Het conflict in Oost-Congo verklaard

Wat in 1996 begon als een rebellie tegen de toenmalige Zaïrese president Mobutu, is vandaag uitgemond in een haast onontwarbaar kluwen van conflictdynamieken, actoren, wisselende allianties en mislukte vredesgesprekken. Op lokaal niveau zijn intussen meer dan vijftig gewapende groepen ontstaan door de strijd voor de toegang tot grond en politieke vertegenwoordiging, de manipulatie van identiteit en de concurrentie om politieke en economische macht.

Op nationaal vlak is de strijd om de politieke en economische macht verhevigd door het ontbreken van elke vorm van degelijk bestuur, een nauwelijks functionerend veiligheidsapparaat en een totale verenging van overheidsfuncties tot posities voor persoonlijk gewin. De aanwezigheid van Rwandese, Burundese en Oegandese gewapende groepen is dan weer een reden tot ongerustheid bij Congo’s oostelijke buurlanden, die echter ook (direct of indirect) betrokken zijn bij de ontginning van Congo’s natuurlijke grondstoffen.

En ten slotte is er ook de mislukking van de internationale gemeenschap, die op verschillende manieren heeft proberen ingrijpen in het conflict, maar daarbij zeer weinig succes heeft geboekt. De Congolese oorlog is met andere woorden een verhaal van elkaar beïnvloedende lokale, nationale en regionale dynamieken, met een groot en zeer verscheiden aantal spelers en een internationale gemeenschap die niet bij machte is het conflict om te buigen tot een duurzaam vredesproces.

Falend vredesproces

De meeste recente analyses hebben de neiging om het conflict in Oost-Congo te verengen tot een strijd van de M23-rebellengroep tegen het Congolese bewind. M23 is nochtans verre van de enige gewapende groep die momenteel in Oost-Congo opereert en de richting van het conflict bepaalt. Maar toch zijn de analyses niet geheel onterecht, want de start van de militaire operaties van M23 gaf ook andere groepen in de lente van 2012 een nieuw elan en leidde tot een verdere escalatie van het geweld, met opnieuw catastrofale humanitaire gevolgen.

Paradoxaal genoeg vindt de huidige crisis evenwel haar oorsprong in het falen van het internationaal ondersteunde vredesproces. Dat proces is er na tien jaar nog altijd niet in geslaagd een antwoord te bieden op de verschillende lokale, nationale en regionale uitdagingen en dat heeft voortdurend geleid tot het verscherpen van de bestaande tegenstellingen en tot een groeiend aantal gewapende actoren. In december 2002 werd een ‘inclusief vredesakkoord’ ondertekend tussen de voornaamste Congolese actoren in de tweede Congolese oorlog (die begon in augustus 1998) en enkele vertegenwoordigers van de politieke oppositie. Enkele maanden later werd de finale tekst aanvaard en ging een politieke transitie van start, die onder meer een overgangsregering instelde. Die regering moest binnen een termijn van maximum drie jaar een nieuw institutioneel kader en een nieuwe grondwet uittekenen, algemene verkiezingen voorbereiden en de veiligheidssector hervormen. Hoewel dit een haast onmogelijke opdracht leek, lukte het toch om in 2006 zowel presidentiële, parlementaire als provinciale verkiezingen te organiseren, mede dankzij massale internationale ondersteuning.

De grote uitdaging bleef evenwel de veiligheidssituatie. Het hervormingsproces van het leger en de politie raakte amper van de grond en de meeste gewapende groepen steunden wel de transitie, maar bleven ook met één voet buiten het vredesproces staan om hun eigen overleven te behouden en lokale politieke en economische belangen te beschermen. De gewapende groepen hadden maar weinig vertrouwen in het heel trage tempo van het militaire integratieproces. Door de pogingen om milities te demobiliseren of te integreren in het nieuwe Congolese leger, ontstond bovendien in talloze gebieden op het platteland een veiligheidsvacuüm en lag de weg open voor andere groepen die de controle wilden overnemen. Het vredesproces had trouwens nauwelijks invloed op de FDLR, een Rwandese groep van Hutu-rebellen die zijn oorsprong kent in de Rwandese genocide. De FDLR vormt sinds 1994 een belangrijk veiligheidsprobleem in grote delen van het oosten van Congo, waar de groep sinds het begin van de Congolese oorlogen steun heeft verleend aan lokale milities.

Proliferatie van gewapende groepen en netwerken

Bovendien was er tijdens het transitieproces nauwelijks enige aandacht voor de basisoorzaken van het conflict: de bestaande spanningen om de toegang tot grond; de strijd tussen en binnen etnische gemeenschappen om de politieke, militaire of economische macht; de concurrentie tussen verschillende netwerken in de grondstoffensector; het gebrek aan degelijk bestuur; het ontbreken van politieke hervormingen zoals een doorgedreven decentralisatieproces en groeiende regionale spanningen. Het uitblijven van een duidelijk antwoord op al die verschillende uitdagingen bood de ideale context voor een verdere proliferatie van gewapende groepen.

De strijd evolueerde stilaan van een conflict tussen gewapende actoren naar een concurrentie tussen verschillende netwerken, die tijdens de oorlog rond deze gewapende groepen waren opgebouwd. Dat bleek ook heel duidelijk in de aanloop naar de eerste verkiezingen. Milities werden meer en meer gemobiliseerd door lokale en nationale actoren met politieke ambities. Andere groepen vreesden door de verkiezingen hun politieke en economische controle te verliezen. Zo leidden de vrees voor het verlies van de politieke en economische machtsbasis en angst voor marginalisatie binnen de Tutsi-gemeenschap in 2006 tot de vorming van het CNDP door Tutsi-officieren binnen de RCD-Goma.

De RCD-Goma-rebellenbeweging had tijdens de tweede oorlog grote delen van het oosten van het land onder controle, maar dreigde door gebrek aan steun van de bevolking na de verkiezingen een groot deel van haar invloed te verliezen. Het CNDP, dat opereerde onder leiding van Laurent Nkunda, groeide snel uit tot de belangrijkste gewapende groep in de Kivu-provincies en slaagde er zonder al te veel tegenstand in om zijn politieke, economische en militaire controle uit te bouwen, mede dankzij steun uit buurland Rwanda. Naast het consolideren van de machtsbasis waren de voornaamste strijdpunten van het CNDP de bescherming van de lokale Tutsi-gemeenschap en het faciliteren van de terugkeer van Tutsi-vluchtelingen die tijdens de Congolese oorlog naar Rwanda waren gevlucht.

Pogingen van het Congolese leger om af te rekenen met deze militaire dreiging mondden steevast uit in een militaire afgang en verplichtten de Congolese regering ertoe onderhandelingen aan te knopen. Het CNDP kreeg op verschillende momenten integratie binnen het leger aangeboden, maar die integratie liep op evenveel momenten fout. In 2008 moest een inclusief lokaal vredesproces alle gewapende groepen die actief waren in de Kivu-provincies ervan overtuigen zich te integreren in het Congolese leger of te demobiliseren. Maar dat lokale vredesproces had een averechts effect. Het leverde een extra reden om zich militair te positioneren en het vooruitzicht op een vredesdividend blies zelfs gewapende groepen die amper nog bestonden, nieuw leven in.

Een jaar later ontstond er toch enige hoop op een definitieve doorbraak. Deze keer zorgde de toenadering tussen Congo en Rwanda voor een nieuw akkoord. Er werd afgesproken om gezamenlijk militaire operaties op te zetten tegen de FDLR. Rwanda voerde ook de druk op tegen Laurent Nkunda, die uiteindelijk aan de kant zou worden geschoven en vervangen door Bosco Ntaganda, tegen wie een aanhoudingsbevel van het Internationaal Strafhof liep. Het nieuwe CNDP sloot op 23 maart 2009 een akkoord met Kinshasa en werd opnieuw geïntegreerd in het Congolese leger.

Maar ook die deal bleek te leiden tot een zeer fragiel evenwicht. Hoewel ook andere gewapende groepen hun steun gaven aan een snel integratieproces, leidde de bevoorrechte behandeling van het CNDP snel tot frustratie bij andere groepen en ook binnen het Congolese leger. Het waren vooral officieren van CNDP-afkomst die een cruciale rol speelden in de operaties tegen de FDLR en die commandoposten binnen het leger toebedeeld kregen. Doordat het CNDP ook zijn controlestructuren buiten het leger kon handhaven, kreeg het aanzienlijk meer politieke en economische macht. Die lokale macht versterkte zijn positie tegenover het politieke bewind in Kinshasa, dat alleen maar kon steunen op het CNDP om enige controle over het oosten van het land te behouden. De verschillende operaties tegen de FDLR kenden intussen maar een matig succes, hadden een dramatische humanitaire impact, slaagden er niet in de groep te ontmantelen en zorgden zelfs voor een veiligheidsvacuüm in de meest afgelegen gebieden.

De aanloop naar de verkiezingen van 2011 was de directe oorzaak voor de volgende crisis. Pogingen van het Kabila-regime om de lokale macht van het CNDP in te perken, zorgden voor een nieuwe lokale machtsstrijd die uiteindelijk zou uitmonden in een volgend conflict. Kinshasa ondernam een eerste poging door een verbod uit te vaardigen op de export van natuurlijke rijkdommen uit de Kivu-provincies en Maniema. Hoewel we mogen aannemen dat dit verbod mee moest helpen om de invloed van Kinshasa in de grondstoffensector in het oosten uit te breiden, had het tevens de bedoeling om de inkomstenstromen van het CNDP droog te leggen. Een volgende poging om de macht van het CNDP te beperken, was de hervorming van het leger via een proces van regimentering, dat het leger een nieuwe structuur moest geven en moest zorgen voor een herverdeling van de belangrijkste posities. Tevens werd geprobeerd om troepen afkomstig uit het CNDP buiten de Kivu-provincies te ontplooien. Die strategie kende weinig succes, maar zou wel leiden tot een definitieve breuk in de verstandhouding tussen het CNDP en het Congolese bewind.

Na de verkiezingen probeerde de herkozen president Kabila de machtsstructuren van het CNDP verder af te breken en CNDP-leider Bosco Ntaganda, die als generaal een leidinggevende functie binnen het Congolese leger had verworven, opzij te schuiven. Dat laatste was bedoeld als toegeving aan de internationale gemeenschap, die daar steeds luider op aandrong. Bovendien moest het ook mee de aandacht helpen afleiden van de verkiezingen, die algemeen als frauduleus werden beschouwd, en helpen om Kabila’s populariteit in het oosten, die een flinke deuk had gekregen, op te poetsen. Een aantal ex-CNDP-leden binnen het Congolese leger besloot hierop te deserteren en de wapens op te nemen tegen Kabila. Die nieuwe rebellie, die alweer kon rekenen op uitgebreide steun van het Rwandese regime en dit keer geleid werd door Sultani Makenga, zou uiteindelijk leiden tot een militaire escalatie rond de stad Goma, die in november 2012 kort in handen viel van M23. Zoals de naam doet vermoeden, ijverde die groep voor het respecteren van de afspraken van de akkoorden van 23 maart 2009. Tijdens de onderhandelingen na de val van Goma zou wel blijken dat de ambities van M23 ruimer waren en dat de groep ook streefde naar een nieuwe vorm van politiek bestuur. Een directe uitkomst hebben deze onderhandelingen voorlopig niet opgeleverd, hoewel een herhaling van het integratiescenario het meest voor de hand ligt. Wel maakte M23 zelf komaf met Bosco Ntaganda, die geen andere uitweg meer zag dan zich over te geven aan het Internationaal Strafhof.

Conclusie

Uit dit relaas kunnen we enkele opmerkelijke zaken afleiden over de veranderingen in het conflict in Oost-Congo. In oorsprong kan de oorlog die in 1996 losbrak, worden verklaard als een direct gevolg van het samengaan van een etnische vertaling van lokale spanningen over de toegang tot grond, de directe invloed van de genocide in Rwanda en de burgeroorlog in Burundi enerzijds en het instorten van het politieke bewind van Mobutu anderzijds. Terwijl die basisoorzaken voorlopig nog geen duurzame oplossing hebben gekregen, heeft het conflict een opmerkelijke verandering gekend. Tijdens de intussen meer dan vijftien jaar oorlog (Noord-Kivu kende zelfs al een eerste uitbarsting van geweld in 1993) hebben zich talloze gewapende groepen gevormd die in deze oorzaken hun motivatie zochten. Doorheen het conflict is die motivatie stilaan weggeëbd, ook al is zij vaak wel nog nadrukkelijk aanwezig in hun discours. Gewapende groepen zijn cruciale schakels geworden in lokale maar ook regionale beschermende netwerken, die hen mobiliseren om hun eigen streven naar politieke en economische macht kracht bij te zetten. Dit verklaart de vaak sterke banden tussen politieke actoren en militieleiders. Maar door de extreme zwakte van het leger vormen die groepen vaak ook de enige vorm van bescherming, ook al uit die zich op een veelal brutale manier.

Een van de belangrijkste groepen is vandaag Raia Mutomboki (letterlijk ‘de bevolking is kwaad’), die door het falen van het Congolese leger zelf de strijd is aangegaan tegen de FDLR. Met groot succes trouwens, want de FDLR is in grote delen van Zuid-Kivu verjaagd. Maar intussen is Raia Mutomboki een belangrijke lokale machtsfactor geworden en het Congolese leger kan niet anders dan die tolereren. De groep is uitgegroeid tot een beweging die allerhande overheidstaken overneemt, waaronder ook het beslechten van geschillen en het heffen van taksen. Ook de bevolking heeft niet veel andere keuze dan Raia Mutomboki te tolereren. En dit brengt ons uiteindelijk bij de kern van het probleem. Zolang de Congolese staat niet bij machte of bereid is het openbaar leven te organiseren, de bevolking bescherming te bieden, toegang tot een eerlijke rechtspraak te garanderen en een poging te ondernemen om een ontwikkelingsproces op gang te trekken, is er weinig hoop dat het oosten van Congo zal kunnen ontsnappen aan de spiraal van geweld. In deze context kunnen immers allerhande netwerken en lokale en regionale actoren via strategieën die deels gebaseerd zijn op geweld, voordeel halen uit de situatie.

Koen Vlassenroot is hoogleraar aan de UGent en directeur van de Conflict Research Group (UGent).