieubelastingen kan teruggesluisd worden naar lagere-inkomensgroepen, bv. via een verlaging van de eerste belastingschijf, een verhoging van het bestaansminimum of een vorm van negatieve inkomensbelasting. Men kan ook met de belastingopbrengsten programma’s financieren die gericht zijn op lage inkomensgroepen, bv. voor rationeel energiegebruik (REG). Een andere mogelijkheid bestaat erin in de heffing speciale voorzieningen in te bouwen voor lage-inkomensgroepen, bv. door een basispakket aan water en energie onbelast te laten. Tenslotte kan men denken aan de financiering van een ecologisch basisrecht uit de algemene middelenbegroting. Het basisrecht gaat wel gepaard met een sterk progressief stijgend tarief voor wie meer verbruikt, en wordt gebaseerd op het meest spaarzaam omspringen met milieugoederen (19).

OP WEG NAAR RIO+10

Een grondige vergroening van de fiscaliteit in België zal pas kunnen slagen als ze ingepast wordt in een ruimere hervorming van de fiscaliteit. Voor het verhogen of invoeren van milieubelastingen of het schrappen van milieuonvriendelijke fiscale vrijstellingen en aftrekken zal namelijk gemakkelijker een draagvlak gevonden worden, als ter compensatie de inkomensbelastingen of de sociale zekerheidsbijdragen kunnen verlagen. Deze kans werd in België slechts marginaal benut, of zelfs gemist, bij de hervorming van de personenbelasting. Een reden te meer dus om er bij de aangekondigde hervorming van de vennootschapsbelasting aandacht voor te hebben. Een positieve aanzet hiervoor werd alvast gegeven tijdens de federale beleidsverklaring van 9 oktober 2001. Een verlaging van de aanslagvoet van de vennootschapsbelasting tot het niveau van onze buurlanden, zal deels gecompenseerd worden door een afschaffing van aftrekposten. Daarbij zou voor zo’n 9,5 miljard frank gesnoeid kunnen worden in de aftrekposten voor bedrijfswagens, overduidelijk een milieuonvriendelijke aftrekpost.

Aan de vooravond van Rio+10 wordt het hoogtijd dat de kloof tussen woorden en daden gedicht wordt. Als voorzitter van de Europese Unie mag België de kans niet laten liggen internationaal leiderschap te tonen en zelf vooruitgang te boeken in het concreet implementeren van groene fiscaliteit. Vergroening van de fiscaliteit moet ook in de toekomst steeds mee opgenomen en geïmplementeerd worden in de pakketten fiscale maatregelen die nog uitgewerkt worden.

Saar Van Hauwermeiren is beleidsmedewerker bij de Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen.

NOTEN

1. Respectievelijk een studie uitgevoerd door Survey & Action in maart 1998 bij 1010 Belgische consumenten tussen 15 en 77 jaar en een enquête uitgevoerd door de ULB en de KULeuven op initiatief van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling, FRDO 1999, FRDO INFO. Driemaandelijks informatieblad van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling. Nr. 1 juni 1999. Brussel. Beide enquêtes worden vermeld in het Federaal Plan inzake Duurzame Ontwikkeling 2000-2004

2. Voor meer voorbeelden zie BOND BETER LEEFMILIEU, Naar een groene fiscaliteit - Beleidscahier van de BBL Vlaanderen over een duurzaam belastingstelsel, Brussel, februari 2001

3. OEC), Policies to Enhance Sustainable Development. Meeting of the OECD Council at Ministerial Level, Paris, 2001

4. Zie o.a. OECD, Implementation Strategies for Environmental Taxes, Paris, 1996.

5. Conclusies van de Europese Raad van Göteborg van 15 en 16 juni 2001 over de strategie voor duurzame ontwikkeling

6. EUROPEAN COMMISSION, A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for Sustainable Development – The Commission’s proposal to the Gothenburg European Council, COM(2001)264, 15 mei 2001

7. STAATSSECRETARIAAT VOOR ENERGIE EN DUURZAME ONTWIKKELING, Federaal Plan inzake Duurzame Ontwikkeling 2000-2004, Brussel. Het Federaal Plan inzake Ontwikkeling werd vastgesteld in uitvoering van de wet van 5 mei 1997 betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling

8. Ook in het regeerakkoord van 7 juli 1999 ‘De brug naar de eenentwintigste eeuw’ wordt expliciet naar een vergroening van fiscaliteit verwezen. Volgens het regeerakkoord moet in het algemeen de belastingdruk verlaagd worden, en zijn er interne verschuivingen nodig om te komen tot een meer sociale, arbeidsvriendelijke en op de ecologie afgestemde fiscaliteit. De invoering van een CO2-taks, eco-kortingen voor milieuvriendelijke producten via lagere BTW en accijnzen en fiscale maatregelen binnen het mobiliteitsbeleid worden aangekondigd.

9. Ook in het Vlaamse Milieubeleidsplan 1997-2001 (MINA 2) is een belangrijk uitgangspunt ‘een correcte toepassing van het principe de vervuiler betaalt’. Met de staatshervorming van 1988 kregen de gewesten bevoegdheid over het grootste deel van het milieubeleid. De bevoegdheid om belastingen of retributies te heffen op materies die niet aan federale belastingen onderworpen zijn, werd aan de gewesten gegeven. Het Vlaamse Gewest heeft een twaalftal heffingen ontwikkeld. De belangrijkste zijn de afvalwaterheffing, de afvalstoffenheffing, de grondwaterheffing, de mestheffing en de heffing inzake watervang. Bij de Vlaamse milieuheffingen is de grootste kritiek dat de financierende functie en de regulerende functie van de heffingen helemaal door elkaar lopen. De financierende functie bijkt in vele gevallen prioritair te zijn. De reden is dat heffingen noodzakelijk zijn om voldoende geld bij elkaar te brengen voor de financiering van het Vlaamse milieubeleid via het MINA-fonds

10. Voor België is dit slechts 5,5%

11. Als indicator voor de effectieve impact van de milieubelastingen op het gedrag hebben deze indicatoren slechts een beperkte relevantie. Een stijging van de opbrengsten kan nl. evengoed toe te schrijven zijn aan het feit dat vervuiling of consumptie van producten en activiteiten waarop belastingen geheven worden, toegenomen zijn

12. Er is reeds een groep van acht lidstaten die min of meer op dezelfde lijn zitten: België, Denemarken, Duitsland, Finland, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk en Zweden

13. Volgens het Protocol van Kyoto moet de Europese Unie tegen 2008-2012 8% emissiereductie realiseren op een korf van 6 broeikasgassen (t.o.v. 1990). Deze doelstelling werd per lidstaat omgerekend

14. Het gaat om Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Italië, Nederland en Zweden

15. Op melk is er geen verpakkingsheffing van toepassing

16. Het gaat bv. om uitgaven voor de vervanging van oude stookketels, installatie van zonneboilers, fotovoltaïsche elektriciteit, dubbele beglazing, isolatie van daken, warmteregeling en thermostatische kranen

17. ECONOMISCH EN SOCIAAL INSTITUUT VAN DE VRIJE UNIVERSITEIT? Effectiviteit en haalbaarheid van een geavanceerde kilometerheffing, hoofdrapport in opdracht van Stichting Natuur en Milieu, Brussel, 2000

18. Zie o.a. VODO (2001): “Vergroening van fiscaliteit: onhaalbare kaart of politieke realiteit?’ Eindverslag van het project ‘Onderzoek met betrekking tot verruimd milieubeleid: milieufiscaliteit als hefboom voor een duurzaam beleid’, studie van het Vlaams Overleg Duurzame Ontwikkeling in opdacht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap – AMINAL

19. Men zou dit basisrecht kunnen vastleggen via een soort ‘benchmarking’ op basis van bv. het gebruik van de 10% zuinigste gebruikers of van bv. ecoteams. Zie BOND BETER LEEFMILIEU? Naar een groene fiscaliteit. Beleidscahier van de Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen over een duurzaam belastingstelsel, Brussel? 2001