Hersenvlucht vanuit het zuiden

De manier waarop het migratiedebat gevoerd wordt, evolueert mee met de economie. Als er sprake is van een (relatieve) hoogconjunctuur, wordt er gepleit voor een opener migratiebeleid. In periodes van laagconjunctuur wordt er eerder gepleit voor het instellen of het handhaven van een migratiestop. Op dit ogenblik leven we in België in een transitiefase. Er gaan, zeker na het verschijnen van het VN rapport “replacement migration” meer en meer stemmen op om een gecontroleerde migratie opnieuw toe te laten.
HET PROBLEEM

Deze stemmen komen vanuit sterk verschillende hoeken zoals de derdewereld bewegingen en het patronaat. In het ene geval wordt het vrij verkeer van personen benadrukt en de baten voor de ontwikkelingslanden, in het ander geval wordt er vanuit het liberale gedachtengoed gepleit voor een heropening van de grenzen om de markt te laten spelen en de benodigde gekwalificeerde werknemers die op dit ogenblik niet op de nationale arbeidsmarkt gevonden worden naar hier te halen. De meeste personen uit de (derde) wereld hebben geen of maar een onvolledige toegang tot de (internationale) arbeidsmarkt. De ontwikkelingslanden ontbeerden in 1990 volgens het UNDP 250 miljard $ door de onvolledige toegang tot de arbeidsmarkt (1). Immigratiewetten blokkeren de stroom werklozen of onder-tewerkgestelden van de ontwikkelingslanden naar de geïndustrialiseerde landen. De daar aanwezige tewerkstellingsmogelijkheden zouden een significante verhoging van naar de huis gezonden transfers hebben kunnen betekenen. Een studie van het Indira Ghandi Institute of Development Research (India) schatte in het begin van de jaren negentig dat de immigratiebeperkingen de globale economische groei tegen het jaar 2000 zo’n 1 000 miljard dollar gekost zouden hebben.(2) Een liberalisering van de beperkende maatregelen lijkt op deze wijze een positief gegeven waarvan iedereen beter wordt. Maar is dit ook zo?

De ontwikkelingslanden zijn niet gediend met om het even welke emigratie. Indien mensen van een zeker kwalificatieniveau aangetrokken worden bestaat steeds het gevaar van hersenvlucht (brain drain) met de alle mogelijke negatieve gevolgen voor het land van herkomst. Enkel goed opgeleide personen uit de derde wereldlanden weghalen om in het Westen de welvaart in stand te houden, zeker als er ook in de ontwikkelingslanden een tekort is aan hooggekwalificeerden, hypothekeert niet alleen de verdere ontwikkeling, maar botst ook op een aantal ethische grenzen.

Het argument van de braindrain en de negatieve gevolgen voor de ontwikkeling van de zendende landen wordt vaak aangehaald in de discussie over de heropening van de grenzen voor nieuwe arbeidsmigratie. Voor bepaalde regio’s is dit dan ook problematisch. In de regionale Westafrikaanse ministeriële conferentie over de deelname van migranten aan de ontwikkeling van hun thuisland te Dakar (9-13 oktober 2000), waar de Westafrikaanse leiders de Verklaring van Daker hebben ondertekend, werd gesteld dat het vertrek van hoog of hoger opgeleidde landgenoten een probleem vormt. Maar andere landen kampen met een aanzienlijke academische werkloosheid of hebben een onderwijssysteem dat voldoende uitgebouwd is om zowel de eigen markt als een deel van het buitenland van gekwalificeerd personeel te voorzien. In dat geval worden deze landen geen tekort gedaan en primeren voor het thuisland de positieve effecten van de aanwezigheid van migranten hier. Het belang van de teruggestuurde middelen en het uitbouwen van een netwerk (er kan zelfs gesproken worden van netwerkkapitaal als onderdeel van het sociaal kapitaal) wegen dan zwaarder door dan het mogelijke verlies van competentie.

De vlucht van beter gevormde personen naar beter betaalde betrekkingen kan naar het buitenland gaan, maar kan ook binnenlands gebeuren. De lonen van internationale niet gouvernementele organisaties (ING0) of van niet gouvernementele organisaties (NGO’s) of van internationale commerciële organisaties kunnen ook reeds personen wegtrekken uit segmenten van de maatschappij waar er nood is aan gevormd personeel. Indien gekwalificeerd personeel weggekaapt wordt door buitenlandse organisaties die in het land actief zijn, is het probleem voor de andere organisaties die nood hebben aan deze kwalificaties daarom niet minder groot.

DE ACTOREN

In het hele proces zijn er verschilleden actoren betrokken. De migrant, de maatschappij van waaruit hij vertrekt, het gastland en de werkgever.

Belangrijk in het hele migratieproces is dat de beslissing om te migeren genomen wordt door de migrant als individu die alle pro’s en contra’s die hij of zij kent, afweegt. Deze kunnen zuiver economisch zijn, of meer immaterieel zoals meer mogelijkheden of een grotere vrijheid. Op basis van deze afweging wordt dan de “rationele” beslissing genomen om de stap naar migratie te zetten. Zowel in het vatten van het hele proces als in het uittekenen van begeleiden maatregelen op economisch en op politiek niveau is het belangrijk dit steeds in het achterhoofd te houden. De migrant neemt individuele beslissingen en heeft ook onvervreemdbare individuele rechten.

De migrant leeft vanzelfsprekend niet in een sociaal vacuüm. Zelfs bepaalde karakteristieken zoals zijn opleidingsniveau zijn verkregen door de positie in en de bijdrage vanuit de maatschappij. Het individu heeft dus niet alleen zekere rechten, maar ook verplichtingen tegenover de maatschappij die in hem of haar geïnvesteerd heeft door bijvoorbeeld een deel van de opleidingskost te betalen. De baten voor het thuisland kunnen de naar huis gezonden spaarcenten en / of goederen zijn, het sociaal netwerk dat uitgebouwd wordt, het opleidingseffect van een verblijf in het buitenland voor de persoon op het ogenblik van terugkomst enz. … .

De volgende actoren die in dit proces betrokken zijn, zijn het gastland –dat bepaald wie al dan niet onder welke voorwaarden binnenmag- en de werkgever. De werkgever is vragende partij in deze. Als er gekeken wordt naar recente evoluties in onze buurlanden kan vastgesteld worden dat de openingen die er gecreëerd werden (en de greencards die uitgereikt werden), het gevolg zijn van het lobbywerk van de werkgevers. Ook in Belgische context klinkt de stem van de werkgevers het luidst in de discussie over een gecontroleerde nieuwe arbeidsmigratie.

DE OMGEVING

De grootschalige internationale migratie is in belangrijke mate de export van de problemen van de ontwikkelingslanden. Armoede, geweld, ecologische neergang en een sterk toenemende bevolking die de toekomst eerder somber doet lijken, liggen aan de basis van veel van de migratiestromen waarmee het Westen geconfronteerd wordt.

In de landen van bestemming is er reeds lang sprake van een vergrijzing. Reeds jaren geleden werden daarover studies gepubliceerd, o.a. door de OESO die al in 1991 beweerde dat België tienduizenden migranten op jaarbasis nodig zou hebben om de bevolking in de volgende eeuw op peil te houden. In perioden van laagconjunctuur met hoge werkloosheidcijfers krijgen dergelijke studies niet veel aandacht, maar met een beter draaiende economie, een krapte op de arbeidsmarkt en het open blijven staan van heel wat vacatures kon het niet uitblijven. De vraag naar nieuwe migranten is terug opgenomen. In een aantal buurlanden is er al werk van gemaakt, is er beslist om bepaalde beroepscategorieën toe te laten op de Europese arbeidsmarkt en zijn er quota bepaald.

HET PROCES

Het migratieproces speelt zich af in een gemondialiseerde samenleving, in een wereldwijde economie waar vraag en aanbod elkaar over een grote afstand vinden, ook wat werkkrachten betreft. In een aantal maatschappijen zijn mensen bereid naar het buitenland te trekken om hun individuele levensproject als migrant gestalte te geven. Meestal ligt een onvoldoende bevredigende situatie (absoluut of relatief) hierbij aan de basis. De link tussen migratie en het niveau van ontwikkeling lijkt soms tegenstrijdig. Als landen een bepaalde minimumstandaard van economische ontwikkeling bereiken, heeft migratie de neiging eerder toe te nemen dan af te nemen. Als het op nationaal niveau bekeken wordt, kan vastgesteld worden dat migratie toeneemt naarmate het BNP per capita groeit, maar terug daalt na verloop van tijd. Op basis van de emigratiepatronen in de Zuideuropese landen tussen 1960 en 1980 werd het ‘keerpunt’ geschat op een gemiddelde van een BNP/c van 3 615 USD, gaande van 3 400 USD voor Turkije tot 4 100 USD voor Griekenland (1985) (3). Er wordt ook gesteld dat het keerpunt afhangt van het opleidingsniveau van de potentiële immigranten en de kost en de afstand van de immigratie. Dit wordt grafisch voorgesteld in figuur 1. Het volume lange afstandmigranten is voor hetzelfde inkomen merkelijk kleiner. Voor hooggeschoolden ligt het breekpunt waarop de curve terug daalt merkelijk verder dan voor laaggeschoolden.

Figuur 1 De migratiebult




Bron: Fisher P. & Straubhaar Th. (1996)

Emigratie en de hiermee gepaard gaande geldstroom naar het moederland is een belangrijk element in de economie van de ontwikkelingslanden. De transfers van de geëmigreerde arbeiders verhogen de koopkracht van de thuisblijvers. De door individuele migranten naar het buitenland doorgestuurde bedragen zijn vaak eerder bescheiden - enkele duizenden franken of honderden dollars -, maar het cumulatieve effect ervan is bijzonder sterk. Stanton-Russel en Teitelbaum schatten in 1990 deze geldstroom op 71,1 miljard USD (4) .Hiermee zou de stroom van de financiële transfers enkel de handel in olie laten voorgaan als belangrijkste financiële stroom, en ruim de officiële ontwikkelingshulp overtreffen (5) .

De transfers vormen een kritische factor in het overleven van de economie van vele landen en emigratie is dus bijna een noodzaak. Voor sommige arbeid exporterende landen zoals het voormalige Joegoslavië, Griekenland, Turkije, Italië, Portugal, Marokko, Pakistan, India en Egypte kwamen de transfers overeen met een derde of meer van hun exportopbrengsten (6). Vooral voor landen zoals de Kaapverdische eilanden en een aantal eilandenrijken in de Stille Zuidzee en het Caribische gebied is het belang van de transfers meer dan duidelijk. In enkele van deze eilandenrijken vertegenwoordigen de door de migranten naar huis gestuurde bedragen meer dan een kwart van het nationaal product.

Er wordt heel wat discussie gevoerd over de impact van de transfers op de economie en het belang van deze geldstroom voor de economie van de zendende staten lijkt eerder ambigu. Er zijn ook heel wat negatieve aspecten zoals de afhankelijkheid van transfers die zelfversterkend werkt, de continuïteit van deze geldstoom die onzeker is, de ontwikkeling die erdoor verstoord kan worden door toenemende inkomensverschillen. Transfers kunnen eventueel zelfs leiden tot (locale) inflatie waardoor in de streek war de migranten vandaan komen de locale bevolking zonder een familielid in het buitenland als het ware uit de markt geprijsd wordt. Verhoogde consumptiemogelijkheid impliceert niet automatisch een verhoogde kapitaalaccumulatie.

DE DOELSTELLINGEN

Er zijn duidelijk baten en kosten verbonden aan het migratieproces, en dit voor alle actoren. Om de discussie ten gronde te kunnen voeren moet er daarom ook gekeken worden naar de doelstellingen. Voor de individuele migrant is het duidelijk: het verbeteren van zijn persoonlijke situatie en /of deze van zijn onmiddellijke omgeving. Voor de landen van herkomst is het ook duidelijk. Sommigen zijn ermee gebaat omdat de migratie een vermindering betekent van de (soms ook academische) werkloosheid, een vermindering van de sociale spanning én een belangrijke bron van inkomsten. Voor andere landen is het eveneens duidelijk dat een emigratie van hoger geschoolden een belangrijke aderlating betekent voor het land, waardoor de verdere ontwikkeling afgeremd wordt. Maar wat zijn in Belgische context de doelstellingen? Deze kunnen betrekking hebben op de arbeidsmarkt, deze kunnen deel uitmaken van de realisatie van een ruimer migratiebeleid of ingepast worden in een ontwikkelingsbeleid.

Samengevat hebben de verschillende actoren die het beleid bepalen of mee vorm geven verschillenden doelstellingen. De doelstellingen van de zijde van de werkgevers zijn om op een zo efficiënt (en dus ook zo goedkoop) mogelijke wijze aan de benodigde arbeidskrachten te komen. De arbeidsmarkt is een gesegmenteerde arbeidsmarkt. Zelfs indien er nog een grote pool van werklozen op deze arbeidsmarkt is, impliceert dit niet automatisch dat zij over de vereiste kwalificaties beschikken. Dat er naar goed opgeleid personeel in het buitenland gekeken wordt indien dit niet op de nationale arbeidsmarkt gevonden wordt, is vanuit die optiek voor de hand liggend.

Van de zijde van de werknemers staat het behoud van de tewerkstelling, van het loonniveau en van de sociale verworvenheden centraal. Indien het aanwerven van vreemdelingen verhindert dat werklozen een plaats vinden, of dat er niet in de opleiding van deze werklozen geïnvesteerd wordt, of indien er een neerwaartse druk op de lonen zou ontstaan door goedkopere buitenlandse arbeidskrachten aan te werven, worden de belangen van de werknemers geschaad. Hun doelstellingen zijn dan ook van deze belangen te vrijwaren. De werknemersbelangen die verdedigd worden, worden immers niet internationaal bepaald, maar louter nationaal (of zelfs regionaal).

De bekommernis van de overheid is veelvuldig. Enerzijds wil zij het aantal werklozen zo laag mogelijk houden, maar anderzijds wil zij eveneens de economie –en dus ook de werkgelegenheid- laten bloeien. Daarnaast wil de overheid ook de illegale migratie beperken, heeft ze een verantwoordelijkheid naar de toekomst toe en wordt er nog aan ontwikkelingsbeleid gedaan. Het thema migratie verschijnt hier op verschillende agenda’s. De doelstellingen die nagestreefd worden kunnen verschillen en hangen meestal af van de verschillende verantwoordelijkheden en de hoek van waaruit ze geformuleerd worden.

REMEDIE

Een geïntegreerd migratiebeleid

Het is zoeken naar een beleid waarin zo veel mogelijk van de verschillende doelstellingen gerealiseerd kunnen worden op een wijze dat zo veel mogelijk mensen er baat bij hebben. Een eerste stap zou een echt migratiebeleid kunnen zijn. Niet alleen in België, maar in de meeste Europese landen wordt het migratiebeleid reeds sinds het midden van de jaren zeventig in belangrijke mate herleid tot een asielbeleid, met als gevolg dat het asielsysteem zwaar overbelast wordt. Een verscherping van de criteria om als vluchteling toegelaten te worden, kan mogelijk het aantal asielaanvragen doen dalen, maar kan evengoed leiden tot een stijging van het aantal illegale migranten. Zowel een overbelast asielsysteem als illegale migratie zijn niet wenselijk, en kunnen gedeeltelijk worden aangepakt door een migratiesysteem uit te tekenen, dat op meerdere pijlers steunt. Daarin moet, naast de bestaande familiehereniging, de regeling voor studenten en het asielsysteem, een humanitair statuut voorzien worden zodat oorlogsvluchtelingen, die niet kunnen toegelaten worden onder het vluchtelingenverdrag, ook een tijdelijke toegang tot het grondgebied kunnen gewaarborgd worden. Of het nu een eengemaakte procedure betreft, waarin de administratie beslist voor welk statuut de aanvrager in aanmerking komt, of een apart procedure staat nog open voor discussie.

Daarnaast dient de poort van de arbeidsmigratie gedeeltelijk terug opengezet te worden. Het verlenen van bescherming, en de toelating tot het grondgebied omwille van economische redenen dienen twee wederzijds uitsluitende systemen te zijn. Dit impliceert dat er naast het verlenen van asiel terug een gecontroleerde arbeidsmigratie zou komen. Een al dan niet roterend quotasysteem is een mogelijkheid. Als er zowel met de vraaggestuurde als met de aanbodgestuurde migratie rekening gehouden wordt, kan de nieuwe arbeidsmigratie niet alleen de noden van sommige werkgevers lenigen, maar ook een bijdragen aan de afname van de druk op het asielsysteem. Er is enerzijds een geweldige bevolkingstoename en dito migratiepotentieel in de ontwikkelingslanden, maar anderzijds is er eveneens een geïndustrialiseerde wereld die zo sterk vergrijst dat er binnen enkele decennia –zo waarschuwen de VN- nood zal zijn aan grote scharen arbeidskrachten. Beide evoluties lijken goed verenigbaar, maar de puzzelstukjes passen helaas niet zo mooi in elkaar als op het eerste gezicht lijkt. Ten eerste vormt immigratie slechts een tijdelijke oplossing voor de dalende fertiliteit, omdat ook migranten ouder worden. Ten tweede is er de mismatch op de mondiale arbeidsmarkt met de vraag naar hooggekwalificeerde arbeiders en niet of laaggeschoolden die in de kou blijven staan. Niet alleen zijn er in deze context de bezwaren die hoger reeds geopperd werden m.b.t. het aantrekken van hooggeschoolden uit het Zuiden en / of het Oosten en de ontwikkeling van de landen van herkomst. De positieve neveneffecten die verwacht kunnen worden bij een heropening van de grenzen voor arbeidsmigranten, zoals de neerwaartse druk op de illegale migratie en op het asielsysteem, zullen waarschijnlijk eerder marginaal zijn indien er niet ook laaggekwalificeerden toegelaten worden in het arbeidssysteem.

Het asielbeleid is moeilijk los te koppelen van het migratiebeleid en heeft ook rechtstreeks te maken met het ontwikkelingsbeleid, én het buitenlands beleid, én het handelsbeleid, …. Daarom moet er werk gemaakt worden van een geïntegreerd migratiebeleid en een soort liaison office dat alles coördineert, bijvoorbeeld een staatssecretariaat voor migratie. Niet alleen met de hoger genoemde bevoegdheden moet er rekening gehouden worden, maar ook met de bevoegdheden die te maken hebben met de integratie van de nieuwkomers, zowel op federaal als op deelstaatniveau. Indien daaraan het besef gekoppeld wordt dat in een samenleving als de onze er steeds een residu van illegalen zal overblijven en regulariseringen deel uitmaken van een migratiebeleid, is er voldoende materiaal aanwezig voor een blauwdruk van een migratiebeleid dat een stuk dynamischer kan reageren op wisselende condities dan dat in het verleden.

Een opleidingsfonds

Het is vooral het gebrek aan een duurzame ontwikkeling dat leidt tot grootschalige verstorende migratie. Deze vorm van migratie is een export van de problemen de derde wereld. De problematiek kan dus eveneens deels hier aangepakt worden. Zowel de laaggeschoolden als de hooggeschoolden kunnen hier een rol in krijgen. De laaggeschoolden zijn in het formele arbeidscircuit weinig gevraagd (dit in tegenstelling tot het informele arbeidscircuit, waar er wel een vraag naar bestaat). Het aanwerven van hooggeschoolden stoot echter op een aantal problemen die zowel politiek, economisch of ethisch kunnen zijn. De individuele migrant mag in deze discussie niet te veel tot een economische grootheid gereduceerd worden. Indien migranten hier willen werken en indien werkgevers ze willen aanwerven, en indien daarmee noch de landen van herkomst, noch anderen zoals de eigen werklozenpopulatie niet te veel onrecht mee aangedaan wordt, kan men de markt laten spelen, mits enige correcties.

Indien hooggekwalificeerden aangetrokken worden voor een Europese arbeidsmarkt kan daarvoor een vergoeding gevraagd worden aan de sectoren die beroep doen op deze mensen. Deze vergoedingen worden dan in een opleidingsfonds gestort dat tot doel heeft bij te dragen aan de opleiding van jongen mensen in de landen van waaruit gemigreerd wordt. De baten voor de nieuwe werkgever zijn duidelijk. Door een gekwalificeerde migrant aan te nemen worden de opleidingskosten voor iemand uit het eigen land uitgespaard, de persoon is onmiddellijk beschikbaar na een inwerkperiode die veel korter is dan een opleiding. De opleidingskost voor deze persoon is echter gedragen door een andere maatschappij en kan daarop niet afgewenteld worden. De totale kost van de afwezigheid van een gekwalificeerde migrant kan nog hoger zijn dan de opleidingskost alleen. Ook het niet aanwezig zijn in eigen land en het in eigen land niet kunnen renderen kost. Daar tegenover staan natuurlijk de baten zoals de huiswaarts gezonden middelen.

De geïndustrialiseerde landen kunnen zo bijdragen zowel aan de kosten als aan de gederfde inkomsten. Een opleidingsfonds kan in de landen van herkomst bijdragen aan de opleiding van andere jongeren. Opleiding is immers een investering in de toekomst, en is in heel wat derdewereldlanden gezien de geweldige bevolkingstoename geen vanzelfsprekendheid. Vaak wordt een groot gedeelte van de budgetten voor onderwijs besteed aan de bouw van almaar meer scholen om de steeds meer kinderen in onder te brengen, en blijft er weinig ruimte over om te investeren in een kwaliteitsvolle opleiding. Elke input, hoe bescheiden ook is meer dan welkom.

Over de uiteindelijke finaliteit van een dergelijk fonds, de werking en de uitvoeringsmodaliteiten kan best gediscussieerd worden door op het betrokken terrein actieve deskundigen. Omdat het een internationale problematiek betreft waarin zowel wekgevers, werknemers als overheden betrokken partijen zijn, lijkt een organisatie als het Internationaal Arbeidsbureau (ILO) een bijzonder geëigend forum om een dergelijk fonds uit te werken en te beheren. Nationale overheden zouden de bijdragen kunnen verzamelen en doorstorten. Maar ook op andere niveaus kan een dergelijk fonds operationeel zijn. Een dergelijk fonds kan eveneens op nationaal niveau georganiseerd worden, om met de middelen projecten te begeleiden of te coachen zoals een beter technisch onderwijs enz. Een dergelijk fonds kan zelfs op deelstaatniveau georganiseerd worden, waarbij bestaande mogelijkheden van internationale samenwerking (bijvoorbeeld voor de VDAB, …) meer zuurstof gegeven worden door de middelen die uit het opleidingsfonds zouden kunnen komen.

Johan Wets is doctor in de sociale wetenschappen en als onderzoeker verbonden aan het Hoger Instituut voor de arbeid van de KULeuven.

NOTEN

1. UNDP, Human Development Report 1992, Oxford University Press, Oxford, 1992, p 57 en 66

2. Ibidem

3. FAINI, R. & VENTURINI, A., Migration and Growth: The experience of Southern Europe ,Centro Studi Luca d’Angliano/Queen Elizabeth House Development Studies Working Papers no. 75, Turin/Oxford, 1994

4. STANTON RUSSEL SHARON en TEITELBAUM MICHAEL, International Migration and International Trade, World Bank Discussion Paper 160, The World Bank, Washington D.C., 1992

5. COLLINSON SARAH, Beyond Borders : West European migration Policy towards the 21sth Century, Royal Institute of International Affairs, London, 1993, p. 3f.

6. Le Soir, Les Migrations: un dossier du “Soir”, Juni 1991

Maak MO* mee mogelijk.

Word proMO* net als 3195   andere lezers en maak MO* mee mogelijk. Zo blijven al onze verhalen gratis online beschikbaar voor iédereen.

Ik word proMO*    Ik doe liever een gift