Handel in kennis en technologie

Wapenproductie onder licentie is niet nieuw. Een van de eerste voorbeelden vinden we in België. FN werd in juli 1889 opgericht als de Fabrique National d’Armes de Guerre om een regeringsbestelling van 150.000 Mausergeweren voor het Belgische leger te leveren. Hiervoor tekende FN een overeenkomst van productie onder licentie met het Duitse bedrijf Ludwig Loewe & Co. Dit voorzag hiervoor in machines en in technische bijstand.
De laatste veertig jaar is het aantal landen dat lichte wapens produceert verdubbeld, het aantal bedrijven is zelfs verzesvoudigd. Een belangrijke verklaring van deze toename was de productie onder licentie.


Wat is productie onder licentie?

Productie onder licentie is een type van economische compensatie of offset, waarbij technologie wordt overgedragen. Het is een gespecialiseerde materie met veel varianten. Daarom is een analyse van enkele begrippen op zijn plaats.
Technologie: in de multilaterale systemen van exportcontrole wordt technologie omschreven als de specifieke informatie die nodig is voor de ontwikkeling, productie of gebruik van goederen. Deze informatie kan de vorm aannemen van technische bijstand of van een transfer van technische gegevens. Technische bijstand omvat instructie, training, overdracht van vaardigheden en kennis of andere adviserende diensten. De transfer van technische gegevens gebeurt vooral in een meer tastbare vorm, namelijk via een blauwdruk, plannen, diagrammen, modellen, formules, technische ontwerpen en details, handboeken of instructies, die neergeschreven zijn of op een andere manier zijn opgenomen.
Kennis: volgens UNCTAD houdt kennis zowel de specifieke knowhow in om goederen te produceren of om diensten te leveren, als de organisatorische en managementinformatie voor de productie en de distributie ervan. Technische kennis zit in machines, uitrusting, licenties en in managementvaardigheden. Belangrijk bij de transfer van technologie is de effectieve overdracht van vaardigheden en de niet tastbare knowhow die de productiecapaciteit verzekeren. Deze inbreng kan belangrijker zijn dan de transfer van tastbare goederen en inputs.
Productie onder licentie is een rechtstreekse commerciële overeenkomst tussen een bedrijf en een buitenlandse regering, een internationale organisatie of een buitenlands bedrijf. Het eerste bedrijf voorziet in de overdracht van de productinformatie die de buitenlandse partner in staat stelt om een product in zijn geheel of gedeeltelijk te produceren. Hiervoor ontvangt het eerste bedrijf royalty’s, een afgesproken som geld.

Productie onder licentie kan deel uitmaken van een ‘offset’. Dat is een contract waarbij voorwaarden worden gesteld aan de verkoper van het goed of de dienst, zodat de koper (een regering of een bedrijf) een deel van zijn investering kan terugwinnen (to offset). De Belgische benaming voor offsets is economische compensaties. Naast productie onder licentie kunnen ook andere constructies zoals training, technologieoverdracht, marketinghulp, onderaanneming en dergelijke deel uitmaken van offsets. Politieke en economische argumenten, als het belang van werkgelegenheid, publieke opinie, financiële aspecten, spelen hierbij een grote rol.

Technologie kan op twee manieren overgedragen worden, op een tastbare manier en op een niet tastbare manier. Tastbare overdrachten gebeuren via handboeken of blauwdrukken. Maar de niet tastbare technologieoverdracht stelt ons voor meer problemen. Ten eerste kun je die bekijken als een overdracht op een niet tastbare wijze, zoals bijvoorbeeld via het internet, mail, fax en mondelinge vormen als trainen en lesgeven. Maar ook kennis om met machines te werken of om bepaalde oplossingen te vinden, kan bijdragen tot een productieproces.

De tastbare en de niet tastbare technologieoverdracht kan verschillende vormen aannemen:
Productie onder licentie houdt een akkoord in tussen een licentiegever en een licentienemer, waarbij de licentienemer het recht krijgt een productieproces, een merk, een patent, een handelsgeheim of een andere procedure te gebruiken, in ruil voor een royalty of een andere compensatie.
Coproductie is gebaseerd op een overeenkomst tussen twee regeringen, waarbij een buitenlandse regering of producent technologie verkrijgt om daarmee een nationaal product te produceren.
Productie in onderaanneming: wanneer een hoofdcontractant een ander persoon (geen werknemer) of een ander bedrijf inhuurt om werk te doen om het hoofdcontract aan de klant te vervullen, spreken we van productie in onderaanneming. De klant kan daarbij zowel een derde partij als het kopende land zelf zijn.
Akkoorden van (militaire) technische bijstand zijn akkoorden tussen regeringen of tussen een regering en een privé-organisatie of bedrijf, waarbij de regering belooft de nodige wapens en training te leveren aan buitenlandse militaire troepen.
Herstel- en onderhoudsakkoorden worden afgesloten om lokale bedrijven bij te staan in de herstellingen en het onderhoud van het materiaal dat gebruikt wordt in een productieproces en waarvoor ze al een licentie hebben.
Naast de hierboven beschreven vormen kan technologieoverdracht aan het buitenland ook gebeuren via wetenschappelijk onderzoek of technische bijstand aan filialen of joint ventures in het buitenland.


Waarom overgaan tot productie onder licentie?

De motieven zullen natuurlijk verschillen naargelang van de positie van het defensiebedrijf. De licentiegever kan door een licentieakkoord toegang krijgen tot nieuwe markten of al bestaande markten verder inpalmen. De hulpbronnen van de licentienemer worden als het ware toegevoegd aan die van de licentiegever. Licentieakkoorden kunnen ook het productassortiment verruimen. Het gebeurt dat de licentienemer het geïmporteerde product een beetje aanpast aan de noden van de lokale markt. Om producten beter te verkopen op nieuwe markten, zijn dikwijls bepaalde aanpassingen nodig, zoals een vertaling van labels en de gebruikshandleiding, de aanpassing van bepaalde goederen om te voldoen aan lokale wetten en reglementen, een aangepaste marketing. Door een licentieakkoord moet het exporterende bedrijf zich hier niet mee bezighouden. Er ontstaan licht gewijzigde of andere producten, terwijl de eigendomsrechten toch van toepassing blijven. Het nadeel is dat niet alle bedrijven de eigendomsrechten blijven betalen, zeker niet wanneer het product een grote wijziging heeft ondergaan.
Werken met licenties is dan een soort van ruilhandel: de licentiegever ruilt zijn technologie voor de verbeteringen aan het product die de licentienemer uitvindt. Ook de marketinginspanningen van de licentienemer kunnen het exporterende bedrijf ten goede komen, op voorwaarde dat de licentienemer kwaliteit biedt in zijn diensten, product en verkoop.
Indien een bedrijf onvoldoende kapitaal of personeel voorhanden heeft om snel op een markt door te dringen, kan dit bedrijf ervoor opteren om dit proces via een licentieakkoord te versnellen. Daardoor bespaart de licentiegever op het marktonderzoek en op de transportkosten die gepaard gaan met internationale marketing.
Een laatste punt is dat het exporterende bedrijf via een licentieakkoord een bepaalde mate van controle tracht te verwerven over de eigen productinnovaties en over de richting waarin zijn industrie zich zal ontwikkelen.

De licentienemer heeft zijn eigen redenen om technologie te importeren. Soms hopen bedrijven uit ontwikkelingslanden op deze manier de technologische kloof snel te overbruggen en de afhankelijkheid van het buitenland te beperken. Maar in de realiteit hebben transfers van technologie voornamelijk in het noordelijk deel van de wereld plaats. In de huidige kennissamenleving en mondiale economie zijn het creëren, verwerven en aanpassen van technologie cruciaal om met andere bedrijven te kunnen concurreren. Meer dan tachtig internationale instrumenten en akkoorden bevatten dan ook maatregelen omtrent technologietransfers en capaciteitsopbouw.
De licentienemer profiteert van de reputatie van de licentiegever en beperkt ook de marktonzekerheid. Zeker in gevallen waarin compensaties voorzien zijn, zal de licentiegever gedurende een aantal jaren producten aankopen in het land van de licentienemer. De druk van de publieke opinie kan hierbij een rol spelen. Opdat de burgerbevolking de aankoop van wapens zou aanvaarden, worden bij licentieakkoorden vaak economische compensaties toegezegd. De transactie wordt dan voordelig voor de verkoper van de licentie, voor de defensie-industrie van de licentienemer en voor de nationale economie in het algemeen. Dat laatste argument zal zeker gebruikt worden als er ook sprake is van bijkomende werkgelegenheid en van technologische spill over, dat wil zeggen dat de technologie van de wapenproductie ook toepassing vindt in andere activiteiten.


Eldoret, de fabriek die niet bekend mocht zijn

Het bekendste Belgische voorbeeld van productie onder licentie is zeker en vast de munitiefabriek die FN-Herstal mee hielp oprichten in Eldoret in Kenia. Het gaat om de Kenya Ordonance Factories Corporation, in het begin bekend onder de codenaam Ngano Farm Project. Het contract werd in 1988 gesloten, de bouw gebeurde grotendeels tussen 1989 en 1994. De onderdelen werden zelfs aangeleverd in vrachtwagens van de VN, met het opschrift ‘verbruiksgoederen’. De bouw werd zes jaar lang strikt geheimgehouden en stond onder de beveiliging van zwaar bewapende Keniaanse soldaten. Slechts na parlementaire vragen en een artikel in het tijdschrift East African in augustus 1996 werd het bestaan toegegeven. De regering keurde het project goed in 1988, de Nationale Delcrederedienst zorgde voor een uitvoerverzekering, ondanks het militaire karakter van het project. Delcredere beweerde enkel het niet-militaire gedeelte te verzekeren, namelijk de administratieve gebouwen, de elektriciteit en de waterleiding. Dat is eigenaardig, want volgens de Belgische wet is hiervoor geen uitvoervergunning nodig, terwijl het militaire gedeelte volledig onder de verantwoordelijkheid van FN valt. In 1996 kreeg de fabriek in Eldoret nog eens een aanvullende verzekering voor bijna zeven miljoen euro toegestaan.

Sinds 1996 zou de Eldoret Ordnance Bullet Factory in staat zijn om per jaar twintig miljoen kogels te produceren voor geweren van 7.62 en 9 mm kaliber. Dat waren toen NAVO-standaarden. Naar verluidt zou de productie uitsluitend dienen voor het Keniaanse leger en politie en zou FN eventuele overschotten overnemen. Volgens onze regering was het contract zestig miljoen euro waard, FN sprak zelf over zeventig miljoen euro, met inbegrip van een administratieve eenheid voor de fabriek. Enkele bronnen vermeldden zelfs bedragen van 193 miljoen euro. In 1992 was FN in elk geval al betaald voor het militaire gedeelte van het contract.

De uitvoervergunning voor de laatste levering van machines voor kogels werd toegekend op 28 december 1995. Dit gedeelte van het contract werd geschat op 12,3 miljoen euro. De bestelling arriveerde in mei 1996 in Eldoret. Eigenaardig toch, als je weet dat de regering op 14 november 1996 alle uitvoer voor de constructie van de fabriek voor een periode van zestig dagen stopzette. Deze beslissing kwam er na geruchten over leveringen van kogels uit Eldoret aan Rwandese Hutu’s in de vluchtelingenkampen van Oost-Congo. Artikel 7 van de Belgische wapenexportwet van 1991 werd voor het eerst in zijn bestaan ingeroepen. Paragraaf 2 geeft de Belgische regering het recht om tijdelijk een exportlicentie op te schorten. Tengevolge van deze beslissing moesten twee FN-ingenieurs hun reis naar Kenia afzeggen. Hoewel personen volgens de wet geen dragers van technologie zijn, besloot FN hun missie uit te stellen. Robert Sauvage van FN verklaarde dat de training van het Keniaanse personeel hierdoor niet kon vervolledigd worden.

Vier maanden later, op 26 februari 1997, liet België nogmaals de export van constructiemateriaal naar Eldoret opschorten. De oppositie eiste in het parlement garanties dat de kogels de strijdende fracties in het Grote Merengebied niet zouden bevoorraden. “Tot we deze garanties kunnen verstrekken, zal ik geen transfer van technologie, materiaal of machines toestaan”, verklaarde de toenmalige minister van Buitenlandse Handel. Nadat de Keniaanse regering de nodige garanties gaf, werd het uitvoerembargo opgeheven. Die beslissing werd slechts drie maanden later in het parlement bekendgemaakt.
In correspondentie met Human Rights Watch werd gezegd: ”De regering van Kenia heeft schriftelijk verzekerd dat, indien de hoeveelheid munitie geproduceerd in de Eldoret-fabriek de binnenlandse noden zou overtreffen, er geen export naar oorlogvoerende partijen in de regio zou goedgekeurd worden. De brief van de regering van Kenia kan echter niet verspreid worden.”

De Vlaamse regering overwoog op een bepaald moment ook een gedeelte van de fabriek te financieren, maar trok zich uit het project terug na de heisa in de pers. Enkele Vlaamse firma’s waren wel betrokken bij de constructie van de administratieve gebouwen en er werden draaibanken en andere elektrische toepassingen geleverd. Kaiser & Kraft, een industriële meubelfabriek uit Diegem, leverde banken en ander materiaal voor bijna 17.500 euro. Andere bedrijven zoals Timmers, een metallurgisch bedrijf uit Houthalen, de elektro-firma Vynckier uit Gent en Union Minière uit Overpelt, een bedrijf dat antimoon voor munitie kan leveren, ontkenden hun betrokkenheid bij de bouw van de munitiefabriek.


Internationale samenwerking: MKEK uit Turkije

Militaire technologie wordt niet enkel overgedragen via productie onder licentie. Het recentere voorbeeld van de betrokkenheid van New Lachaussée uit Luik bij de uitbouw van de Turkse munitiefabriek MKEK is daar een goed voorbeeld van. MKEK staat voor Makina ve Kiimya Endustrisi Kurumu (Machinebouw en Chemie) en is voor honderd procent in handen van de staat. Turkije had de bedoeling een hoogtechnologische wapenindustrie uit te bouwen onder andere door licenties te kopen en partnerschappen te sluiten met buitenlandse bedrijven. Het Verenigd Koninkrijk en Duitsland maken zich sterk dat het onder licentie geproduceerd materiaal nooit mag uitgevoerd worden zonder hun toestemming. Maar woordvoerders van MKEK hebben publiek gesteld (Channel Four op 9 december 1999) dat ze onbeperkt kunnen exporteren naar ‘vrienden van Turkije’.

Het betwiste dossier heeft opnieuw betrekking op een munitiefabriek. Het Duitse bedrijf Fritz Werner was de hoofdcontractant, Manurhin uit Frankrijk, een Italiaans bedrijf en New Lachaussée uit Luik leverden onderdelen en kennis. De bedrijven vormden een consortium en ondertekenden het contract op 23 augustus 2000. Het Belgische aandeel werd geraamd op 7,5 miljoen euro en 75.000 werkuren, omgerekend ongeveer vierhonderd jobs gedurende een jaar. Volgens de Turkse overheid ging het om de aanpassing van de bestaande productie aan nieuwe NAVO-normen voor munitie. Dat werd echter door een NAVO-woordvoerder zelf tegengesproken: “De NAVO hecht belang aan de standaardisering van de munitie, maar er is zeker geen verplichting om daarvoor een munitiefabriek op te richten.” Het is dan ook niet te verwonderen dat bijvoorbeeld Koerdische bronnen spraken over de productie van “doeltreffende en snelle kogels met een grotere aanvalskracht, die vooral in berggebieden van nut zal zijn.”

De Duitse regering had de licentieovereenkomst met MKEK in het voorjaar van 2000 ondertekend. Er kwam protest van de Groenen en dat werd nog versterkt door het feit dat enkele maanden eerder, na een felle strijd over de uitvoer van prototypes van Leopardtanks, beslist was om meer rekening te houden met de situatie van de mensenrechten in landen van eindbestemming en gebruik van wapens. De SPD verdedigde het contract en ambtenaren van Economische Zaken vonden dat de transactie wel moest doorgaan omdat de vorige (christen-democratische) regering in 1997 een informele toezegging gedaan had. Maar volgens de critici kon die toezegging herroepen worden omdat ze slechts geldt zolang in het land van bestemming en in het land van oorsprong geen wijzigingen in de situatie optreden. Door de regeringswissel in 1998 in Duitsland was er wel degelijk een belangrijke wijziging in de situatie, omdat de toestand van de mensenrechten in de landen van bestemming van de wapenuitvoer meer aandacht kreeg.

MKEK heeft geen onberispelijke reputatie. Het leverde in het recente verleden wapens aan conflictgebieden als Bosnië, Servië, Indonesië, Burundi en Soedan. Het verkocht ook aan Cyprus, Jordanië en Pakistan, drie landen die bekend staan als doorgangssluizen voor illegale wapenstromen. MKEK produceert ook landmijnen en antipersoonsmijnen. Het Verdrag van Ottawa (1997) verbiedt de opslag, productie, transfer en gebruik van deze wapens. 140 landen hebben het verdrag al ondertekend, maar Turkije niet. Verschillende West-Europese landen hebben de voorbije vijftien jaar hun wapenuitvoer naar Turkije beperkt, precies omwille van bekommernissen om de mensenrechten. De lokale productie van lichte wapens onder licentie bevrijdt de Turkse militairen van deze beperking. Bovendien kunnen die wapens uitgevoerd worden naar landen die onder EU-embargo op de verkoop van lichte wapens staan, terwijl (in principe) geen enkel Europees bedrijf dat mag doen.


Andere bekende transfers

Decennialang vielen transfers van Belgische wapentechnologie onder geen enkele exportwetgeving, met uitzondering van de zogenaamde technologie voor dual use. Hierdoor kon Belgische technologie in handen vallen van landen waar de mensenrechten vaak op een dubieuze manier geïnterpreteerd werden. Brazilië gebruikte deze technologie om een bloeiende uitvoer te starten. Braziliaanse pantservoertuigen met kanonnen geproduceerd onder licentie van Cockerill, in België geproduceerde afweersystemen van O.I.P. en machinegeweren van FN-Herstal werden zo verkocht aan derdewereldlanden als Libië, en vandaar doorverkocht aan de toenmalige Sovjet-Unie.

De wet van 5 augustus 1991 zorgde al voor enkele belangrijke verbeteringen door expliciet de transfer van wapentechnologie te vermelden. Maar de vraag is of deze wetgeving strikt genoeg werd toegepast. In 2000 werd bijvoorbeeld een exportvergunning afgeleverd aan FN-Herstal om het Venezolaanse bedrijf CAVIM te voorzien van technologie om de bestaande munitiefabriek te moderniseren. CAVIM had expliciet aangegeven dat de productie bestemd zou zijn voor heel Zuid-Amerika. Dit stemt duidelijk niet overeen met artikel 4 van de toenmalige wetgeving, dat stelt dat landen in conflict of met binnenlandse onrust geen Belgische wapens mogen ontvangen – landen zoals Colombia dus.

Er zijn nog andere voorbeelden van productie onder licentie: FN zou licenties toegestaan hebben aan Dicon in Nigeria, aan Armscor en Denel in Zuid-Afrika, aan de Armas Portatiles Domingo Fábrica Militar de Matheu in Argentinië, aan Engesa in Brazilië, aan PT Pindad en PT Dirgantara in Indonesië, aan Chartered Industries in Singapore. Ook Browning, PRB (Poudrières Réunies de Belgique) en Cockerill Sambre verkochten productielicenties.

Uiteraard worden niet alleen Belgische wapens die zijn geproduceerd onder licentie teruggevonden in crisissen of in conflictregio’s. Volgens informatie van de Britse NGO Omega Foundation hebben tussen 1960 en 1999 veertien landen contracten afgesloten voor productie onder licentie van lichte wapens en van munitie met 46 andere landen! Het onderzoek geeft voorbeelden van Amerikaanse, Russische, Duitse, Franse, Britse en Zweedse bedrijven.


Op goede weg?

Systemen om de export te controleren worden vaak uitgehold door een vermenigvuldiging van het aantal productiefaciliteiten, waarover de oorspronkelijke regeringen weinig of geen controle kunnen uitoefenen. Er is dus dringend nood aan een beter evenwicht tussen de belangen van de bedrijven en van defensie, en de belangen van de veiligheid, mensenrechten en internationaal humanitair recht. Zelfs nu productie onder licentie opgenomen is in de wet van 25 maart 2003 (een aanpassing van de wet van 1991) blijft het risico van verspreiding van wapens naar onbedoelde bestemmingen bestaan. Een aantal vragen blijft onopgelost. Is volledige transparantie over de overheveling van technologie mogelijk als het vaak al zo moeilijk is om exacte cijfers te krijgen over de wapenuitvoer? Is het mogelijk om informatie te krijgen over de inhoud van licentieakkoorden? Ook over de inhoud van zulke akkoorden blijft twijfel bestaan: wordt export toegelaten? Wat zijn de normale compensaties voor een licentie? Bestaan er grenzen aan het volume dat mag geproduceerd worden? Wanneer wordt een productie onder licentie beschouwd als een volwaardig binnenlands product?
In België staan we al verder dan in vele van de ons omringende landen doordat de productie onder licentie en de Europese Gedragscode zijn opgenomen in onze wetgeving. Nu kunnen we alleen nog hopen op voldoende politieke wil om de wet ook strikt en nauwkeurig toe te passen en te controleren.

Literatuur

Een volledig literatuuroverzicht en de bronnen waarop de berichtgeving over de transacties van Belgische en buitenlandse bedrijven gebaseerd is, zijn te verkrijgen bij de auteur.

Hilde Herssens is vrijwillig coördinator van het themacoördinatieteam Mensenrechten en Wapenhandel van Amnesty International Vlaanderen. Zij werkte voorheen als onderzoekster voor het Vlaams Netwerk Lichte Wapens rond productie onder licentie.
hildeherssens@hotmail.com