Historisch WTO-akkoord levert geen winst op voor minst ontwikkelde landen

‘Het zat in mijn systeem ingebakken dat er binnen de WTO toch nooit iets besloten kon worden’, zei voorzitter en gastheer minister van handel Gita Wirjawan tijdens de afsluitende persconferentie. Maar op Bali bleek dat er wel degelijk iets kan worden bereikt. ‘We are back in business’, zei een opgeluchte Roberto Azevedo (directeur-generaal van de Wereldhandelsorganisatie) dan ook.

Het akkoord dat op Bali is gesloten behelst maar een fractie van de Doha-agenda. Daarmee is Bali slechts een kleine stap voor de WTO. Maar toch is het akkoord niet zonder belangrijke gevolgen. Het akkoord zal er bijvoorbeeld voor zorgen dat op termijn alle douaneprocedures geharmoniseerd worden en transparanter worden gemaakt en dat zal belangrijke gevolgen hebben voor de wereldhandel. Nu de meeste handelsbarrières namelijk zijn afgeschaft, zijn het met name de omslachtige douaneprocedures met veel administratieve rompslomp die het vrije verkeer van goederen en diensten moeilijker maken.

Voor de wereldhandel zou het akkoord op handelsfacilitatie volgens de WTO dan ook enorme winsten opleveren. Die winsten worden echter overdreven. Herhaaldelijk haalt WTO-directeur Roberto Azevedo 1 triljoen dollar aan en ook in de internationale pers blijft dit getal, afkomstig uit een studie van de Internationale Kamer van Koophandel (ICC), rondzingen. Maar een onderzoek van de Global Development and Environment Institute van Tufts University plaatst grote kanttekeningen bij dat cijfer, omdat de getallen die het ICC gebruikt arbitrair zijn en onmogelijk te vergelijken zijn met andere variabelen. Bovendien zijn de gebruikte gegevens van deze studie gedateerd. De winsten moeten dus met een korreltje zout worden genomen.

Rechten en plichten

Toch zal het akkoord verstrekkende gevolgen hebben, want om alle douaneprocedures te harmoniseren en standardiseren, zal met name in ontwikkelingslanden een enorme operatie vergen. Positief aan deze deal voor ontwikkelingslanden is dat, voor het eerst in een WTO-akkoord, de implementatie van de verplichtingen afhangt van de steun die wordt gegeven. Ontwikkelingslanden hoeven dus niet direct de afspraken uit te voeren.

Maar de garanties voor financiële steun zijn er niet. Terwijl de verplichtingen reeël zijn, bestaat er geen duidelijk engagement voor de financiële en technische steun die ontwikkelingslanden zullen ontvangen. De toezeggingen die er waren bereikt in Genève werden zelfs tijdens het Bali-proces nog fors afgezwakt, omdat alle referenties naar financiële assistentie uit de tekst zijn gehaald. Maar als de EU en de VS echt graag willen dat ontwikkelingslanden vaart maken met handelsfaciliatie, zullen ze toch met geld over de brug moeten komen. In die zin hangt de snelheid van het proces af van hun inzet en dat kan een extra stok achter de deur betekenen.

De feitelijke winsten op handelsfacilitatie zijn voor ontwikkelingslanden nog onzeker. Ook al zal de verbeterde efficiëntie ten goede komen aan de snelheid van de handel, er zijn ook verliezen doordat lokale transportbedrijven niet meer bij wet mogen worden beschermd en multinationale ondernemingen meer voet aan de grond krijgen. Hoe goed of slecht dit uitpakt is nog te bezien: aan de ene kant kunnen er efficiëntiewinsten zijn, aan de andere kant zullen er banen verloren gaan en bestaat het gevaar dat multinationale ondernemingen hun ‘eigen’ routes gebruiken die eerder tussen Noordelijke en Zuidelijke landen lopen dan tussen Zuidelijke landen onderling.

Voedselzekerheid: potentiële winsten, maar nog veel onzekerheid

Belangrijk is verder het akkoord dat op voedselzekerheid is gesloten. Een positieve stap is dat dit de mogelijkheid biedt om het landbouwakkoord dat in 1994 tijdens de Uruguay ronde is gesloten, open te breken. Op lange termijn moet er namelijk een oplossing gezocht worden voor het feit dat er nu nog steeds met prijzen uit 1994 wordt gewerkt bij het bepalen voor de hoogte van subsidies die een land mag geven aan eigen boeren. Als dat plafond wordt verhoogd, heeft dat grote gevolgen voor ontwikkelingslanden. Zij zouden dan in staat zijn om veel meer subsidies te geven aan eigen boeren en dat zou belangrijke stappen kunnen zijn in hun streven naar voedselzekerheid.

Zover is het echter nog niet, want het akkoord voorziet slechts in een interimoplossing die, in theorie, India voorlopig moet vrijwaren van vervolging in het geschillenbeslechtingsmechanisme. Maar of India op korte termijn daadwerkelijk gevrijwaard is van vervolging, is allerminst zeker. Het akkoord kan op meererlei manieren worden geïnterpreteerd. Zo spreekt de VS over een peace clause terwijl de Indiase minister het een ‘interim-overeenkomst’ noemt: beide landen communiceren eigen winsten liefst zo groot mogelijken en interpreteren het akkoord op hun eigen manier.

In het akkoord is opgenomen dat India’s programma niet handelsverstorend mag zijn, maar wat nu precies onder handelsverstorend wordt verstaan wordt niet uitgelegd en dat betekent dat landen als de VS en Pakistan al een zaak aanhangig kunnen maken op het moment dat bijvoorbeeld kleine boeren op eigen initiatief de gesubsidieerde rijst op de markt brengen. En in feite is iedere vorm van inkomenssteun al handelsverstorend. Middenveldorganisaties hadden daarom liever gehad dat was bepaald dat India’s programma onder de zogeheten Green Box subsidies zouden vallen: dit zijn subsidies die niet of weinig handelsverstorend zijn en daarom toegestaan onder de WTO regels.

Voor andere ontwikkelingslanden zijn de gevolgen van het akkoord op voedselzekerheid gering. Het akkoord staat subsidies die boven het plafond uitkomen alleen toe voor landen die dit al hebben geïntroduceerd. Door het karakter van de interimovereenkomst kan de status quo langer dan vier jaar duren en dat zou plannen van andere landen enorm kunnen vertragen. Voor de minst ontwikkelde landen komt het akkoord niet daadwerkelijk tegemoet aan hun problemen, zij hebben immers niet genoeg geld om dergelijke programma’s te implementeren. Zij zouden meer gebaat zijn bij teksten die de prijsvolatiliteit aanpakt of die het gemakkelijker maken om goedkoop voedsel te kopen op de wereldmarkt. Maar hun macht was te beperkt om dergelijke zaken te eisen.

Kleine winst op voedselzekerheidsgebied is wel dat er nu expliciet is genoemd dat programma’s zoals landhervormingen, bodemconservatie en resource management zijn toegestaan als die bijdragen aan armoedebestrijding. Feitelijk gebeurde dit echter al en maakte geen van de WTO-leden daar een probleem van. In de praktijk verandert er dus niet heel veel.

Een gemiste kans is dat de grote ‘witte olifant’ van exportsubsidies voorlopig nog in de kamer blijft staan. De G-20, een groep van ontwikkelingslanden aangevoerd door Brazilië, had graag gewild dat de EU en de VS zich zouden verplichten om eind 2014 hun exportsubsidies met de helft te verminderen. Deze toezegging werd niet geaccepteerd. Hoewel de EU in feite al bijna haar exportsubsidies heeft verwijderd, wil de EU de politieke ruimte behouden en dat betekent dat landen er nog niet vanuit kunnen gaan dat ze van de Europese subsidies af zijn.

De minst ontwikkelde landen: geen concrete winst

Ook op het speciale pakket dat voor de minst ontwikkelde landen is gecreeërd, zijn de winsten dun. Het geven van volledige markttoegang, het elimineren van de handelsverstorende Amerikaanse katoensubsidies, werk maken van de voorkeursbehandeling voor minst ontwikkelde landen op de markttoegang voor diensten en het simplificeren van oorsprongsregels: het gaat slechts om politieke commitments.

De teksten zijn zwak, maar maar voor ontwikkelingslanden waren deze verwaterde commitments de enige manier om aan de onderhandelingstafel te blijven zitten. ‘De prijs die ze moesten betalen om te blijven onderhandelen’ is de typering van Nicolas Imboden, directeur van de ngo IDEAS uit Genève. De winst is dus dat de onderwerpen in elk geval op de agenda blijven staan. ‘Het is beter dan niets’, zegt een ietwat beteuterd delegatielid uit Togo dan ook.

Wie is de ‘schuldige’? Het lijkt vooral de VS te zijn die hier iedere vooruitgang op blokkeert. Eurocommissaris van handel, Karel de Gucht, sprak zich zelfs uit voor verplichtingen op dit gebied. Waarom de VS nu precies zo moeilijk doet, dat weet eigenlijk niemand. Datgeen waar de minst ontwikkelde landen om vragen zal geen enorme klap betekenen voor hun economie (behalve dan wellicht die op het verwijderen van katoensubsidies). Maar er lijkt vooral een onderhandelingstactiek achter te zitten. De VS wil niet nu al alles weggeven en willen hun ruimte inzetten bij andere akkoorden om te krijgen wat zij willen.

In z’n geheel komen ontwikkelingslanden en minst ontwikkelde landen er dus vrij bekaaid van af. Mooie woorden dat ontwikkelde en ontwikkelingslanden evenveel profiteren, moeten met een grote korrel zou worden genomen. Hoewel dit akkoord onder de Doha ‘ontwikkelingsronde’ valt, is de conferentie daarom geenszins een ontwikkelingsronde geweest. Want daarvoor zijn de winsten voor ontwikkelingslanden te gering.

Middenveldorganisaties zijn dan ook niet blij met de deal en veel activisten zeggen dat ze liever geen deal dan een slechte deal hadden gehad. Desalniettemin zou geen deal betekenen dat er binnen de WTO niet meer onderhandeld zou worden, terwijl de regels en verplichtingen zouden blijven bestaan. Geen akkoord zou de laatste hoop op een afronding van de Doha agenda definitief aan diggelen hebben geslagen. Waar ontwikkelingslanden hun zorgen rondom het handelssysteem dan hadden moeten uiten, was onzeker geweest. Nu is er in elk geval nog een sprankeltje hoop voor de Doha-agenda.

Hoe nu verder?

Tegelijkertijd blijft ook mét deze deal onzeker wat de winsten voor ontwikkelingslanden zullen zijn in een post-Bali proces. Op Bali zou oorspronkelijk gesproken worden over het post-Bali proces, maar door de nachtenlange onderhandelingen is dat er bij ingeschoten. Bali heeft dus op dat gebied weinig vooruitgang geboekt. Wel is bepaald dat er een werkprogramma op poten wordt gezet voor de duur van een jaar waarin wordt gekeken hoe de Doha-agenda weer op te pakken. Het is de intentie van directeur generaal Roberto Azevedo om deze weer te laten herleven.

Maar het is de vraag of de ontwikkelingen zoals die op Bali ontsponnen genoeg stevigheid bieden voor een robuust post-Bali proces. De moeizame onderhandelingen laat de koppigheid zien van de landen. Het zal dus nog een eindeloos proces van geven en nemen worden.

Lees meer reacties en achtergrond over het WTO-akkoord in het dossier op viceversaonline.nl.