Hoe kunnen lage-inkomenslanden voordeel halen uit de arbeidsemigratie?

VIER TYPES VAN ARBEIDSEMIGRATIEBELEID

Emigratielanden of bronlanden kunnen verschillende redenen hebben om een doelgericht beleid van arbeidsemigratie te voeren. Deze redenen kunnen zijn:

het beschermen van de rechten en verdedigen van de belangen van hun burgers die in het buitenland werken;
het optimaliseren van de economische voordelen van emigratie, bv. met betrekking tot het gebruik van de inkomende deviezen die door het terugsturen van spaargelden door emigranten het land van herkomst binnenstromen;
het beschermen van de belangen van de bevolking die in het bronland achterblijft, bijvoorbeeld door te voorzien in opleidingen voor beroepen waarvoor een tekort dreigt te ontstaan.
Op basis van de mate van overheidstussenkomst kan men verschillende types van arbeidsemigratiebeleid onderscheiden. De emigratie kan volledig aan de markt en het vrije initiatief overgelaten worden (laisser faire) maar ze kan ook volledig door de overheid gecontroleerd worden, tenminste in principe, want zelfs bij een staatsmonopolie blijft er nog illegale emigratie.

ESSENTIËLE ELEMENTEN VAN EEN GOED ARBEIDSEMIGRATIEBELEID

Een goed beleid heeft volgende kenmerken:

het kadert in een algemene ontwikkelingsstrategie;
het brengt orde in de emigratiestromen en verzekert het respect voor fundamentele rechten van de vertrekkers;
het moet een globaal beleid zijn;
het beleid moet fair en doorzichtig zijn;
het beleid moet effectief en doelmatig zijn.
Door de overeenstemming met de ontwikkelingsstrategie kan vermeden worden dat een land waardevolle (hoogopgeleide) arbeidskrachten die reeds aan het werk zijn, zou verliezen. Het vertrek van deze arbeidskrachten zal immers een zware economische kost hebben, onder andere omdat het vertrek van de hooggeschoolden misschien zal gecompenseerd worden door het gebruik van aan het ontwikkelingspeil onaangepaste kapitaalsintensieve technologie. Als dat gebeurt, worden er blijvend te weinig arbeidsplaatsen geschapen en blijft de druk om te emigreren buitensporig groot.

De sociale kosten van de emigratie kunnen beperkt worden door orde te brengen in de emigratiestromen. Het beleid kan erop gericht zijn om de kandidaat-vertrekkers en de agentschappen of diensten die de emigratie organiseren, een gelijke informatie te geven. Andere elementen van het ordeningsproces kunnen zijn: de opbouw van een efficiënte rekrutering in het bronland en het beschermen van de rechten van de migranten in het onthaalland.

Een arbeidsemigratiebeleid moet ook globaal zijn en de problemen over een breed front aanpakken. Dit omvat o.a. het diversifiëren van het aantal landen van bestemming of gastlanden, om afhankelijkheid van één onthaalland te vermijden, het afsluiten van bilaterale overeenkomsten met de onthaallanden en het verzekeren van een geslaagde reïntegratie van terugkerende migranten, door de opbouw van pensioenrechten en dergelijke.

Het beleid moet fair en doorzichtig zijn, ook en vooral op de laagste uitvoerende niveaus. Twijfels aan de betrouwbaarheid van de overheidsdiensten ondermijnt de geloofwaardigheid van het beleid.

Tenslotte moeten de beleidsmaatregelen ook effectief en doelmatig zijn. Goed bedoelde maatregelen die hun doel evenwel niet bereiken, kunnen best opgegeven worden. Een voorbeeld van een ondoelmatige maatregel is het verbod op buitenlandse tussenpersonen, als dit verbod leidt tot een monopolie voor nationale tussenpersonen en daardoor tot hogere kosten en minder bescherming voor de kandidaat-vertrekkers.

ARBEIDSEMIGRATIEBELEID EN ALGEMENE ONTWIKKELINGSDOELSTELLINGEN

Vier ontwikkelingsdoelstellingen zijn zeer relevant in het kader van een arbeids-emigratiebeleid:

het verminderen van de werkloosheid;
door de teruggezonden spaargelden van de arbeidsemigranten meer buitenlandse deviezen ter beschikking krijgen;
de spaarquote van het land verhogen ,d.i. het deel van het Nationaal Inkomen dat gespaard en geïnvesteerd kan worden;
de sociale opbrengst van investeringen in het onderwijs verhogen.
Verminderen van de werkloosheid

Het verminderen van de werkloosheid is zonder twijfel de voornaamste drijfveer om arbeidsemigratie te organiseren. Voor de meeste ontwikkelingslanden zal dit ook een vrijwel zeker gevolg van de emigratie zijn, omdat het vertrek van arbeidskrachten in een context van hoge binnenlandse werkloosheid niet zal leiden tot loonsstijgingen en dus geen kapitaalsintensieve investeringen zal uitlokken. Daarenboven kunnen de teruggezonden spaargelden van de emigranten de werkloosheid ook nog laten dalen, indien dit leidt tot een stijging van de vraag naar nationale producten.

Aantrekken van vreemde deviezen

Het verwerven van deviezen (dus van internationale betaalmiddelen) is een tweede belangrijke drijfveer voor het voeren van een arbeidsemigratiebeleid. Teruggestuurde spaargelden zijn een belangrijke bron van deviezen die nodig zijn voor het betalen van de invoer of het verzekeren van de dienst van de buitenlandse schuld (intresten + terugbetalingen van het kapitaal van de schuld). Deze overmakingen of terugzendingen liggen wereldwijd in de orde van grootte van 100 miljard dollar en zijn daarmee voor de ontwikkelingslanden de tweede bron van deviezen, na de verkoop van petroleum. De overmakingen zijn voor Egypte belangrijker dan de goederenuitvoer en ze vertegenwoordigen de helft van de waarde van de goederenuitvoer in landen zoals Bangladesh en de Dominicaanse Republiek.

Voor het beleid is het vooral van belang dat de terugzendingen gebeuren via het formele betalingssysteem. Als een groot deel van het teruggezonden spaargeld via informele kanalen passeert, kan dit de stabiliteit van de nationale munt bedreigen. In Egypte en Soedan waren deze informele overmakingen zo aanzienlijk, dat zij bijdroegen tot het ontstaan van een ondergrondse economie die gecontroleerd werd door geldwisselaars en andere tussenpersonen. Deze personen hielden veel deviezen in hun bezit en werden op zeker ogenblik beschuldigd van speculatie tegen de nationale munt, omdat zij belang hadden bij een devaluatie. De deviezen die zij in hun bezit hebben, zouden na een devaluatie immers veel meer nationale geldeenheden waard worden.

Er werden diverse maatregelen genomen om de terugzendingen via het officiële circuit te laten verlopen. Men heeft migranten toegelaten om bankrekeningen in buitenlandse munten te bezitten; men heeft hogere rentevoeten aangeboden voor vreemde munten die op langere termijn belegd werden; in ruil voor het in het land brengen van deviezen, werd de invoer van duurzame verbruiksgoederen vrijgesteld van invoerbelastingen. Er is evenwel geen betere maatregel dan de algemene vrijmaking van het deviezenverkeer en het verbeteren van de financiële dienstverlening, bv. door de invoering van elektronische bankverrichtingen.

Politieke en economische instabiliteit en te verregaande overheidscontrole op het deviezenverkeer zullen bijna zeker de verdiende deviezen in de zwarte economie of in het buitenland (kapitaalvlucht) doen belanden. Het spaargeld van de migranten wordt dan in het land waar zij werken ‘opgekocht’ door diegenen die kapitaal naar het buitenland willen brengen, dus voor het door de migranten naar het land van oorsprong teruggestuurd wordt. De transacties vinden dan buiten de gereguleerde markt plaats en de overheid verliest de controle over potentiële bronnen van deviezen.

Het is niet eenvoudig om de impact van de terugzendingen op het sparen en de investeringen in het land van oorsprong te beoordelen. Ten onrechte wordt gedacht dat de migranten en hun familie minder spaarzaam leven en het geld over de balk gooien in conspicious consumption. In werkelijkheid blijkt dat ze een groter deel van hun inkomen sparen, maar omdat het inkomen hoger is dan dat van de achterblijvers, kunnen ze tegelijk toch meer consumeren.

Het bevorderen van sparen en investeren

Tijdelijke arbeidsemigratie doet de spaarquote stijgen, omdat een groter deel van de bevolking nu hogere inkomens heeft en de hogere inkomensgroepen over het algemeen een groter deel van hun inkomen sparen. Maar in sommige omstandigheden draait het anders uit. In bronlanden met een vaste wisselkoers doen de binnenkomende deviezen de geldhoeveelheid in omloop stijgen en hierdoor ontstaat inflatie. Als de inflatie hoger ligt dan de rente op het spaargeld heeft niemand er nog belang bij om te sparen. Men koopt dan gronden of huizen of consumptiegoederen en deze uitgavengolf wakkert de inflatie nog verder aan.

Om de mogelijke inflatoire effecten van de terugzendingen te beperken, kunnen regeringen aangepaste spaarformules voor de emigranten en hun families bedenken, bv. obligaties op lange termijn in vreemde munten. Deze spaarformules zorgen voor het behoud van de koopkracht van het spaargeld en leveren een hogere intrest op; ze zijn daarom interessant voor de migranten.

Sociale doelstellingen van een arbeidsemigratiebeleid

Hier kunnen we een onderscheid maken tussen:

het verhogen van de sociale opbrengst van investeringen in het onderwijs;
het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden voor de emigranten;
het tegengaan van misbruiken bij de rekrutering;
het voorzien in sociale bescherming voor de emigranten en hun families.
Investeringen in het onderwijs hebben een hoge opbrengst in termen van economische ontwikkeling. Alle landen zullen evenwel op bepaalde ogenblikken overschotten of tekorten aan geschoolde arbeidskrachten hebben. Bij jonge en snel groeiende bevolkingen leidt hoge werkloosheid tot grote sociale spanningen. Een periode van arbeid in het buitenland is dan een oplossing, zowel voor de persoon in kwestie als voor de staat. Voor de persoon is er het hoger inkomen en de gelegenheid tot persoonlijke en professionele ontplooiing. Het voordeel voor de staat ligt in de teruggestuurde spaargelden en in het behoud of zelfs de opwaardering van de beroepskennis van de emigrant. De sociale opbrengst van de investering in het onderwijs blijft behouden of stijgt zelfs. Een uitzondering hierop vormt de situatie waarin de goed opgeleide emigrant in het buitenland arbeid verricht die beneden zijn kwalificatieniveau ligt.

Het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden van de emigranten is een prioriteit omdat de meesten in jobs en sectoren terechtkomen die door de autochtonen gemeden worden, vanwege de risico’s, de lage status of het gebrek aan promotiekansen. Daarbij komt nog dat de arbeidsvoorwaarden voor laaggeschoolden in vele landen met opzet minder interessant gemaakt worden, om de verleiding tot permanent verblijf te verkleinen.

De bescherming van vrouwen is nog dringender en delicater omdat zij meestal terechtkomen in jobs die weinig of niet door de arbeidswetgeving geregeld worden, in huishoudelijke arbeid of in de ‘ontspanningsindustrie’. Het soevereiniteitsbeginsel maakt het moeilijk om op het grondgebied van het gastland op te treden. De bronlanden kunnen proberen bilaterale akkoorden af te sluiten met de gastlanden of de eigen arbeidsnormen opleggen via dwingende individuele arbeidsovereenkomsten.

Het uitsluiten van misbruiken bij de ‘arbeidsbemiddeling’ is een derde terrein voor overheidstussenkomsten. Tussenpersonen of agentschappen gaan dikwijls lopen met een flink deel van het verschil tussen de (lage) nationale lonen en de (hogere) lonen in het buitenland. De overheid kan hier optreden via bilaterale overeenkomsten met de onthaallanden, de oprichting van een door de staat gecontroleerde rekruteringsdienst, steun aan organisaties die de vertrekkers begeleiden en informatie aan de kandidaat-vertrekkers.

Werken in het buitenland brengt zekere risico’s met zich mee: de betrokkenen hebben geld geïnvesteerd in de voorbereiding en de betaling van tussenpersonen en men is niet vertrouwd met de sociale instellingen in het gastland. De emigrant kan zich geen mislukking veroorloven en zal daarom dikwijls minderwaardige arbeidsvoorwaarden voor lief nemen. De staten hebben de plicht om voorzieningen te treffen die de kost van mislukkingen beperken, o.a. door verzekeringen en een stelsel van verplicht sparen te voorzien, dat de emigrant een veiligheidsnet biedt bij terugkeer.

STRATEGISCHE DOELSTELLINGEN VAN EEN ARBEIDSEMIGRATIEBELEID

Het stopzetten van illegale emigratie en orde brengen in de migratiestromen is een eerste strategische doelstelling. Dit is zeer moeilijk en vereist samenwerking met de gastlanden die met illegale migranten geconfronteerd worden. In het bronland kunnen informatiecampagnes gevoerd worden en moet hard opgetreden worden tegen tussenpersonen die buiten het wettelijk kader werken.

Ten tweede moet het aantal landen van bestemming of onthaallanden verhoogd worden. Concentratie op enkele gastlanden, gezien de menselijke en economische banden die het gevolg zijn van eerdere migraties, is begrijpelijk, maar houdt gevaren in. Diversificatie van het aantal bestemmingen kan bereikt worden door het formaliseren van de economische en politieke relaties met andere landen die migranten aantrekken, en door met deze landen bilaterale overeenkomsten af te sluiten.

Ten derde moet een emigratieland de controle behouden over de samenstelling van de groep van vertrekkers. Bronlanden willen meestal opgeleide mensen laten emigreren, omdat die hogere lonen kunnen verdienen, meer spaargelden kunnen terugsturen en het land van oorsprong een beter imago bezorgen.

Ten vierde moeten de bronlanden proberen om de ‘voorraad’ technische kennis in eigen land via tijdelijke migratie te vergroten. Dit kan gebeuren door groepen arbeidskrachten weg te sturen in het kader van beroepsopleidingen in bedrijven in het buitenland.

Het beperken van de braindrain en het beschermen van de eigen economie is een vijfde doelstelling. Dit is bijzonder moeilijk, omdat de gastlanden dikwijls hoger opgeleide migranten zoeken. Een combinatie van investeren in opleidingen voor beroepen met dreigende tekorten en van het ontmoedigen van emigratie zou een oplossing kunnen brengen maar werd tot nu toe niet geprobeerd.

INSTELLINGEN EN MAATREGELEN VAN EEN ARBEIDSEMIGRATIEBELEID

De overheid moet zich eerst afvragen of een beleid van ‘laisser faire’ de gewenste niveaus van emigratie en van bescherming van de migranten zal opleveren. In de meeste gevallen zal men tot het besluit komen dat overheidstussenkomst gewenst is, om de private kosten voor de migranten zelf te beperken, en om te beletten dat de emigratie het bronland zou beroven van arbeidskrachten die van vitaal belang zijn voor de ontwikkeling. De staat zal ook moeten ingrijpen om het effect van externe gebeurtenissen te milderen. Een voorbeeld hiervan is de opeenvolging van hoogconjunctuur in de bouw in de Arabische landen in 1970-1980 (een sterke vraag naar geschoolde arbeidskrachten veroorzaakte tekorten in bronlanden zoals Pakistan) en van laagconjunctuur in 1985 en de daaropvolgende jaren (met als gevolg het stopzetten van vele projecten en het niet verlengen van de arbeidsovereenkomsten). Een arbeidsemigratiebeleid moet bijgevolg soepel zijn en voor halflange termijn opgesteld worden, zodat aanpassingen aan veranderingen in eigen land of in de gastlanden mogelijk zijn.

OMVANG EN INTENSITEIT VAN HET OVERHEIDSOPTREDEN

Het overheidsoptreden kan betrekking hebben op de verschillende stadia van het arbeidsemigratieproces. Een overzicht hiervan vindt men in de volgende tabel.



doelstelling tussenkomsten en maatregelen
bevorderen van de tewerkstelling identificeren en ontwikkelen van buitenlandse arbeidsmarkten - aanknopen van diplomatieke relaties - versterken van publieke en private plaatsings- diensten - promotie en marketing in het buitenland - research over buitenlandse arbeidsmarkt - bilaterale overeenkomsten
beheer van het aanbod van arbeid
- registreren van het aanbod - beleid om braindrain te beperken
bevorderen van het welzijn van de migranten normen vastleggen en toepassing verzekeren - minimumnormen voor arbeidsovereenkomsten - controles op de emigratie - bilaterale overeenkomsten m.b.t. sociale zekerheid
beperkingen op emigratie bepaalde groepen bv. vrouwen en jongeren
toezicht op private rekrutering - erkenning en vergunning voor agentschappen - toezicht op werking en eventueel sancties - beperkingen op kostprijs arbeidsbemiddeling - maatregelen tegen illegale rekrutering en illegale emigratie
ondersteunende diensten
- diensten voor informatie en advies voor het vertrek - deskundigen in arbeidsvraagstukken op ambas- sades in belangrijke gastlanden - sociale diensten voor landgenoten in buitenland - sociale diensten voor families in het bronland - opleiding voor terugkeerders en hulp bij integratie in de arbeidsmarkt - hulp in noodgevallen en eventueel repatriëring
maximaliseren van impact migratie op de ontwikkeling teruggezonden spaargelden van de migranten - aangepast beleid invoer kapitaal - aangepaste kanalen voor terugsturen spaargelden
gebruik van de spaargelden en investeringen - voorzien in aangepaste spaarvormen - informatie en advies voor kleine investeerders - woningbouwprogramma’s voor migranten
terugkeer van (hoog)geschoolde arbeidskrachten
- plaatsingsdiensten en aanmoedigingen voorzien - bilaterale opleidingsovereenkomsten



In een stelsel van door de overheid gereguleerde arbeidsemigratie zullen de tussenkomsten beperkt blijven tot:

de regeling van de rekrutering door het verbieden van buitenlandse tussenpersonen of agentschappen;
het vastleggen van minimumvoorwaarden voor de arbeidsovereenkomsten;
het beperken van de emigratie van bepaalde categorieën van arbeidskrachten.
In landen met een grotere overheidstussenkomst, zullen gespecialiseerde instellingen moeten instaan voor het bereiken van de hogergenoemde doelstellingen. Twee voorbeelden hiervan zijn de Philippine Overseas Employment Administration en het Sri Lanka Bureau of Foreign Employment. Deze landen zullen in belangrijke gastlanden speciale deskundigen of labour attachés aan hun ambassadepersoneel toevoegen en akkoorden afsluiten met andere landen. De overheidsdiensten hebben de bevoegdheid om waarborgen te vragen van de migranten zelf en van hun buitenlandse werkgever of diens tussenpersoon.

In landen waar de staat het monopolie over de arbeidsemigratie heeft, zal de staat, of soms de onderneming waar de emigrant werkt (dit is het geval in China en Vietnam), de selectie van de kandidaten doen en ook beslissen over de terugzendingen van spaargeld en over het gedeelte van het loon dat in het gastland mag verbruikt worden.

EEN GESPECIALISEERDE DIENST VOOR ARBEIDSEMIGRATIE

Heel wat landen hebben in de loop van hun economische ontwikkeling een dergelijke dienst gehad: Japan en Nederland tot in de jaren 1960, Spanje en Griekenland tot rond 1980, Zuid-Korea tot rond 1990. Nu hebben o.a. de Filippijnen, Sri Lanka, Vietnam en Rusland gelijkaardige instellingen.

De basisfunctie van deze diensten is het reguleren van de aanwervingen. Tussenpersonen of agentschappen moeten een erkenning krijgen en inspecties toelaten. De overheid kan nog verder gaan en publieke aanwervings- en plaatsingsdiensten oprichten. Dit gebeurde o.a. in Zuid-Korea, de Filippijnen, Bangladesh en in sommige Indiase deelstaten. Er kunnen ook diensten opgericht worden voor specifieke sectoren, bv. voor de onderaanneming in de bouw (China en Zuid-Korea) of voor zeelieden (de Filippijnen).

De werking van overheidsdiensten wordt versterkt door in de ambassades in belangrijke onthaallanden deskundigen in arbeidsvraagstukken te voorzien. Men kan de werking van de overheidsdiensten ook laten ondersteunen door adviesraden. Deze raden kunnen de regeringen informatie geven over tekorten aan bepaalde categorieën van arbeidskrachten.

BESCHERMINGSMAATREGELEN VOOR EMIGRANTEN

Democratische staten zijn beperkt in hun mogelijkheden om de sociale rechten van burgers die in het buitenland arbeiden, te beschermen. Toch hebben zij een aantal instrumenten ter beschikking die een wettelijke basis voor de verdediging van de sociale rechten scheppen.

Bilaterale overeenkomsten met onthaallanden. De Internationale Arbeidsorganisatie heeft reeds in 1949 in aanbeveling nummer 86 richtlijnen opgesteld m.b.t. de bepalingen die in deze overeenkomsten kunnen voorzien worden. Deze aanbeveling is nog niet verouderd.
Een model van arbeidsovereenkomst en de verplichting om de afgesloten contracten te laten registreren.
De normen en aanbeveling van de Internationale Arbeidsorganisatie. Uiteraard zijn alle normen en aanbevelingen ook van toepassing op migranten, maar er zijn enkele instrumenten die speciaal goedgekeurd werden om de migranten een grotere sociale bescherming te bieden. De voornaamste teksten gaan over het recht om voor het vertrek informatie te krijgen over de arbeids- en levensvoorwaarden in het gastland (aanbeveling 86), het recht op een schriftelijke arbeidsovereenkomst die opgesteld wordt voor het vertrek (conventie 97), het recht op terugbetaling van de reiskosten (aanbeveling 100 – dit is evenwel geen absoluut recht), het recht op bijstand bij betwistingen over de toepassing of het beëindigen van de arbeidsovereenkomst (aanbeveling 151), bescherming van het loon (conventie 95).
De Conventie van de Verenigde Naties over de bescherming van de rechten van de migranten en van hun families (december 1990). Deze tekst wordt beschouwd als de Magna Carta van de rechten van de migranten.
Controles op het vertrek kunnen gebruikt worden om te beletten dat mensen naar het buitenland zouden vertrekken zonder een minimale bescherming (bv. zonder schriftelijke arbeidsovereenkomst). Ze kunnen natuurlijk ook toegepast worden om het vertrek van schaarse competenties te beperken, bv. van dokters of ander medisch personeel of van heel jonge personen.
Controle op de rekrutering. In de meeste landen gebeurt de rekrutering door private agentschappen en dus moet de overheid een systeem instellen voor de erkenning van deze agentschappen. De criteria kunnen betrekking hebben op de rechtspersoonlijkheid (bv. een beperking op buitenlandse agentschappen), de financiële basis en structuur van de agentschappen en hun professionele kwaliteiten, de hoogte van de vergoedingen die zij aan de kandidaat-vertrekkers mogen aanrekenen voor hun bemiddeling.
SOCIALE DIENSTVERLENING AAN KANDIDAAT-VERTREKKERS EN ARBEIDSKRACHTEN IN HET BUITENLAND

Bovenop de controle op de activiteiten van bemiddelingsdiensten en het opleggen van minimumnormen voor de inhoud van de arbeidsovereenkomsten, kunnen de staten nog specifieke diensten ter beschikking stellen. Deze diensten kunnen betrekking hebben op het beperken van de kost van de emigratie, op informatie en adviesverlening, bijstand en belangenverdediging in de gastlanden, bijstand bij repatriëring en het organiseren van sociale of recreatieve activiteiten in gastlanden met grote groepen migranten uit een bepaald bronland.

De kost van de emigratie kan beperkt worden door te voorzien in leningen tegen lagere rentevoeten. Vele kandidaat-vertrekkers moeten geld lenen o.a. voor de betaling van de diensten van tussenpersonen of voor de reiskosten. De overheid kan erop toezien dat de banken kredieten tegen een normale rente ter beschikking stellen. Als tegenprestatie kan voorzien worden dat de spaargelden dan via deze banken teruggestuurd worden. De kosten van de emigratie kunnen ook beperkt worden door gunsttarieven voor vliegtuigreizen naar het gastland aan te bieden.

Informatie en advies voor het vertrek is belangrijk en moet tijdig gebeuren. Een kort voorbereidingsprogramma voor mensen die de beslissing al genomen hebben en op het punt staan te vertrekken, blijft zinvol maar komt eigenlijk te laat. De overheid moet de algemene informatie zo vroeg mogelijk geven en op een breed potentieel publiek richten, zeker op kwetsbare groepen zoals jonge vrouwen.

TOT SLOT: DE MOEILIJKE KWESTIE VAN DE BRAINDRAIN

Het is een feit dat de ontwikkeling van vele landen nadelig beïnvloed werd door het verlies aan de industrielanden van hoogopgeleide, talentvolle mensen. Het verschijnsel wordt nog versterkt door het beleid in de industrielanden zelf, die bij voorkeur mensen toelaten die direct een bijdrage kunnen leveren tot de ontwikkeling van de economie, de wetenschap, de sport of de kunst.

De kwestie van de braindrain doet heel wat beleidsvragen rijzen. De eerste vraag is die van de mensenrechten: kan een staat het vertrek beletten van sommige van zijn burgers, als die in het buitenland betere arbeids- en levensvoorwaarden kunnen genieten? Als men aanneemt dat geen enkele staat dit absoluut kan en mag verbieden, wat kan er dan gedaan worden om mensen in eigen land te houden of aan te moedigen om na een verblijf in het buitenland terug te keren?

De overheid moet er natuurlijk voor zorgen geen overheidsgeld te verspillen aan het bevorderen van het vertrek van schaars menselijk kapitaal, zeker in landen met een actief arbeidsemigratiebeleid.

Staten moeten de arbeidsvoorwaarden in de publieke sector afstemmen op de voorwaarden in de marktsector, om zo het verlies aan hooggeschoolden te beperken. Dat is zeker nodig voor het personeel van instellingen voor wetenschappelijk onderzoek. De hogere loonkosten die hiervan het gevolg zijn, kunnen gerecupereerd worden door de overbemanning op andere niveaus van de overheidsdiensten tegen te gaan.

Wanneer hoogopgeleiden beneden hun kwalificatieniveau tewerkgesteld zijn, maakt het weinig uit dat deze mensen in het buitenland gaan werken. Er is immers geen verlies aan menselijk kapitaal of productiviteit, als het land van herkomst de mogelijkheden niet heeft om deze mensen op een aangepast niveau te laten werken. In deze gevallen kan een (tijdelijke) tewerkstelling in het buitenland zelfs wenselijk zijn, omdat de verworven kennis en vakbekwaamheid dan behouden blijven.

Men mag de gevolgen van braindrain niet veralgemenen. Veel hangt af van de situatie op de arbeidsmarkt in het bronland en van de factoren die mensen tot emigratie aanzetten. Sommige mensen beletten te emigreren, is unfair, en kan geen optie voor het beleid zijn. Het is in de meeste gevallen ook niet uitvoerbaar. In de Filippijnen werden artsen verplicht een bepaald aantal jaren in eigen land te blijven werken; deze maatregel kende een zeker succes. In Zuid-Korea werden bouwbedrijven verplicht om nieuwe mensen op te leiden, als zij geschoolde arbeidskrachten naar bouwprojecten in het buitenland stuurden. De optie om de investeringen in het onderwijs te recupereren door middel van een belasting op het vertrek naar het buitenland, werd in de meeste landen verworpen, omdat ze onuitvoerbaar bleek.

Echte braindrain, in de zin van emigratie die productiviteitsverlies veroorzaakt, vereist vier antwoorden. Het eerste antwoord is het vermijden van het versterken van de trend, een reëel gevaar in landen die de emigratie van schaarse bekwaamheden aanmoedigen. Het tweede antwoord is het wegwerken van remmende factoren in de nationale arbeidsmarkt, als die factoren het aanvullen van het aanbod aan schaarse arbeidskrachten in de weg staan. Het derde antwoord is het overwegen van tijdelijke overgangsstrategieën m.b.t. tijdelijke tewerkstelling in het buitenland, zeker als de teruggestuurde spaargelden een belangrijk en positief effect op de economie kunnen hebben. Het vierde antwoord moet bestaan in het aantrekkelijk maken van de terugkeer, door maatregelen die een tegengewicht vormen voor het comparatief nadeel dat ontwikkelingslanden tegenover de industrielanden hebben m.b.t. de tewerkstelling en de carrièrekansen van hoogopgeleide mensen.

Manolo Abella is hoofdadviseur voor het migratiebeleid bij de Internationale Arbeidsorganisatie in Genève. Dit artikel is een samenvatting van een handleiding voor lage-inkomenslanden over de organisatie van de arbeidsemigratie. Sending workers abroad – A manual for low- and middle-income countries verscheen voor het eerst in 1997 en werd heruitgegeven in 2000.