Het globale communicatieregime: beleid van de internationale organisaties

Na het openbreken van de internationale telecommunicatiemarkt strijden de grote operatoren om de meest strategische plaatsen in een uiterst competitieve omgeving. Het kader waarbinnen staten en bedrijven opereren wordt meer en meer beïnvloed door internationale organisaties. Die organisaties leggen de nieuwe fundamenten waarop de toekomstige globale informatiesamenleving zal worden gebouwd. De architecten van dit hertekende kader komen echter vooral uit de geïndustrialiseerde landen. Westerse overheden en multinationals bezetten duidelijk de beste plaatsen rond de tekentafels waarop de internationale organisaties hun plannen voor de globale informatiemaatschappij ontwerpen. De belangen van ontwikkelingslanden verdwijnen bijgevolg dikwijls naar de achtergrond.

In dit artikel worden eerst de verstrekkende veranderingen in dat internationale communicatie- en informatielandschap geschetst. Daarna analyseren we het beleid van enkele internationale organisaties die op dit terrein actief zijn. En ten slotte bekijken we de gevolgen van deze evoluties voor ontwikkelingslanden.

Het internationale communicatie- en informatielandschap

Laten we eerst even teruggaan in de tijd. Informatica, audiovisuele media en telecommunicatie waren tot het begin van de jaren ‘80 tamelijk gescheiden gebieden. De informaticawereld die vooral gebruikt werd om ingewikkelde berekeningen te maken, stond volledig los van de audiovisuele sector die informatie en ontspanning aanbood via antenne, terwijl de telecommunicatiesector zich bijna exclusief richtte op het aanbieden van telefonie via koperdraad. Zowel technologisch als inhoudelijk hadden deze verschillende sectoren dus weinig met elkaar te maken. Technologische evoluties in de laatste decennia - ondermeer de digitalisering van beeld en geluid - hebben het echter mogelijk gemaakt om deze aparte werelden te integreren. Data, tekst, geluid en beeld kunnen nu in gedigitaliseerde vorm opgeslagen en via telecommunicatielijnen verstuurd worden. Een voorbeeld van die integratie is een multimedia-site op het World Wide Web waarbij je geluid, beeld en tekst op je scherm krijgt, doorgestuurd via glasvezel (of natuurlijk ook nog steeds via de oude analoge telefoonlijnen). Door die technologische innovaties konden dus nieuwe toepassingen ontwikkeld worden.

Op beleidsvlak was de situatie echter nog volledig gescheiden. De computerindustrie bevond zich in een zeer concurrentiële vrijemarktomgeving. Maar de audiovisuele sector en zeker de telecommunicatiesector stonden eigenlijk voor een stuk buiten die vrije markt. Tot vóór kort waren telecommunicatieoperatoren en omroepen bijna volledig in de handen van overheden. Dikwijls hadden die publieke operatoren een nationale monopoliepositie. In het neoliberale klimaat van de jaren ‘80, onder invloed van Thatcherism en Reaganomics, veranderde die situatie. Onder toenemende internationale druk betraden die eertijds beschermde sectoren de vrije markt. In Europa bijvoorbeeld werden op 1 januari 1998 alle EG-landen verplicht de telecommunicatiemarkt te openen, wat het einde betekende van de zogenaamd ‘natuurlijke monopolies’ van de telecom-operators.

Die twee evoluties, technologische innovaties en politieke liberalisering, hebben geleid tot de zogenaamde convergentie, of het samenkomen van gescheiden sectoren zoals audiovisuele media, informatica en telecommunicatie, ongeacht het technische platform. Informatie kan nu bijvoorbeeld zowel op een CD-rom staan als op een website of op een videocassette. En die informatie kan zowel via een telefoonkabel, als via een tv-kabel of een satelliet verstuurd worden.

Die convergentie heeft tot diepgaande verschuivingen geleid in de industrie. Verschillende bedrijven gaan allianties aan met andere bedrijven en vormen samen enorme media- en communicatieconglomeraten. Enerzijds wensen deze bedrijven niet langer al hun geld op één paard te verwedden en trachten daarom op een strategische manier alle bouwstenen van de toekomstige informatiemaatschappij in handen te hebben. Anderzijds kunnen samenwerkingen ook vermijden dat de concurrentiestrijd een waar bloedbad wordt. De laatste jaren blijkt de moordende prijzenslag op de communicatiemarkt immers fataal te zijn voor een aantal kleinere bedrijven.

Door deze concentratie bieden nu softwareproducenten (zoals Microsoft) ook Internetconnecties aan. En audiovisuele bedrijven (zoals Walt Disney) bundelen hun informatie en bieden die met de hulp van een strategische partner via een netwerkdienst aan. Het ontstaan van deze megabedrijven leidt meer en meer tot oligopolies. Het gevaar bestaat dat deze machtige westerse multinationals de hele markt gaan beheersen en dat ze de hoop op een concurrentieel model, waarbij de diversiteit van diensten en producten toeneemt en de prijzen afnemen, de kop indrukken. Terecht kan dan ook de vraag gesteld worden of de huidige situatie beter is dan ten tijde van de voorbije staatsmonopolies.

Deze communicatie- en informatiemultinationals zijn daarenboven steeds minder afhankelijk van een bepaalde natie of regio, wat hun onderhandelingsmacht ten opzichte van nationale overheden en belangengroepen uiteraard vergroot. Ontwikkelingslanden die zelf een communicatie-industrie willen uitbouwen, hebben in deze internationale arena bijzonder weinig kansen. Het huidige model biedt eveneens weinig perspectieven op een meer gelijke toegang tot nieuwe informatie- en communicatiediensten in de Derde Wereld. Waar vroeger communicatie- en informatievoorzieningen nog beschouwd werden als een openbare dienst die voor iedereen toegankelijk moest zijn, worden deze faciliteiten vandaag vooral gezien als producten die geld moeten opbrengen. Westerse bedrijven zijn er absoluut niet bij gebaat deze diensten aan te bieden in onderontwikkelde regio’s waar de bevolking te weinig middelen heeft om de facturen te betalen. De verstedelijkte gebieden in het Zuiden waar dochterafdelingen van westerse bedrijven zetelen en waar de nationale elites wonen, zijn uiteraard interessanter.

Het beleid van internationale organisaties

Verschillende internationale organisaties proberen hun stempel te drukken op het wereldwijde communicatieregime. Zowel organisaties die economisch gericht zijn, als instellingen die zich toespitsen op technologische aangelegenheden of op ontwikkelingsvraagstukken trachten hun gewicht in de schaal te werpen. Terwijl vroeger soevereine staten tamelijk onafhankelijk onderling akkoorden konden uittekenen, wordt nu het kader waarbinnen die staten moeten opereren steeds meer bepaald door internationale afspraken. Internationale organisaties ontwerpen de nieuwe spelregels voor de informatie- en communicatiesector. Staten kunnen nog steeds hun eigen spel spelen maar moeten zich wel houden aan die internationale regels (Strange, 1988). Uiteraard proberen de verschillende staten om binnen die internationale organisaties de regelgeving te beïnvloeden. Daarvoor worden enorme lobby-apparaten ingeschakeld. Wie het meest succesvol is, kan immers de eigen nationale belangen veilig stellen voor de toekomst.

De oudste organisatie die zich toelegt op de globale informatie- en communicatieregelgeving is de Internationale Telecommunicatie Unie (ITU). Deze organisatie - die later aansloot bij de VN-familie - werd in 1865 opgericht en hield zich vooral bezig met een eerlijke en overzichtelijke verdeling van frequenties. Pas in de jaren ’50 werd er beslist om ontwikkelingshulp op te nemen in het takenpakket. Maar het zou nog tot de jaren ’80 duren eer de ITU zich echt zou toeleggen op de problematiek van de telecommunicatiekloof in het Zuiden. Het doel van de ITU is naar eigen zeggen de globale ontwikkeling van telecommunicatie te verbeteren voor het universele welzijn van de mens (ITU, 1999).

Het bekendste rapport van de ITU inzake telecommunicatie en ontwikkeling is zonder twijfel ‘The Missing Link’ uit 1985. De Maitland-commissie, genoemd naar de voorzitter van de werkgroep, toonde daarin de erbarmelijke toestand van de telecommunicatie in de Derde Wereld aan. Het rapport wees op het verband tussen telecom en economische ontwikkeling en riep de regeringen op om de achterstand weg te werken (Chowdary, 1992: 591). Het nut van telecommunicatie in het Zuiden beperkt zich volgens Maitland niet tot economische vooruitgang. Een effectief telecommunicatiesysteem kan een goed kanaal voor het onderwijs zijn en op die manier de nationale cultuur verrijken en de sociale banden nauwer aanhalen (Maitland, 1986: 14).

In het midden van de jaren ’80, ten tijde van de doorbraak van het neoliberalisme, werd de rol van de ITU in vraag gesteld. De VS beweren dat de organisatie te gepolitiseerd is en dat de ITU de klassieke overheidsmonopolies op het vlak van telecommunicatie blijft ondersteunen. De Amerikaanse overheid wil uiteraard de markt openbreken voor haar sterke telecommunicatiebedrijven die na de verzadiging van de thuismarkt winsten ruiken in het buitenland. De ITU geeft uiteindelijk toe en stelt een compromis voor dat gedeeltelijk tegemoet komt aan de eisen voor een deregulering van de mondiale telecomsector (Nulens & Van Audenhove, 1999). Enkele jaren later wordt de organisatie nog meer bepaald door de wetten van de markt, wanneer private ondernemingen een stem krijgen in de beslissingsorganen van de instelling.

De ITU heeft zich dus de laatste jaren aangepast aan het gewijzigde economische kader waarbinnen de globale communicatie zich afspeelt. De organisatie heeft daarbij haar leidende rol in de globale telecommunicatieregelgeving verloren. De ITU werd gedwongen om de neoliberale agenda van westerse mogendheden te volgen. Het huidige belang van de organisatie schuilt ondermeer in de internationale en regionale conferenties die geregeld worden georganiseerd en waar een platform wordt geboden aan alle landen van de wereld om hun standpunt te verdedigen en contacten te leggen. De rapporten van de ITU geven nog steeds een tamelijk genuanceerd beeld van de telecommunicatieproblematiek in het Zuiden. Er wordt gepleit voor een geleidelijke liberalisering, die echter gekoppeld wordt aan de promotie van sterke nationale regulators en van een universele toegang tot ICT’s.

Belangrijker dan de ITU, wat de ideologische en financiële impact inzake wereldwijde communicatie-initiatieven betreft, is de Wereldbank. Deze organisatie werd vlak na WOII opgericht onder druk van de VS om de vooroorlogse handelsblokkades van Europese landen in de toekomst te vermijden. Aanvankelijk steunde dit orgaan de wederopbouw van Europa en Japan. Maar in de jaren ’50 verschoof de klemtoon naar ontwikkelingsbijstand. In de jaren ’80 introduceerde de Wereldbank de beruchte Structurele AanpassingsProgramma’s (SAP’s) en kreeg sindsdien tonnen kritiek over zich gestort. Met de SAP’s wilde de organisatie via leningen een verplichting tot hervorming opleggen aan ontwikkelingslanden. De saneringsvoorwaarden die gepaard gingen met de SAP’s hebben geleid tot de ineenstorting van sociale sectoren zoals onderwijs en gezondheidsvoorziening.

Op het vlak van het formele communicatiebeleid van de Wereldbank is 1986 een belangrijk overgangsjaar. Vóór 1986 werd er getracht om de openbare diensten in het Zuiden te verbeteren en nieuwe investeringen aan te moedigen. Na 1986 prijst de Wereldbank privatiseringen en competitie aan als de drijvende krachten van een groei van de communicatiesector (Urey, 1995). Hulpverlening aan overheden uit het Zuiden moet met andere woorden plaats ruimen voor een nauwe samenwerking met de privé-sector. De Wereldbank sluit zich dus naadloos aan bij het heersende neoliberale discours van die tijd en kan wellicht zelfs gezien worden als een voorvechter van die ideologie.

Het geloof van de Wereldbank in de voordelen van ICT’s in het Zuiden is enorm. In bepaalde rapporten worden ICT’s beschouwd als technologieën die culturele hindernissen kunnen overstijgen, economische ongelijkheden opheffen en zelfs intellectuele verschillen compenseren. De enige weg om die ICT’s in de ontwikkelingslanden succesvol te implementeren, is de markt haar gang laten gaan.

De laatste jaren klinkt de Wereldbank-formule al wat genuanceerder. Mislukte projecten, externe kritiek en een interne reorganisatie hebben geleid tot iets voorzichtigere uitspraken omtrent de relatie tussen ICT’s en ontwikkeling. Nog steeds wordt er gepleit voor een liberalisering van de communicatiemarkt, maar ook het belang van de socio-culturele context en van institutionele hervormingen komt aan bod. Het blijft uiteraard nog de vraag of deze aanpassing een werkelijke ommekeer inluidt of slechts een toegeving op papier is (Nulens & Van Audenhove, 1999).

De Wereldbank heeft alleszins nog steeds heel wat macht met betrekking tot communicatiebeleid en -praktijk in het Zuiden. Op de eerste plaats is de organisatie nog altijd nauw betrokken bij de hervormingen die overheden in het Zuiden doorvoeren om zich aan te passen aan een hertekend communicatielandschap. Verder steunt de Wereldbank niet alleen private bedrijven die in het Zuiden willen investeren in de communicatie-infrastructuur, maar is ze zelf ook de drijvende kracht achter een aantal projecten die de toegang tot ICT’s willen verhogen (InfoDev, World Links for Development, enz.). Ten slotte is de Wereldbank een zeer succesvol promotor van de eigen ideeën. Honderden rapporten zijn gratis beschikbaar in gedrukte of elektronische vorm. En ook op internationale fora en in de meest prestigieuze wetenschappelijke tijdschriften is de aanwezigheid van de Wereldbank opvallend.

De machtigste organisatie op het vlak van de internationale communicatie is ongetwijfeld de Wereld HandelsOrganisatie (WHO). Deze instelling heeft eigenlijk voor een stuk de rol van de ITU overgenomen als internationale communicatieregulator. De voorloper van de WHO is een akkoord over de regulering van multilaterale handel dat in 1947 werd ondertekend door 23 landen, nl. het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Tijdens de volgende onderhandelingsrondes zetten steeds meer landen hun handtekening onder akkoorden die een steeds vrijere wereldmarkt vooropstellen. De Uruguay Round, de onderhandelingsronde van 1986 tot 1993, heeft belangrijke implicaties voor de communicatiesector. Terwijl de vorige rondes zich beperkten tot afspraken over voornamelijk internationale prijsbarrières van producten, wordt in de Uruguay Round ook een overeenkomst ondertekend over wereldwijde diensten (General Agreement on Trade in Services: GATS). Bovendien wordt er een nieuwe organisatie opgericht die moet waken over de nieuwe akkoorden, nl. de WHO. Het gevolg is dat telecommunicatiediensten voortaan beschouwd worden én als een aparte economische sector, én als een belangrijke katalysator voor andere sectoren. Het GATS en de daaropvolgende akkoorden inzake basistelecommunicatie verplichten de deelnemende landen om hun communicatiemarkt te openen voor buitenlandse investeerders. Daarbij moeten overheden alle landen behandelen als hun meest begunstigde handelspartner en moeten ze mogelijke investeerders op een transparante manier informeren over de eigen nationale markt (WTO, 1999).

De WHO-akkoorden spelen volledig in de kaart van de westerse mogendheden. De handelsgrenzen van de ontwikkelingslanden worden stuk voor stuk neergehaald. Wat voor het grijpen ligt, is een immense, gedeeltelijk nog onontgonnen communicatiemarkt. Westerse communicatiebedrijven storten zich op deze potentiële goudmijn en trachten de beste stukjes in te pikken. Het wordt zeer moeilijk voor ontwikkelingslanden om in deze bikkelharde markt ICT’s en communicatie in het algemeen op een behoedzame manier in te schakelen voor de eigen nationale ontwikkeling.

Het beleid van de bovenstaande organisaties vertoont veel gelijkenissen. Ruwweg kan volgend beeld geschetst worden: de dominante organisaties propageren een liberalisering van de communicatiemarkt en verkondigen de boodschap dat de implementatie van ICT’s uiteindelijk kan bijdragen tot een wereldwijde groei en ontwikkeling. Daarbij dient de macht over informatie en communicatie te verschuiven van nationale overheden naar de private sector.

Toch zijn er ook internationale organisaties die pleiten voor een andere aanpak, bijvoorbeeld de UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation) en UNDP (United Nations Development Programme). Beide organisaties komen veel meer op voor de belangen van het Zuiden. Maar daardoor blijft de invloed van deze instellingen dan ook vrij beperkt. Toen de UNESCO op het einde van de jaren ’70 opkwam voor een evenwichtigere informatiestroom in de wereld, besloten de VS, Groot-Brittannië en Singapore om uit de organisatie te treden. Dit voorval leert dat internationale organisaties slechts dan steun krijgen wanneer ze de belangen van de machtigste staten behartigen.

Wat betekent dit voor het Zuiden?

Er blijkt een vrij algemene consensus te bestaan bij de belangrijkste internationale organisaties. De liberalisering van de communicatie- en informatiemarkt lijkt voor iedereen de beste en zelfs enige optie. Toch wijst de praktijk uit dat de huidige evoluties binnen de internationale communicatiesector geen garanties bieden voor de ontwikkeling van het Zuiden. Inderdaad, in alle Afrikaanse hoofdsteden kan men tegenwoordig surfen op het Internet, maar wie wordt daar echt beter van?

Uiteraard is het positief dat de genoemde internationale organisaties dikwijls als gastheer optreden en trachten alle betrokken partijen rond de tafel te krijgen. Anderzijds is het ook zo dat de gastheer meestal het menu opstelt en bepaalt wie op welke stoel mag zitten. Een organisatie zoals de WHO, die nota bene in haar nieuwe akkoorden principes zoals transparantie hoog in het vaandel voert, is zelf allesbehalve transparant. Dikwijls bekokstooft een kleine groep van westerse landen een overeenkomst, die daarna aan alle lidstaten wordt voorgelegd. Deze landen hebben dan de keuze: te nemen of te laten. Westerse landen zien ook duidelijk het belang in van beslissingen die in deze organisaties genomen worden. Dit wordt duidelijk in de enorme voorbereiding van de dossiers en in de grote mankracht die naar de internationale fora wordt gestuurd. Ontwikkelingslanden kunnen soms nauwelijks één onderhandelaar afvaardigen die dan uiteraard veel minder slagvaardig aan al de verschillende besprekingen kan deelnemen.

De enige optie die ontwikkelingslanden nog lijken te hebben, is een bundeling van krachten. Wanneer zij op dergelijke fora kunnen spreken met één krachtige stem, is er misschien een kans dat hun belangen echt verdedigd worden. Maar zoals al eerder werd gesteld, steeds blijft de dreiging bestaan dat westerse landen opstappen en het debat lamleggen wanneer hen de weg naar een volledig vrije communicatiemarkt wordt afgesneden.

Bibliografie

CHOWDARY, T.H. (1992) Telecommunications Restructuring in Developing Countries. Telecommunications Policy, 16(7), pp. 591-602.

ITU (1999): Website of the International Telecommunication Union.

MAITLAND, DONALD (1986) Bridging the missing Link. In: KPTC & ITU (eds.) Bridging the missing Link. World telecommunication Forum. Nairobi, Kenya, 16-19 september 1986. Geneva/Nairobi: ITU/KPTC, pp. 13-14.

NULENS, G. (1999) Global Telecom Regulation. An analysis of the International Telecommunication Policy of the World Trade Organisation. Lezing in het kader van de Advanced Postgraduate Programme in Telecommunications and Information Policy, Department of Communication, University of South Africa, Pretoria, 22 April.

NULENS, GERT & VAN AUDENHOVE, LEO (1999) An Information Society in Africa. An Analysis of the Information Society Policy of the World Bank, ITU and ECA. Gazette, 61(1), pp. 451-471.

NULENS, GERT; VAN AUDENHOVE, LEO; BURGELMAN, JEAN-CLAUDE & CAMMAERTS, BART (1999) Naar een informatiesamenleving in Afrika: tussen discours en realiteit. Nieuw Tijdschrift van de Vrije Universiteit Brussel, Themanummer: Afrika, interdisciplinair benaderd, pp.29-40.

STRANGE, SUSAN (1988) States and Markets. London: Pinter Publishers, 266 p.

UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (1999) Human Development

Report 1999. New York: Oxford University Press, 262 p.

UREY, GWEN (1995) Infrastructure for Global Financial Integration: the Role of the World Bank. In: Mody, Bella; Bauer, Johannes M. & Straubhaar, Joseph D. (eds.) Telecommunication Politics. Ownership and Control of the Information Highway in Developing Countries. Mahwah: Lawrence Erlbaum Associates, pp. 113-134.

WORLD BANK (1999) World Development Report. Knowledge for Development. New York: Oxford University Press, 251 p.

WTO (1999): Website of the World Trade Organisation.

Gert Nulens is verbonden aan het onderzoekscentrum voor Studies over Media, Informatie en Telecommunicatie (SMIT) van de Vrije Universiteit Brussel.

Zandi Lesame is docente telecommunicatie- en informatiebeleid aan het Department of Communication van de University of South Africa.