Het institutioneel kader voor duurzame ontwikkeling in België

Toch zal België niet helemaal met blozende kaken naar Johannesburg moeten gaan. Ons land fungeert op enkele terreinen als één van de koplopers inzake duurzame ontwikkeling. In tegenstelling tot vele andere landen werd de beleidsinvulling van het begrip duurzame ontwikkeling niet verengd tot de leefmilieudimensie. Ook de sociale en economische dimensies kregen aandacht. Maar vooral het institutioneel raamwerk voor duurzame ontwikkeling op federaal vlak springt in het oog. Sinds de goedkeuring van de wet van 5 mei 1997 betreffende de coördinatie van het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling, beschikt België in zekere zin over een modelinstrument om duurzame ontwikkeling vorm te geven.

In dit artikel ga ik achtereenvolgens beknopt in op de inhoud van de wet, de uitvoering ervan en een evaluatie gekoppeld aan enkele kanttekeningen bij het gevoerde duurzaamheidsbeleid.

DE WET VAN 1997 INZAKE DUURZAME ONTWIKKELING: EEN SOLIDE BASIS

De wet van 1997 had als bedoeling een kader te scheppen om het federale beleid voor duurzame ontwikkeling op een professionele wijze vorm te geven en de horizontale en, tot op zekere hoogte, ook de verticale beleidsintegratie te bevorderen. De wet inzake duurzame ontwikkeling bevat twee hoofdstukken die handelen over beleidsinstrumenten, met name het rapport en het plan voor duurzame ontwikkeling, en twee hoofdstukken die betrekking hebben op verantwoordelijke actoren, met name de Interdepartementale Commissie Duurzame Ontwikkeling (ICDO) en de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (FRDO).

Het Federaal rapport inzake duurzame ontwikkeling. Volgens de wet omvat het tweejaarlijkse rapport drie onderdelen. Het eerste deel moet bestaan uit een beschrijving, een analyse en een evaluatie van de bestaande toestand in België. In het tweede deel moet het gevoerde beleid toegelicht worden. Tenslotte moet in het derde deel de te verwachten ontwikkeling bij ongewijzigd beleid, en bij gewijzigd beleid volgens een aantal relevante scenario’s, aan bod komen. De opmaak van dit plan werd toevertrouwd aan het Federaal Planbureau, dat hiervoor een Task Force voor duurzame ontwikkeling oprichtte.
Het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling. Het vierjaarlijkse federaal plan sluit aan bij de besluiten van het federaal rapport en legt de maatregelen op federaal niveau vast met het oog op uitvoering van de internationale verbintenissen van België, met speciale aandacht voor Agenda 21.

Het plan komt in drie stappen tot stand. Over het “voorontwerp” van Federaal plan wordt een ruime raadpleging georganiseerd. De opmerkingen van de publieke consultatie worden, samen met het advies van de FRDO en de eventuele reacties van het parlement en van de gewest- en gemeenschapsregeringen, verwerkt in een “ontwerpplan”. Dit voorstel wordt dan besproken door de regering die het “plan” goedkeurt door een in de ministerraad overlegd koninklijk besluit. De planning heeft een indicatief karakter. De regering gaat het politiek engagement aan om het plan binnen de vastgestelde timing uit te voeren, via de nodige wetten, besluiten en andere acties. De regering moet ook motiveren wanneer zij in het plan afwijkt van het advies van de raad.

De Interdepartementale Commissie Duurzame Onwikkeling. Deze commissie die bestaat uit federale (top)ambtenaren die elk een lid van de federale regering vertegenwoordigen, en één vertegenwoordiger van elk van de gewest- en gemeenschapsregeringen. De ICDO draagt de eindverantwoordelijkheid voor het voorontwerp en het ontwerp van het federaal plan duurzame ontwikkeling. Voor de redactie doet zij een beroep op de medewerking van het Federaal Planbureau, dat ook het secretariaat van de commissie waarneemt. De ICDO publiceert jaarlijks vóór 31 maart een rapport over de uitvoering in de federale administraties van het plan duurzame ontwikkeling.

De Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling. De raad geeft adviezen aan de Belgische federale overheid over het federale beleid inzake duurzame ontwikkeling. Hij is ook een forum voor gedachtewisseling over duurzame ontwikkeling en organiseert activiteiten om het maatschappelijk draagvlak voor duurzame ontwikkeling te vergroten. De raad oefent zijn activiteiten uit op verzoek van de federale regering en het federale parlement, of op eigen initiatief. De wet bepaalt dat de regering moet motiveren wanneer ze afwijkt van een advies van de FRDO. De raad kreeg een aantal specifieke adviesopdrachten bij, in het kader van de wet van 21 december 1998 betreffende de productnormen ter bevordering van duurzame productie- en consumptiepatronen, en ter bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid, en vervolgens in het kader van de wet van 25 mei 1999 betreffende de Belgische internationale samenwerking.

De raad is breed samengesteld. De volgende maatschappelijke groepen hebben vertegenwoordigers met stemrecht in de raad: de niet-gouvernementele organisaties voor milieubescherming, de niet-gouvernementele organisaties voor ontwikkelingssamenwerking, de consumentenorganisaties, de vakbonden, de werkgevers, de energieproducenten, de wetenschappelijke wereld. De federale ministers en staatssecretarissen en de gewesten en gemeenschappen hebben elk een vertegenwoordiger zonder stemrecht in de raad.

DE UITVOERING VAN DE WET: BOUWWERK IN DE STEIGERS

Na vier jaar werd in zekere zin een eerste volledige cyclus inzake de uitvoering van de wet op de duurzame ontwikkeling doorlopen. Het leverde belangrijke bouwstenen op om vorm te geven aan een meer duurzame samenleving.

“Op weg naar duurzame ontwikkeling?” Het eerste Federaal rapport duurzame ontwikkeling werd midden 1999 gepubliceerd en telt ruim 452 bladzijden. Het lijvig document behandelt vooral het binnenlands federaal beleid inzake duurzame ontwikkeling. Enkele kernthema’s worden belicht: de strijd tegen de armoede en de sociale uitsluiting (sociale sfeer), de bescherming van de atmosfeer met klimaatverandering en troposferische ozon en van het mariene milieu (ecologische sfeer), en de verandering van consumptiepatronen (economische sfeer). Verder gaat ook aandacht naar de rol van het maatschappelijk middenveld in het veranderingsproces naar een meer duurzame samenleving.

Het rapport stelt vast dat in de periode 1992-1998 vooruitgang geboekt werd, maar in onvoldoende mate. De conclusie luidt dat de besluitvorming vaak gekenmerkt blijft door: (1) een gebrek aan aandacht voor mondiale duurzame ontwikkeling, (2) een gebrek aan langetermijnvisie en tussentijdse doelstellingen, (3) een gebrek aan integratie van de economische, sociale en ecologische uitzichten, (4) onvoldoende aandacht voor wetenschappelijke onzekerheden en de effecten op lange termijn van het gangbare ontwikkelingsmodel, (5) een gebrek aan een participatieve benadering.

Federaal plan duurzame ontwikkeling 2000-2004. In januari 2000 publiceerde de ICDO het eerste Voorontwerp van Federaal plan duurzame ontwikkeling 2000-2003. Het synthetisch geschreven document telt ruim 100 bladzijden en bestrijkt zowat alle domeinen en instrumenten waarvoor de federale overheid inzake duurzame ontwikkeling bevoegd is. Als beleidsterreinen komen aan bod: wijziging van consumptie- en productiepatronen, armoedebestrijding en aanpak van overmatige schuldenlast, band tussen menselijke gezondheid en leefmilieu, landbouw, het mariene milieu, biologische diversiteit, energie, vervoer en ozon- en klimaatwijziging. Als instrumenten voor de uitvoering van het plan, gaat aandacht naar internationale overeenkomsten, internationale handel en internationale samenwerking, wetenschapsbeleid, fiscaal beleid en tenslotte de nationale rekeningen, indicatoren voor duurzame ontwikkeling en de duurzame-ontwikkelingseffectbeoordeling. Voor al deze thema’s worden eerst de problemen geschetst en vervolgens voorstellen van actieplannen met doelstellingen en maatregelen geformuleerd, met vermelding van de instellingen die bij de uitvoering betrokken zijn en van indicatoren die moeten toelaten om de ontwikkeling te volgen. Het document bevat ook een apart hoofstuk over de versterking van de rol van de grote maatschappelijke groepen en besluit met tien richtsnoeren om acties van overheid en burgers in de richting van duurzame ontwikkeling te sturen.

Gedurende twee maanden konden burgers en maatschappelijke organisaties op het voorontwerpplan reageren. Er kwamen zowat 16.000 reacties binnen van 2.000 verschillende instanties. Verhoudingsgewijze reageerden Franstaligen talrijker dan Nederlandstaligen, en maatschappelijke organisaties meer dan individuele burgers. De FRDO kreeg drie maanden tijd om te reageren en bracht een omstandig advies dat grondig werd voorbereid.

De regering keurde op 20 juli 2000 het Federaal plan duurzame ontwikkeling 2000-2004 goed. Zij hield met heel wat opmerkingen uit de publieke consultatie en het advies van de FRDO rekening. Zoals wettelijk voorzien publiceerde zij ook een 25 bladzijden tellend document, met een motivering van de afwijkingen van het advies van de raad. Eén van de belangrijke tekortkomingen waarop de FRDO de aandacht vestigde en waarmee de regering geen rekening hield, betrof het budgettaire aspect van het plan. Hoewel de ICDO hieromtrent in het ontwerpplan wel concrete voorstellen formuleerde, ging de regering in het plan niet in op de gevolgen voor de begroting en voor de personeelsinzet van de realisatie van de vooropgezette doelstellingen. Zij deelde mee dat dit binnen de normale begrotingsprocedure zou gebeuren.

De ICDO: werken aan nieuwe beleidscultuur. De ICDO had met heel wat hindernissen af te rekenen. De commissie vormt een administratief orgaan dat overlegt over horizontale en, in beperkte mate, ook over verticale beleidsintegratie. Nu bestaat er ter zake in ons land weinig traditie. De ICDO moet in zekere zin een nieuwe cultuur van samenwerking opbouwen, en dat vergt tijd. De coördinatie van de werkzaamheden voor de redactie van het eerste voorontwerpplan en de verwerking van de reacties van de maatschappelijke consultatie in het ontwerpplan, vormden de eerste jaren de belangrijkste activiteiten van de commissie. Op dit ogenblik gaat de aandacht vooral naar de opvolging van de uitvoering van het plan duurzame ontwikkeling in de verschillende departementen. Met het oog daarop wordt een databank uitgebouwd. Dat is geen eenvoudige operatie. Zij wordt onder meer bemoeilijkt door de Copernicus-hervorming van de federale overheid, en door de overdracht van de bevoegdheden voor landbouw en buitenlandse handel naar de gewesten. Zoals uit de jaarverslagen blijkt, zijn de afgevaardigden van alle administraties en gewesten en gemeenschappen niet even actief. De commissie beschikt slechts over beperkte middelen om haar opdracht te vervullen.

De FRDO: een volwaardig multistakeholderforum. De FRDO kon bogen op de ervaring van haar voorganger, de nationale raad voor duurzame ontwikkeling, die in 1993 opgericht werd. De partners rond de tafel kenden elkaar reeds tot op zekere hoogte, wat zeker een voordeel was. Overigens kon ook voortgebouwd worden op de traditie van sociaal overleg die België rijk is. Het overleg tussen afgevaardigden van werkgevers en werknemers werd in het kader van de raad uitgebreid met vertegenwoordigers van de niet-gouvernementele organisaties, consumentenorganisaties en wetenschappers. In de lijn van het concept van de dialoog tussen stakeholders of belanghebbenden dat in Rio werd ontwikkeld, nemen ook vertegenwoordigers van de overheid als deskundigen aan de vergaderingen deel. De belangen en standpunten van de leden liggen soms ver uit elkaar. Toch slagen zij er dikwijls in overeenstemming te bereiken over beleidsvoorstellen rond actuele en soms ook controversiële thema’s zoals klimaatbeleid, genetisch gewijzigde organismen, intellectueel-eigendomsrecht, het voorzorgsprincipe en de federale en Europese duurzaamheidsstrategie. Zowat twee op drie adviezen worden met consensus goedgekeurd. Het aantal goedgekeurde adviezen steeg de laatste jaren van 5 in 1998 tot 15 in 2000. Ondanks de toename van het aantal vergaderingen die hiermee gepaard ging, steeg ook de gemiddelde participatie van de leden. Dat wijst erop dat de raad door zijn leden gedragen wordt, en het versterkt zijn legitimiteit. Met het oog op de bijdrage tot de verbreding van het draagvlak voor duurzame ontwikkeling investeert de raad ook in de nieuwsbrief FRDO-Info en in een gedocumenteerde website. Naast deze instrumenten, die zich vooral richten tot beleidsverantwoordelijken, werd onder auspiciën van de raad vanaf mei 2001 ook gestart met Billy Globe, een vulgariserende website over duurzame ontwikkeling.


EVALUATIE VAN DE WET EN KANTTEKENINGEN BIJ HET BELEID

De FRDO bracht in 1999, op vraag van staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling Olivier Deleuze, een advies uit over de wet op de duurzame ontwikkeling. De raad beoordeelde deze wet in het algemeen vrij positief. Hij deed een aantal punctuele voorstellen voor verbetering. Verder pleitte hij ervoor de mogelijkheden van de raad om een eigen personeelsbeleid te voeren te vergroten, en eveneens een fonds te creëren om capaciteitsopbouw bij verenigingen en informatie-activiteiten in het kader van de wet te financieren.


De raad organiseerde op 14 juni 2001 een symposium “Rio + 10”, waarbij werd ingegaan op de kloof tussen verbintenissen en beleid. Daarbij ging vooraal aandacht naar de politieke, economische, maatschappelijke en culturele hinderpalen op weg naar duurzaamheid. Van dit symposium werd een verslagboek gepubliceerd, dat veel waardevol materiaal bevat voor wie een beter zicht wil krijgen op de knelpunten van het duurzaamheidsbeleid in ons land.

Op basis van de documenten van de raad, en van mijn eigen ervaringen met de wet en het recente beleid inzake duurzame ontwikkeling, wil ik enkele persoonlijke kanttekeningen formuleren.

1. Een plan met duidelijke prioriteiten. Het federaal plan voor duurzame ontwikkeling 2000-2004 bestrijkt zowat alle federale beleidsdomeinen, en bevat 650 acties. Het heeft het voordeel alomvattend te zijn, maar het nadeel te weinig toegankelijk te zijn en te weinig prioriteiten te bevatten. Daarom is het aangewezen dat het volgende plan meer prioriteiten definieert, zodat voor iedereen duidelijk is welke belangrijke keuzes duurzaamheidsbeleid impliceert. Het zou ook de interessen voor en de participatie aan de publieke consultatie kunnen vergroten. Door het toewijzen van een specifiek budget, zou het plan ook meer politiek gewicht krijgen. Verder zouden vulgariserende documenten ook kunnen bijdragen tot een betere bekendmaking van het plan.

2. Een toegankelijk rapport. Het eerste federaal rapport over duurzame ontwikkeling is van uitstekende wetenschappelijke kwaliteit. Maar het document is te weinig naar een breed publiek toe geschreven, en er wordt dan ook spijtig genoeg te weinig gebruikt van gemaakt. Misschien zou het zinvoller zijn een bondiger jaarlijks rapport te publiceren, met een aantal sleutelindicatoren voor duurzame ontwikkeling. Dit zou de beleidsmakers en het publiek een duidelijker beeld geven over de evolutie van de duurzaamheid en het duurzaamheidsbeleid in ons land.

3. Een Interdepartementale commissie met de nodige middelen. De ambtenaren die deel uitmaken van de interdepartementale commissie voor duurzame ontwikkeling, staan in hun departement dikwijls te geïsoleerd. De ICDO beschikt ook slechts over een beperkt secretariaat. Anderzijds is er in de meeste overheidsadministraties ook een gebrek aan capaciteitsopbouw inzake duurzame ontwikkeling. In feite zouden alle departementen over een duurzaamheidscel moeten beschikken, die als stuwende kracht kan fungeren voor de uitvoering van het federale plan op hun domein. Verder is het eveneens van belang dat er een klare taakverdeling komt tussen de ICDO en de Programmatorische Overheidsdienst Duurzame Ontwikkeling (POD-DO), die de regering in het kader van de Copernicus-hervorming besliste op te richten. Overigens impliceert “programmatorisch” dat deze administratie duurzame ontwikkeling slechts een tijdelijk karakter zou hebben, wat moeilijk te begrijpen valt.

4. Verbreding en verdieping van de publieke participatie. De FRDO wordt vooral bij het beleid betrokken in de beleidsvoorbereidende fase. De raad zou ook meer kunnen participeren in de hele beleidscyclus, dus ook in de fase van de beleidsimplementatie en de controle. Anderzijds kan participatie van de maatschappelijke organisaties niet tot een politiek consultatieproces beperkt worden. Economische activiteiten van producenten en consumenten, en sociale en culturele acties leiden tot een verdieping van het participatieproces. Dit vergt van de regering dan ook grotere investeringen in sensibilisatiecampagnes en in de capaciteitsopbouw van maatschappelijke actoren, die programma’s en acties in het kader van duurzame ontwikkeling opzetten.

5. De kloof tussen engagementen en beleid verkleinen. Duurzame ontwikkeling behoort volgens het regeerakkoord tot de vier beleidsprioriteiten van het paarsgroene kabinet. Het symposium Rio+10 over de kloof tussen verbintenissen en beleid, toonde aan dat het beleid in de positieve richting evolueert, maar dat de implementatiekloof toch nog vrij groot blijft. Als een belangrijke oorzaak werd het feit aangehaald dat in de prijzen van de producten en diensten de sociale en milieukosten niet steeds verrekend worden. Correcte prijzen zouden niet-duurzame consumptie bij producenten en consumenten afremmen. Het volgende federaal rapport over duurzame ontwikkeling, dat helaas pas laattijdig in 2002 zal verschijnen, zal een meer globale analyse van het federale beleid op vlak van duurzaamheid bevatten, en een alomvattende evaluatie mogelijk maken.

6. Een groter engagement van de eerste minister. België beschikt als één van de weinige staten in Europa over een staatssecretaris voor (energie en) duurzame ontwikkeling. Maar het is moeilijk voor een staatssecretaris met beperkte bevoegdheden om de horizontale coherentie van het beleid te verzekeren. Dat is nochtans een vereiste voor duurzame ontwikkeling. Om ertoe bij te dragen dat duurzame ontwikkeling ook geïntegreerd wordt in zogenaamde harde beleidsdepartementen zoals financiën, is het van belang dat de premier een actievere rol speelt. Hij is door zijn functie uitstekend geplaatst om de horizontale beleidsintegratie te verzekeren.

7. Een positieve boodschap uitdragen met meer aandacht voor de media. Bedrijven en publiciteitsbureaus investeren miljarden in boodschappen die consumptie en verspilling bevorderen. Duurzame ontwikkeling gaat in tegen deze trend, wat dikwijls als een negatieve boodschap overkomt. Het is noodzakelijke dat meer nadruk gelegd wordt op de voordelen die duurzame ontwikkeling biedt voor de verbetering van de levenskwaliteit op vlak van gezondheid, mobiliteit, strijd tegen armoede, enz. Anderzijds komt duurzame ontwikkeling in de media nauwelijks aan bod. Nieuws over duurzame ontwikkeling beantwoordt veelal niet aan de criteria als nieuw, kort en sensationeel. Verder zijn journalisten meestal gespecialiseerd in economische, sociale of ecologische materies, maar zelden in de drie tegelijk. Ook dat vormt een moeilijkheid bij de berichtgeving over duurzame ontwikkeling. De overheid zou een fonds kunnen creëren voor de vorming van journalisten op vlak van duurzame ontwikkeling en voor de financiering van reportages over interessante duurzaamheidsprojecten. Er bestaan heel wat interessante initiatieven opgezet door lokale besturen, bedrijven en maatschappelijke organisaties.

BESLUIT: BOUWWERK NOG NIET ONDER DAK

De conclusie is niet moeilijk te trekken. Het bouwwerk duurzame ontwikkeling in ons land beschikt op federaal vlak over solide funderingen, en er wordt volop aan gewerkt. Maar de bouw vordert langzaam en staat nog lang niet onder dak. De overheid zou als bouwheer meer geld moeten (willen) kunnen investeren in het project, als architect meer overleg plegen met de toekomstige bewoners over de inrichting, en als aannemer meer samenwerking tussen de bouwvakkers stimuleren. Maar wat duurzame ontwikkeling betreft, is iedere burger uiteraard mede-bouwheer, mede-architect en mede-aannemer. Er rest dus nog heel wat werk voor ons allemaal!

Jan De Smedt is secretaris van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling