Het Belgisch asielbeleid anno 1999

Wie kan in België rekenen op bescherming ?

Vluchtelingen die in ons land bescherming zoeken tegen het onheil dat hen in hun land van herkomst bedreigt, kunnen zich enkel beroepen op het Vluchtelingenverdrag uit 1951.

Overeenkomstig artikel 1,A,2 van het Vluchtelingenverdrag is een vluchteling de persoon die een gegronde vrees heeft voor vervolging om reden van zijn of haar ras, religie, nationaliteit, behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging, die zich buiten zijn of haar land van herkomst bevindt en die wegens die vrees de bescherming van dat land niet kan of wil inroepen.

De definitie bevat vier essentiële elementen : 1/ zich buiten het land van herkomst bevinden, 2/ een gegronde vrees voor vervolging koesteren, 3/ wegens ras, religie, nationaliteit, of wegens het behoren tot een sociale groep of tot een politieke overtuiging, 4/ de bescherming van het land van herkomst niet kunnen of willen inroepen.

Staten die het Vluchtelingenverdrag goedgekeurd hebben, beslissen aan de hand van een interne procedure wie ze als vluchteling erkennen. In België is de asielprocedure opgenomen in de Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.

We geven een korte schets van de interpretatie van de Conventie in België aan de hand van de vier essentiële elementen uit de definitie :

Zich buiten het land van herkomst bevinden

Het Vluchtelingenverdrag stelt als enige vereiste het verblijf buiten het land van herkomst. De Belgische wetgever heeft, zoals andere Europese wetgevers, dit criterium strenger gemaakt door toepassing te maken van de theorie van het ‘eerste asielland’. Indien de asielzoeker geen asiel vroeg in het eerste asielland dan kan zijn aanvraag geweigerd worden.

Gegronde vrees voor vervolging

Gegronde vrees verwijst naar twee elementen, een objectief element (gegrondheid) en een subjectief element (de vrees) Het subjectieve element in hoofde van de asielzoeker is op zich onvoldoende om als vluchteling erkend te worden. De asielzoeker moet aantonen dat de vrees gegeven zijn individuele situatie in het land van herkomst ook gestaafd kan worden met objectieve gegevens. De algemene situatie in het land van herkomst is op zich ook onvoldoende als grond voor erkenning. Burgeroorlog is op zich onvoldoende, de vrees moet gepersonaliseerd zijn. In de Belgische praktijk wordt met subjectieve elementen rekening gehouden om de gegronde vrees te beoordelen, onder meer in het kader van een onderzoek naar de geloofwaardigheid van de asielzoeker. Het gedrag van de asielzoeker vóór, tijdens en na zijn vlucht wordt beoordeeld. Zo zal asiel geweigerd kunnen worden aan een persoon die tijdens de periode waarin hij moeilijkheden ondervond in het land van herkomst, of aan iemand die meermaals reizen maakte naar het buitenland zonder er asiel aan te vragen.

Wegens ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een groep of tot een politieke overtuiging

Ras moet ruim geïnterpreteerd worden als behoren tot een etnische groep. Het behoren tot deze groep is op zich onvoldoende. Het moet ondersteund worden door concrete feiten die betrekking hebben op de eigen persoon of op personen uit de naaste omgeving. Discriminatie op raciale gronden is een grond voor erkenning als de discriminatie indruist tegen de meest elementaire en onvervreemdbare mensenrechten.

Wanneer religie wordt ingeroepen als grond voor vervolging wordt nagegaan wat het risico voor vervolging is op het ogenblik dat iemand geïdentificeerd wordt als behorende tot een religieuze gemeenschap en wordt het individuele risico nagegaan dat een asielzoeker loopt indien hij in overeenstemming leeft met zijn religieuze overtuiging.

Nationaliteit heeft betrekking op staatsburgerschap, het behoren tot een etnische of taalkundige groep en op ras. De vervolging kan uitgaan van de meerderheid of van de heersende minderheid.

Een groep wordt gedefinieerd als gekarakteriseerd door een aantal onderlinge onveranderbare kenmerken (cultuur, waarden,..). Het kan ook gaan om een vrijwillig samengestelde groep waarvan het vooropgestelde doel zo fundamenteel is dat de menselijke waardigheid in gevaar komt indien aan de doelstellingen wordt verzaakt. Het behoren tot een groep is onvoldoende als grond voor erkenning tenzij aangetoond kan worden dat de groep op een systematische wijze het voorwerp uitmaakt van vervolging.

Indien politieke overtuiging wordt aangehaald als grond voor erkenning dan zal worden nagegaan of het gedrag van betrokkene door de overheid van het land van herkomst wordt opgevat als een uiting van een politieke overtuiging of van oppositie tegen de overheid, ofwel dat het als een impliciete politieke handeling wordt beschouwd. Het kan in dit geval zowel gaan om actieve politieke stellingnamen en handelingen als om het zich bewust onthouden van een bepaalde politieke stellingname.

De bescherming van het land van herkomst niet kunnen of willen inroepen

Het niet kunnen inroepen van bescherming kan te maken hebben met een individueel element: de staat heeft het staatsburgerschap ontnomen. Of met een element buiten de persoon om: de staat kan geen bescherming bieden (oorlog, burgeroorlog). De asielzoeker kan ook weigeren de bescherming van de staat in te roepen omdat hij vervolging vreest uitgaande van de overheid. De vervolging moet niet noodzakelijk uitgaan van de overheid. Ernstige discriminatie die door de overheid getolereerd wordt of waartegen de overheid geen bescherming kan bieden is ook een grond voor vervolging. Er wordt wel rekening gehouden met het feit dat geen enkele staat een totale bescherming kan bieden. Vaak wordt in dit geval verwezen naar het intern vluchtalternatief. De asielzoeker zal ook moeten aantonen dat hij in dit geval minstens geprobeerd heeft de bescherming van de staat te bekomen. De afwezigheid van een centraal bestuur kan een element van vervolging staven ten aanzien van geweld van derden in een conflict.

Voornaamste knelpunten

Het Vluchtelingenverdrag mag dan wel uit 1951 stammen, tot op vandaag bewijst het zijn grote waarde voor de vluchtelingen die in toepassing van dit verdrag de status van vluchteling krijgen. Weinig specialisten pleiten dan ook voor een volledige herziening. Toch rijzen er rond de Conventie ernstige problemen, enerzijds vanwege haar beperkte definitie van ‘vluchteling’, anderzijds omdat ze om de haverklap buitenspel wordt gezet.

De strikte definitie uit de Conventie van Genève biedt geen antwoord op een deel van de vluchtelingencrisissen die de laatste decennia de kop opstaken. Situaties waarin mensen op de vlucht slaan voor het massale geweld van een oorlog of burgeroorlog, zonder dat er sprake is van systematische vervolging op een van de gronden vermeld in de Conventie, doen zich steeds vaker voor. Het einde van de Koude Oorlog, de exponentieel toegenomen ongelijkheid tussen Noord en Zuid, de massale verspreiding van (lichte) wapens,… hebben het aantal en de aard van gewapende conflicten ernstig beïnvloed. De betrokkenheid van de burgerbevolking in conflicten groeit, het aantal vluchtelingen stijgt navenant. Doordat meer conflicten ontstaan dicht bij West-Europa, door de toegenomen mobiliteit en door de uitbreiding van ‘filières’ en van mensensmokkel, komen sinds eind jaren ’80 ook meer vluchtelingen in ons land terecht. Het aantal asielaanvragen steeg tot 26.000 in 1993, daalde in de daaropvolgende jaren, om een nieuwe piek te bereiken in 1998, met 22.000 aanvragen.

Naar het oordeel van de Belgische asielinstanties valt slechts ongeveer 9% van de asielzoekers onder de definitie van het Vluchtelingenverdrag (1). Onder de 91% afgewezen asielzoekers bevinden zich echter heel wat vluchtelingen die afkomstig zijn uit landen waar een (burger)oorlog heerst, waar willekeurig geweld op grote schaal plaatsgrijpt, waar de mensenrechtenschendingen massaal zijn. Zo tellen we anno 1999 onder de ‘uitgeprocedeerden’ (personen wier asielaanvraag werd afgewezen) Sierraleoners, (Zuid-Soedanezen, Congolezen, Algerijnen, Afghanen, enz.).

De roep om voor deze groep van vluchtelingen bijkomende beschermingsinstrumenten te creëren klinkt steeds luider, zowel nationaal als internationaal. Haast niemand twijfelt er nog aan dat we behoefte hebben aan een aanvullend instrumentarium voor een aantal situaties die buiten het toepassingsgebied van de Conventie van Genève vallen. Binnen de Verenigde Naties, de Raad van Europa en de instellingen van de Europese Unie werd hierover reeds gedebatteerd. Het blijft voorlopig bij aanbevelingen en projecten, zonder dat een van deze organen het reeds eens werd over een nieuw (bindend) internationaal of Europees beschermingskader. Terwijl de Afrikanen en de Latijns-Amerikanen al jarenlang over vluchtelingenverdragen beschikken die de Conventie van Genève uitbreiden, hinkt het Westen achterop.

Sommige West-Europese landen hebben op nationaal niveau wel regelingen getroffen om niet-Conventie-vluchtelingen toch een (tijdelijk) statuut toe te kennen (Scandinavische landen, Nederland, Frankrijk,…). België staat nog niet zo ver. Ons land zou dit probleem liever eerst op EU-niveau geregeld zien – een gewettigde verzuchting die jammer genoeg als alibi gebruikt wordt om niets hoeven te doen op nationaal niveau. Toch evolueren we ook in België stapje voor stapje naar een bijkomende beschermingsregeling. In een omzendbrief van oktober 1997 gaf de Belgische overheid voor het eerst een duidelijk signaal dat niet alle uitgeprocedeerde asielzoekers zomaar het land kunnen verlaten. De Minister van Binnenlandse Zaken creëerde een structurele regeling voor ‘niet-verwijderbare vreemdelingen’. De regeling voorzag een precair en tijdelijk verblijfsstatuut voor deze categorie. Door de zeer strikte voorwaarden die de omzendbrief oplegde, bleef de nieuwe regeling evenwel dode letter – op één jaar tijd werden nauwelijks enkele tientallen aanvragen ingediend. Reeds in december 1998 werd de omzendbrief vervangen door een nieuwe. Die voorziet in een beter verblijfsstatuut, maar omdat de voorwaarden vrijwel even strikt blijven, ligt het in de lijn der verwachtingen dat ook nu vrijwel geen aanvragen zullen volgen (2). Van de regering die medio 1999 zal aantreden, wordt dan ook verwacht dat ze werk maakt van een volwaardig en praktisch werkbaar Bijkomend Beschermingsstatuut voor niet-Conventie-vluchtelingen.

De laatste jaren manifesteert zich ook een tendens om de Conventie van Genève van binnenuit uit te hollen. Telkens er in West-Europa grote aantallen vluchtelingen uit één land of regio opduiken waarvan duidelijk is dat ze onder de definitie van het Vluchtelingenverdrag vallen, worden door de Europese regeringen maatregelen genomen om de Conventie niet op deze vluchtelingen te moeten toepassen. Tijdens de aanhoudende Balkan-crisis werden eerst voor de Bosnische en nu ook voor de Kosovaarse vluchtelingen allerlei regelingen in het leven geroepen die een massale erkenning als Conventievluchteling moesten vermijden. Het Hoog-Commissariaat voor de Vluchtelingen van de VN en befaamde specialisten in het vluchtelingenrecht wezen er nochtans op dat de vluchtelingen uit de Balkan een schoolvoorbeeld zijn van de etnische vervolging die door het Vluchtelingenverdrag als grond voor erkenning wordt aanvaard. Wegens politieke overwegingen – zowel binnenlandse als tegenover de strijdende partijen in het conflict – zagen de Westerse regeringen echter liever niet dat vluchtelingen uit de Balkan een stevig verblijfsstatuut kregen dat hen toegang gaf tot volwaardige rechten in het land waarnaar ze gevlucht waren.

De asielprocedure

Wie in België aankomt en verklaart dat hij asiel wenst, is vanaf dat moment asielzoeker of, correcter nog, kandidaat-vluchteling. Wanneer hij toegelaten wordt tot de asielprocedure, verblijft hij legaal op het grondgebied.

Eerst zal onderzocht worden welke staat van de Europese Unie verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn asielaanvraag, in toepassing van het Verdrag van Dublin. Daartoe ondervraagt men de asielzoeker over de reisroute die hij heeft afgelegd en over de documenten waarmee hij binnenkwam. Indien België oordeelt dat een ander land verantwoordelijk is voor de asielaanvraag, dan plaatst het binnen de zes maanden een overnameclaim bij het land in kwestie. Het geïnterpelleerde land heeft drie maanden de tijd om hierop te antwoorden. Al die tijd wordt betrokkene opgevangen in een open opvangcentrum (van de federale overheid of van het Rode Kruis) of in een gesloten centrum. Gaat de Dublin-partner akkoord met de overname, dan wordt de asielzoeker doorgestuurd naar dat land, met het consigne dat hij zich binnen de maand moet aanmelden bij de autoriteiten daar.

Indien België verantwoordelijk is voor de asielaanvraag, wordt de aanvraag beoordeeld in twee fasen: ontvankelijkheid en gegrondheid. Bij elke stap in de procedure wordt normaal een nieuw interview afgenomen van de aanvrager.

In de ontvankelijkheidsfase worden een aantal formele criteria onderzocht (een verblijf van drie maand of meer in een derde land, het opgeven van een valse identiteit,…). Kapitaal is wel dat men een aantal jaren geleden in de ontvankelijkheidsfase het (rekbare) begrip ‘kennelijke ongegrondheid’ invoerde. De ‘kennelijke ongegrondheid’ is een eerste snelle toets of het verhaal van de asielzoeker gegrond is, en als dusdanig een manier om sneller een beslissing te nemen. Het ontvankelijkheidsonderzoek gebeurt door de Dienst Vreemdelingenzaken, een onderdeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Is de beslissing negatief, dan kan de asielzoeker binnen de drie werkdagen beroep aantekenen bij het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen.

Eenmaal een aanvraag ontvankelijk werd bevonden, start het onderzoek ten gronde bij het Commissariaat-Generaal. Daar wordt het verhaal grondig getoetst aan de criteria van de Conventie van Genève. Indien de aanvraag ongegrond wordt bevonden, staat een beroep open bij de Vaste Beroepscommissie voor de Vluchtelingen.

Wie een definitief negatieve beslissing kreeg op zijn asielaanvraag is uitgeprocedeerd en krijgt een Bevel om het Grondgebied te Verlaten. Een uitgeprocedeerde asielzoeker verblijft dus illegaal op het grondgebied en heeft enkel nog recht op dringende medische hulpverlening en op onderwijs.

Belangrijkste pijnpunten

De rol van de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) binnen de asielprocedure doet reeds jaren ernstige vragen rijzen. In tegenstelling tot de twee andere asielinstanties (Commissariaat-Generaal en Beroepscommissie), is de DVZ niet gespecialiseerd in de vluchtelingenmaterie. De DVZ heeft zeer ruime bevoegdheden, die het hele spectrum van toegang, verblijf en verwijdering van vreemdelingen omspannen. De kwaliteit van het eerste onthaal, het eerste interview en de beoordeling van de ontvankelijkheid van de aanvraag, was in de voorbije jaren ondermaats. Illustratief is dat het Commissariaat-Generaal als beroepsinstantie in de ontvankelijkheidsfase de voorbije jaren steeds een sterke correctie moest uitvoeren op de beslissingen die DVZ in eerste aanleg genomen had. In 1998 lag het ontvankelijkheidspercentage bij DVZ op slechts 13,2%, terwijl het Commissariaat in beroep 40% van de negatieve beslissingen alsnog ontvankelijk verklaarde.

Meer in het algemeen lijdt de asielprocedure in België aan een gebrek aan rechtsbescherming en begeleiding van de individuele asielzoeker. In tegenstelling tot elders, is bij ons geen systematische begeleiding voorzien van binnenkomende asielzoekers door derde (niet-gouvernementele) instanties. De binnenkomende asielzoeker wordt zonder veel informatie voor zijn eerste interview geplaatst. Wanneer hij toch reeds een begeleider of raadsman heeft kunnen spreken vóór dit eerste interview, mag deze hem tijdens het verhoor niet bijstaan. De verhoren worden niet woordelijk uitgeschreven, worden niet opgesteld in een voor de asielzoeker begrijpbare taal en worden niet ter ondertekening voorgelegd.

Positieve beslissingen van de DVZ of het Commissariaat moeten niet gemotiveerd worden, waardoor geen precies zicht mogelijk is op de gevolgde jurisprudentie. In de negatieve beslissingen vinden we vooral zeer veel stereotype verwijzingen naar zogenaamde ‘tegenstrijdigheden’ in het verhaal van de asielzoeker, die vaak betrekking hebben op details over namen, plaatsen en data die betrokkene in de verschillende verhoren verschillend weergaf.

De opvang van asielzoekers

Schets opvangsysteem

De opvang en steunverlening aan asielzoekers zijn sinds januari 1997 gekoppeld aan de stand van de asielprocedure. In de praktijk gebeurt dit door toepassing van het spreidingsplan. Het spreidingsplan heeft als doelstelling één instelling (onthaalcentrum of OCMW) aan te duiden die bevoegd is voor de opvang van en de steunverlening aan de asielzoeker. Het bevoegde centrum wordt van bij de asielaanvraag genoteerd in het wachtregister, het bevolkingsregister voor asielzoekers. Het spreidingsplan krijgt een andere invulling naargelang de asielzoekers zich in de ontvankelijkheids- of in de gegrondheidsfase van hun asielonderzoek bevinden.

Tijdens het ontvankelijkheidsonderzoek wordt een open onthaalcentrum toegewezen dat met uitsluiting van elk ander centrum bevoegd is voor de steunverlening. De onthaalcentra zijn de federale centra (Klein Kasteeltje, Sint-Truiden, Rixensart, Kapellen, Florennes, Woluwe), centra van het Rode Kruis (Luik, Nonceveux, Hastière, Rendeux, Yvoir, Alsemberg, Brussel, Deinze, Lanaken, Menen, Brugge, De Haan, Lint, Overpelt), het centrum te Erezée van de Socialistische Mutualiteit en van OCIV (200 plaatsen verspreid over Vlaanderen). Het opvangcentrum verstrekt bed-bad-brood en sociale en medische begeleiding indien de asielzoeker er ook daadwerkelijk verblijft. Verkiest de asielzoeker elders te gaan wonen dan kan dat, maar het heeft als gevolg dat hij/zij voor eigen onderhoud moet instaan. De toewijzing aan een onthaalcentrum heeft met andere woorden in de ontvankelijkheidsfase vèrstrekkende financiële gevolgen voor de asielzoeker.

Tijdens het onderzoek ten gronde wordt een OCMW toegewezen dat bevoegd is voor de steunverlening. De toewijzing heeft als hoofddoel de financiële lasten van de steunverlening te spreiden. In tweede orde wordt ook een feitelijke spreiding beoogd. De toewijzing heeft tot gevolg dat het bevoegde OCMW niet noodzakelijk samen valt met de feitelijke verblijfplaats. Een asielzoeker kan in de ontvankelijkheidsfase niet verplicht worden in het toegewezen onthaalcentrum te verblijven. Ook in de fase ten gronde kan een asielzoeker niet verplicht worden om op het grondgebied van het toegewezen OCMW te gaan wonen. Het toegewezen OCMW moet wel een woningaanbod doen in de eigen gemeente wil het geen financiële sanctie oplopen. Dit is ingevoerd om een feitelijke spreiding te betrachten. De asielzoeker kan niet gesanctioneerd worden omdat hij/zij, om welke reden ook, niet op het aanbod wenst in te gaan. Het bevoegde OCMW kan zelf het sociaal onderzoek doen - wat gezien de afstand vaak praktisch niet mogelijk is - of kan het OCMW van de feitelijke verblijfplaats vragen dit tegen betaling in zijn plaats te doen.

Pijnpunten

Toewijzing aan de open onthaalcentra

Hét pijnpunt is dat het ontvankelijkheidsonderzoek momenteel gemiddeld 6 à 8 maanden in beslag neemt. Asielzoekers die bij hun asielaanvraag worden toegewezen aan een onthaalcentrum maar verkiezen in een gemeente te verblijven kunnen meestal wel instaan voor het eigen onderhoud voor enkele weken of maanden maar niet voor de actuele duur van de ontvankelijkheid. Zich naderhand melden bij het toegewezen onthaalcentrum is uiteraard niet evident gezien men op dat ogenblik al een huurcontract heeft ondertekend en verplichtingen heeft.

Sinds eind ’98 is de capaciteit van de open onthaalcentra drastisch verhoogd. Dat gebeurde na maandenlang aanhoudend plaatsgebrek in de centra. Dit plaatsgebrek gaf aanleiding tot het loslaten van het voorziene onderscheid tussen toewijzingen aan onthaalcentra in de ontvankelijkheidsfase en toewijzingen aan OCMW’s in de fase ten gronde. Tussen mei ’98 en december ’98 werden asielzoekers van bij binnenkomst opnieuw rechtstreeks toegewezen aan OCMW’s. Dit gaf aanleiding tot algemene chaos en zette heel wat kwaad bloed zowel bij OCMW’s, die geen antwoord konden bieden op de acute vraag naar opvang, als bij de asielzoekers die aan hun lot overgelaten werden. Momenteel zijn er opnieuw voldoende plaatsen in de centra, maar de capaciteit van de onthaalcentra blijft altijd op een labiel evenwicht zitten. Een lichte stijging in het aantal asielaanvragen is voldoende om terug te moeten grijpen naar uitzonderingsmaatregelen. Wil men dit vermijden dan moet men denken aan het terugbrengen van de duur van het ontvankelijkheidsonderzoek tot een aanvaardbare termijn of aan het vastleggen van een maximale verblijfsduur in een onthaalcentrum (drie maanden) los van de stand van de asielprocedure.

Doorstroming vanuit de centra naar een OCMW

Een vlotte doorstroming vanuit de onthaalcentra naar de OCMW’s wordt bemoeilijkt door het feit dat OCMW’s enkel de kosten van huurwaarborgen en het installeren van de woning kunnen terugvorderen voor zover het gaat om installatie van een asielzoeker in de eigen gemeente. Voor het verstrekken van huurwaarborgen buiten de gemeente kunnen de OCMW’s de kosten niet terugkrijgen van de federale overheid. Weinig OCMW’s zijn dan ook geneigd dit te doen. Terwijl de grote meerderheid van de asielzoekers een stad verkiest boven het toegewezen OCMW van (veelal) kleinere gemeenten. De visie van de overheid om een feitelijke spreiding te bewerkstellingen en de dagdagelijkse praktijk staan haaks op elkaar.

Steunverlening en begeleiding door een OCMW

Het spreidingsplan heeft tot gevolg dat er een loskoppeling is van de feitelijke verblijfplaats en de plaats bevoegd voor de steunverlening. Het knelpunt hierbij is dat het bevoegde OCMW zelden contact heeft met de steunaanvrager en geen individuele begeleiding kan bieden. De noden van de steunaanvrager kunnen onvoldoende worden ingeschat om het dossier naar behoren op te volgen en te verdedigen voor de OCMW-Raad. De asielzoeker is daarenboven heel wat tijd en geld kwijt aan de maandelijkse verplaatsingen naar het OCMW.

Detentie en verwijdering

De aandacht voor de verwijdering van niet-erkende asielzoekers is de laatste jaren sterk toegenomen. De redenen daarvoor zijn vooral politiek-strategisch: enerzijds wilde de Belgische overheid het afschrikkingseffect versterken om te voorkomen dat het aantal asielzoekers blijft stijgen, anderzijds wil ze een krachtdadig beleid ten toon spreiden als antwoord op de kritiek dat de overheid niet in staat is om de illegaliteit in te dijken en maar ‘laat begaan’.

Het centrale uitgangspunt van het Belgische verwijderingsbeleid is dat de vreemdeling die illegaal verblijft, uit eigen beweging het grondgebied moet verlaten. Wanneer een vreemdeling illegaal op het grondgebied wordt aangetroffen, of wanneer een negatieve beslissing valt over zijn verblijfsaanvraag (bv. in de asielprocedure), krijgt de vreemdeling een ‘Bevel Om het Grondgebied te Verlaten’. Van hem/haar wordt verwacht dat hij/zij hieraan binnen de termijn die in het uitwijzingsbevel staat vermeld – meestal 5 of 30 dagen – spontaan gevolg geeft.

Dit uitgangspunt neemt uiteraard niet weg dat heel wat vreemdelingen gedwongen van het grondgebied worden verwijderd. Binnenlandse Zaken stelt een aantal categorieën voorop van illegale vreemdelingen die prioritair (gedwongen) verwijderd moeten worden, zoals personen die een misdrijf begingen, zij die illegaal werken, zij die een bedreiging vormen voor de openbare orde of die betrokken zijn bij mensenhandel.

Voor de anderen verloopt het verwijderingsbeleid langs grillige lijnen, en hangt het vaak van een aantal (toevallige) factoren af of zij worden opgesloten en verwijderd. Een van die factoren is bijvoorbeeld of er plaats is in een gesloten centrum om betrokkene op te sluiten.

De detentiecentra of gesloten centra zijn een belangrijke schakel in het verwijderingsbeleid. Illegale vreemdelingen worden opgesloten in de centra van Brugge, Merksplas en Vottem (bij Luik). Ook asielzoekers die via de luchthaven het land binnenkomen worden opgesloten, in de centra 127 (Zaventem) en 127bis (Steenokkerzeel). De discriminatie tussen asielzoekers die via lucht- en zeehavens binnenkomen en aan de grens asiel vragen, en asielvragers die via de weg binnenkomen en in Brussel asiel vragen, werd destijds in het leven geroepen om binnenkomst met het vliegtuig te ontmoedigen.

In de detentiecentra kunnen personen maximum acht maanden worden vastgehouden. Ze mogen het centrum niet verlaten. In de centra heerst een groepsregime, met slaapzalen en gemeenschappelijke ruimtes. Binnen in het centrum is er een beperkte sociale en medische begeleiding. De opgeslotenen kunnen bezoek ontvangen. Een aantal niet-gouvernementele organisaties kunnen de centra bezoeken en individuele begeleiding bieden.

Tegen een vasthouding in een gesloten centrum is beroep mogelijk bij de Raadkamer van de Correctionele Rechtbank. Onmiddellijk na de vastzetting kan reeds beroep worden aangetekend, daarna kan het maandelijks tegen de verlenging van de maatregel. De Raadkamer oordeelt enkel over drie criteria die in de wet zijn vastgelegd: zijn de nodige stappen tot verwijdering genomen binnen de zeven dagen na vasthouding, werd de nodige voorzichtigheid aan de dag gelegd in de behandeling van het dossier en is repatriëring nog steeds mogelijk? De Raadkamer kan niet oordelen over de gepastheid (opportuniteit) van de detentiemaatregel. Tegen de uitspraak van de Raadkamer is beroep mogelijk bij de Kamer van Inbeschuldigingstelling.

Pijnpunten en kritieken

Vanuit niet-gouvernementele hoek wordt het Belgisch beleid te veel ervaren als een verwijderingsbeleid en te weinig als een terugkeerbeleid. De klemtoon ligt op de repressieve aspecten van de verwijdering, met als belangrijk doel een afschrikkend effect te creëren voor potentiële, toekomstige asielzoekers. In verhouding werd de voorbije jaren veel meer geïnvesteerd in gedwongen verwijderingen dan in alternatieven van vrijwillige terugkeer. Terwijl de ‘vrijwillige terugkeer’ als welluidend principe in alle regeringsteksten opduikt, werd ondertussen volop geïnvesteerd in de bouw van nieuwe gesloten centra en, recent, in het inschakelen van zakenvliegtuigen voor repatriëring.

Het aantal personen dat vrijwillig terugkeerde met het officiële programma dat door de Belgische regering wordt gesteund, liep de laatste jaren terug van bijna 2000 per jaar tot nauwelijks meer dan 1000. Bemoedigend is wel dat vanuit het Departement Ontwikkelingssamenwerking enkele pilootprojecten worden gesteund die nieuwe methodes van vrijwillige terugkeer uitproberen, ondermeer via opleidingen en begeleiding bij het opzetten van kleinschalige economische projecten. Deze experimenten worden ondermeer uitgevoerd door de vluchtelingenkoepels OCIV en CIRÉ.

De onmenselijke aspecten van het beleid van gedwongen terugkeer werden in 1998 dramatisch geïllustreerd door het overlijden van de Nigeriaanse uitgeprocedeerde asielzoekster Semira Adamu. Dat er soms onredelijk geweld wordt gebruikt door publieke en private ordediensten, was reeds eerder aan de oppervlakte gekomen, zonder dat dit steeds afdoende werd gesanctioneerd door de bevoegde overheden.

Een belangrijk ander pijnpunt bij de gedwongen verwijderingen is het totaal gebrek aan pro-actief beleid inzake de opvolging van teruggestuurde asielzoekers in hun land van herkomst. Alleen wanneer er reeds aanwijzingen zijn van onmenselijke behandeling van teruggestuurde asielzoekers, worden soms door de overheid maatregelen genomen om dit verder te onderzoeken of in de toekomst te voorkomen. Een gestructureerd beleid van monitoring kent België niet – evenmin als de meeste andere Europese landen trouwens.

Ook qua efficiëntie heeft het verwijderingsbeleid reeds zijn beperkingen uitvoerig bewezen. Een repressieve maatregel zoals het opsluiten van asielzoekers die via Zaventem binnenkomen, heeft niet het beoogde afschrikkingseffect bereikt. Het aantal asielaanvragen op de luchthaven was nog nooit zo hoog als in 1998.

Ook de detentie heeft duidelijk haar beperkingen als hefboom voor een gemakkelijke verwijdering. Meer dan de helft van de vreemdelingen die in een gesloten centrum worden opgesloten, moet de Dienst Vreemdelingenzaken na verloop van tijd onverrichter zake opnieuw vrijlaten omdat repatriëring niet mogelijk is. Slechts in ongeveer 40% van de gevallen vindt de verwijdering effectief plaats.

De beslissing van maart 1999 om kleine zakenvliegtuigen in te zetten voor repatriëringen, illustreerde de onmacht van een beleid dat de schijn wil wekken een sluitend verwijderingsbeleid te voeren en de immigratie te beheersen. Bij deze nieuwe techniek zijn heel wat vraagtekens te plaatsen. Niet alleen omdat er geen onafhankelijke controle wordt toegelaten op de vluchten, maar nog meer door het verhoogde risico waaraan vreemdelingen die met de ‘zakenjets’ terugvliegen, worden blootgesteld. Het beeld van drie ‘deportees’ die uit een speciaal vliegtuig stappen begeleid door twaalf rijkswachters, wekt bij de lokale autoriteiten meteen de indruk dat het hier wel om zeer gevaarlijke onderdanen moet gaan.

Noten

1. Het gemiddelde erkenningspercentage voor de asielaanvragen ingediend in de periode 1988-1998 bedraagt 9,3% (120.955 negatieve beslissingen, 12.397 erkenningen) (Toestand op 12/2/99)..

2. De eerste cijfergegevens bevestigen dit. In de periode januari-februari 1999 werd over nauwelijks zeven aanvragen een beslissing genomen.


Beide auteurs behoren tot het Overlegcentrum Integratie Vluchtelingen (OCIV).