Internationale handel en milieubescherming

PROBLEEMSTELLING

Milieuvervuiling is ook, en zelfs vooral, voor de armere bevolkingsgroepen van belang. Zij leven op marginale landbouwgronden of stedelijke terreinen, en worden meer dan de hogere inkomensgroepen door de vervuiling getroffen. Ze beschikken over minder middelen om te investeren in duurzaam gebruik van het milieu of in bestrijding van vervuiling.

De toenemende globalisering heeft vragen doen rijzen over de impact van internationale handel op het milieu. Sommigen vinden dat aan internationale handelsakkoorden clausules over milieubescherming toegevoegd moeten worden. Daarin zouden dan bepaalde productietechnieken verboden kunnen worden, of in elk geval het internationale verhandelen van producten die op milieuvijandige wijze geproduceerd worden.

De voorbije jaren hebben zich enkele klassieke cases voorgedaan. De Verenigde Staten had de invoer van tonijn uit Mexico aan banden gelegd, met als argument dat er met de Mexicaanse vistechnieken voor tonijn veel meer dolfijnen gedood werden dan met de Amerikaanse technieken. Mexico diende in 1991 een klacht in bij de WTO (toen nog GATT) en werd in het gelijk gesteld. De klachtencommissie was van mening dat artikel XX van het GATT-verdrag niet toelaat op nationaal niveau maatregelen te treffen, die de toestand van het milieu in een ander land viseren.

Een andere belangrijke uitspraak kwam er in het dossier van de garnalen uit India. In de Verenigde Staten is wettelijk bepaald dat er geen garnalen verkocht mogen worden, die gevangen zijn met netten die gevaar opleveren voor schildpadden. Op basis hiervan werd de invoer van garnalen uit India, Maleisië, Pakistan en Thailand verboden. Deze landen dienden klacht in bij de WTO. De Verenigde Staten rechtvaardigden hun maatregel met een verwijzing naar enkele internationale milieuverdragen (bescherming van zeldzame soorten, behoud van de biodiversiteit en verbod op de handel in bedreigde soorten). In eerste aanleg werden de Verenigde Staten in het ongelijk gesteld. De klachtencommissie oordeelde dat het invoerverbod neerkwam op een onaanvaardbare discriminatie van enkele lidstaten, en dit was niet conform artikel XX.

Maar in beroep werd de eerste beslissing genuanceerd: de Amerikaanse wet werd wel aanvaard, omdat de WTO-regels een uitzondering voorzien voor de bescherming van met uitsterven bedreigde soorten. Maar tegelijk werd de manier waarop de Verenigde Staten de maatregel genomen hadden, veroordeeld. Sommige Latijns-Amerikaanse landen hadden immers drie jaar uitstel gekregen, naast technische bijstand voor de aanpassing van hun vistechnieken. De Aziatische landen hadden slechts vier maanden gekregen om zich aan te passen, en dat is een discriminatie tussen lidstaten.

De ontwikkelingslanden zijn over het algemeen gekant tegen de toevoeging van milieuclausules aan handelsakkoorden. Zij beschouwen dat als een vorm van ‘groen protectionisme’ en het opdringen van de milieunormen van de ontwikkelde landen. In de komende onderhandelingsronde moet uitgemaakt worden of er al dan niet verdergaande bepalingen over milieubescherming in de WTO-verdragen moeten komen.

ECONOMISCHE ASPECTEN VAN DE RELATIE TUSSEN HANDEL EN MILIEUBESCHERMING

Oneerlijke concurrentie – landen met zwakke milieunormen kunnen hieruit een oneerlijk concurrentievoordeel halen, en dus moet er gezorgd worden voor gelijke concurrentievoorwaarden door de milieunormen mondiaal te egaliseren. Maar hier kunnen we dezelfde tegenargumenten geven: het niveau van de milieubescherming hangt af van het ontwikkelingspeil van een land. Toen de ontwikkelde landen op hetzelfde inkomensniveau stonden als de ontwikkelingslanden nu, hadden zij lagere milieunormen dan de Derde Wereld nu. Er is dus opnieuw spraak van hypocrisie.

Verder zijn er aanwijzingen dat de milieuvervuiling niet recht evenredig met de inkomensverhogingen blijft stijgen. Er zou eerder spraak zijn van een ‘ecologische Kuznetscurve’(1): bij een laag peil van economische ontwikkeling is er weinig vervuiling – als de economische groei hoger wordt, komt er meer vervuiling – maar boven een zeker inkomenspeil zorgen veranderingen in de economische structuur (meer diensten), verbeteringen in de technologie en een vraag naar milieubescherming in de publieke opinie, voor een ommekeer in de vervuiling.

Het niveau van de milieubescherming hangt dus af van het ontwikkelingspeil van een land. Wanneer de basisbehoeften nog niet voldaan zijn, zal een land prioriteit geven aan economische ontwikkeling boven milieubescherming. Het gelijkmaken van de milieunormen tussen alle landen, zal dan de mondiale welvaart doen afnemen. Er kunnen echter gevallen zijn waarin de lagere milieunormen niet het gevolg zijn van bewuste en democratische keuzen. In deze gevallen kunnen minimale milieunormen (te vergelijken met de vijf fundamentele arbeidsnormen) de welvaart verhogen. Maar het blijft een open vraag of dit best gebeurt door een directe relatie te leggen tussen handel en milieunormen. Er is onderzoek gebeurd waaruit blijkt dat de beperking van de handel om het milieu te beschermen niet resulteert in minder vervuiling.

De vervuiler betaalt – de toepassing van dit principe is economisch wel rationeel. Volgens dit principe moet de overheid de vervuiler laten betalen voor de sociale kost van zijn activiteiten. Dit betekent dat de kostprijs van een product de som moet zijn van de private kosten van de productie (zoals altijd het geval is in een markteconomie), en van de externe kost van de vervuiling, die door de samenleving gedragen wordt. Die externe kost zal niet in alle landen dezelfde zijn, door verschillen in de capaciteit van het milieu om vervuiling te verwerken. Het principe dat de vervuiler moet betalen, is dus niet tegenstrijdig met het bestaan van verschillen in milieunormen tussen landen. Het principe bepaalt enkel dat de vervuiler moet betalen voor alle sociale kosten van de productie in een bepaald land.

Er zijn grote verschillen in de wijze waarop landen het principe ‘de vervuiler betaalt’ toepassen. Landen die hun producenten minder laten betalen voor de externe kosten, geven deze producenten in feite een impliciete subsidie. Deze subsidie komt niet overeen met het voordeel van lagere milieunormen, maar volgt wel uit het feit dat producenten niet verplicht worden de totale kosten van de productie (de private kost + de lagere externe kost van minder strenge milieunormen) te betalen. Het is het land dat de subsidie betaalt, dat een welvaartverlies zal leiden, gelijk aan het bedrag van de subsidies. De verbruikers in de landen die de goedkopere producten kopen, zullen een hogere welvaart genieten.

De WTO-verdragen bevatten bepalingen over subsidies en compenserende maatregelen. Subsidies ter bescherming van het milieu zijn toegelaten, maar landen kunnen protesteren tegen het feit dat deze subsidies in feite voordelen aan de nationale producenten geven, en dus een oneerlijk concurrentievoordeel opleveren. Dit is een gebied met veel valkuilen, want elke subsidie kan beschouwd worden als een impliciete subsidie aan de producent die ervan geniet. In elk geval kunnen milieusubsidies bij de WTO nu al betwist worden door landen die kunnen bewijzen dat concurrenten hierdoor een oneerlijk voordeel genieten.

De neerwaartse spiraal – onder druk van landen met zwakke milieunormen zouden andere landen gedwongen worden hun milieunormen te verlagen, willen zij geen concurrentienadeel ondervinden. De oplossing zou dan liggen in internationale normen, die door alle landen gevolgd moeten worden. In werkelijkheid zien we geen race to the bottom optreden: buitenlandse investeringen gaan niet in de eerste plaats naar landen met de laagste normen, en de landen die de laatste jaren op de mondiale markten doorgedrongen zijn, hebben niet de zwakste normen.

Morele argumenten – zwakke milieunormen zijn moreel verwerpelijk, en dus moeten handelssancties gebruikt worden om landen te dwingen hun normen te verbeteren. Conventionele economen vinden dit een zwak argument: zij vinden dat landen en maatschappijen zelf wel weten wat het beste voor hen is. Als een land dus kiest voor lagere normen, die verenigbaar zijn met de nationale voorkeuren en het niveau van economische en sociale ontwikkeling, dan zullen die normen leiden tot maximale welvaart in dat land. Elke poging om hogere normen van buitenaf op te leggen, zal dan de welvaart doen dalen.

Het morele argument komt er dus onuitgesproken op neer dat het sociaal-politiek proces in een land de wensen van de bevolking niet juist weerspiegelt (anders gezegd: dat de bevolking hogere normen zou kiezen, indien zij daartoe de gelegenheid kreeg), of dat die bevolking niet weet wat goed voor haar is (anders gezegd: dat hun welvaart hoger zal zijn met strengere milieunormen, zelfs als die normen hen opgelegd moeten worden). We botsen in beide gevallen met het principe van de nationale soevereiniteit of van het zelfbeschikkingsrecht.

Het voorzorgsprincipe – dit basisprincipe van veel milieu-akkoorden zegt dat, als de wetenschap geen zekerheid kan geven over de schadelijkheid van een stof of activiteit voor het milieu, de veiligheid of de gezondheid, de overheid gemachtigd is om voorzorgsmaatregelen te nemen en het gebruik te verbieden of streng te reglementeren. De maatregelen moeten dan wel wetenschappelijke verantwoord zijn, en mogen niet genomen worden om de eigen economie te beschermen.

Het voorzorgsprincipe is niet per definitie in strijd met handelsakkoorden. Maar er zijn gevallen waarin er geen wetenschappelijke consensus is over de schadelijkheid van een stof of product. In deze gevallen kunnen regeringen uit voorzorg bepaalde maatregelen nemen, die door andere regeringen als een vorm van protectionisme beschouwd worden. Het dispuut tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie over hormonen in rundvlees is een typisch geval. De klachtencommissie van de WTO volgt meestal de regel dat schade wetenschappelijk moet bewezen zijn, vooraleer handelsbeperkingen opgelegd mogen worden. Een strikte interpretatie van het voorzorgsprincipe zou evenwel betekenen dat de bewijslast ligt bij diegenen die beweren dat de beperking niet gerechtvaardigd is, d.w.z. dat zij moeten bewijzen dat hun product niet schadelijk is.

De legitimiteit van het wereldhandelssysteem – volgens vele milieu-organisaties, vakbonden en politici kan de geloofwaardigheid van het wereldhandelssysteem tegenover een kritische publieke opinie enkel behouden blijven, als de naleving van internationale handelsakkoorden indien nodig met handelssancties afgedwongen kan worden.

Maar zoals in het geval van de arbeidsnormen, moet ook hier geantwoord worden dat de legitimiteit van een handelsstelsel niet mag afhangen van toegevingen aan tendensen in de publieke opinie. Het handelssysteem van de WTO heeft haar eigen legitimiteit: het verzekert groei en welvaart, en is gebaseerd op contractuele relaties tussen lidstaten. Als men de handelsakkoorden ‘overlaadt’ met eisen inzake de bescherming van het milieu, zal de doelmatigheid van handelsakkoorden ondermijnd worden.

Handhaving van milieunormen – wie dit argument gebruikt, wil het redelijk goed werkende klachtenmechanisme van de WTO ‘kidnappen’. De dreiging met handelssancties wordt dan gezien als een der weinige beschikbare instrumenten om landen die hebben afgesproken het milieu te beschermen, effectief te verplichten hun verbintenissen na te komen.

Dit argument is waardevol, maar kan enkel gebruikt worden indien een ruime meerderheid van de lidstaten van de WTO dezelfde milieudoelstellingen heeft. Met andere woorden: landen moeten ervan overtuigd zijn dat geen enkel ander middel tot het bereiken van de milieudoelstelling zal leiden, en dat de lasten (van de bescherming van het milieu) eerlijk verdeeld zijn.

Maar heel wat landen zijn van mening dat dreigen met handelssancties om akkoorden over de bescherming van het milieu te doen respecteren, een gevaarlijke weg is. Het zal in de praktijk heel moeilijk zijn te beletten dat de handelsbeperkingen om protectionistische redenen opgelegd worden. Als de WTO de mogelijkheid zou laten om te discrimineren tussen landen op basis van hun nationaal beleid, komen de basisprincipes van een multilateraal handelssysteem in gevaar. Deze basisprincipes zijn: het toekennen van de status van meest begunstigde natie aan alle andere ondertekenaars van de WTO-verdragen, en de gelijke behandeling van nationale en buitenlandse ondernemingen.

BEPALINGEN OVER HET MILIEU IN DE BESTAANDE AKKOORDEN

De WTO-verdragen bevatten volgende bepalingen over milieukwesties:

1 artikel XX (van het GATT-verdrag) laat toe maatregelen te treffen om ‘de gezondheid van mensen, dieren of planten te beschermen’, of om ‘de eindige natuurlijke rijkdommen te beschermen’. Het woord ‘milieu’ is niet te vinden in dit artikel, maar bovenstaande tekst is steeds geïnterpreteerd als gericht op de algemene bescherming van het milieu. De maatregelen moeten wel in dezelfde mate gericht zijn tegen nationale als tegen buitenlandse bedrijven, en mogen geen gecamoufleerde beperking van de internationale handel zijn;

2 de overeenkomst over technische handelsbelemmeringen spreekt uitdrukkelijk over de bescherming van het milieu, en erkent het recht van regeringen om maatregelen te nemen. Maar de maatregelen moeten wetenschappelijk verantwoord kunnen worden, en noodzakelijk zijn om legitieme doeleinden te bereiken. Het mag in geen geval gaan om overbodige beperkingen van de handel. De lidstaten kunnen betwistingen aan de klachtencommissie voorleggen;

3 er is een akkoord over de bescherming van de gezondheid van planten, waarin het milieu uitdrukkelijk vermeld wordt. Hiermee wordt ongeveer dezelfde doelstelling nagestreefd, als met de overeenkomst over technische handelsbeperkingen;

1 de overeenkomst over subsidies en compenserende maatregelen laat toe dat regeringen bedrijven steunen om zich aan te passen aan nieuwe milieunormen. De subsidies mogen tot 20 procent van de aanpassingskosten dekken;
2 in de Overeenkomst over de Landbouw wordt overheidssteun aan boeren om het milieu te beschermen vrijgesteld van de algemene verplichting om de subsidies aan de landbouw te verminderen;
3 Intellectueel eigendom: volgens artikel 27 van het Trips-akkoord kunnen regeringen ter bescherming van het milieu en van het leven van mensen, planten of dieren, weigeren octrooien af te leveren;
4 artikel 14 van het Verdrag over de Diensten (GATS) laat, om het leven en de gezondheid van mensen, dieren en planten te beschermen, uitzonderingen toe op de normale procedures die door het verdrag geregeld worden.

MULTILATERALE MILIEU-AKKOORDEN

Er zijn 3 belangrijke internationale milieu-akkoorden waarin een duidelijke verwijzing naar internationale handel te vinden is, omdat de handel zelf de oorzaak van het milieuprobleem is, of het probleem erger maakt. Deze drie akkoorden zijn:
1 de Conventie over de handel in soorten die met uitsterven bedreigd zijn (CITES);
2 de Conventie van Basel over de controle op grensoverschrijdende transporten van gevaarlijk afval;
3 het Protocol van Montreal over stoffen die de ozonlaag aantasten.

Er is tot nu toe nog geen geval voorgelegd van een onverenigbaarheid tussen een van deze milieu-akkoorden en de regels van de WTO. Maar het kan in de toekomst wel het geval zijn en hoe kan men dan tewerk gaan? Men kan aan de bepalingen van het milieu-akkoord voorrang geven, zoals bepaald in de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (NAFTA). In de komende onderhandelingsronde zal ook de WTO een gepast mechanisme moeten vinden om tegenstellingen tussen handelsbepalingen en milieuakkoorden te overbruggen.

De WTO-regels voorzien een ‘noodzakelijkheidsclausule’: volgens deze clausule is een handelsbeperkende maatregel enkel geoorloofd, indien er geen alternatieve en minder handelsbeperkende maatregel bestaat. Het NAFTAakkoord is minder streng. Het eist enkel dat de partners zoeken naar andere niet-handelsbeperkende maatregelen, die ‘even effectief en redelijk beschikbaar’ zijn. De komende jaren moet de WTO beslissen of zij de ruimte voor milieubeschermende maar handelsverstorende maatregelen wil vergroten.

DE STAND VAN ZAKEN VAN DE ONDERHANDELINGEN IN DE WTO

Win-win scenario’s – er zijn sectoren waar de handelsbeperkingen tegelijk schadelijk zijn voor het milieu. Dat is het geval voor de visserij en de landbouw. Het opheffen van de handelsbeperkingen vergroot de markttoegang voor de ontwikkelingslanden, en is tegelijk goed voor het milieu.
Normen en testprocedures – sommige landen willen strengere internationale normen voor de handel in plantaardig materiaal, terwijl andere landen de nationale normen blijven verdedigen. Voor deze tegenstelling moet een oplossing gevonden worden.

Een andere uitdaging bestaat erin, de invloed van de ontwikkelingslanden op de instituties die de normen opstellen, te vergroten. Deze landen hebben er belang bij dat de internationale normen aangepast zijn aan hun mogelijkheden. Maar zij hebben een groot tekort aan geschoolde mensen op dit gebied, en hun inbreng is dus niet sterk genoeg.

Nog een complicatie is de hoge kost van het naleven van technische en gezondheidsvoorschriften. Invoerende landen eisen dat de controle zou gebeuren door instellingen die zij erkennen, en van wie het oordeel moeilijk betwist kan worden. Er is hier veel ruimte voor bijkomende belemmeringen op de invoer. Tenslotte: het voldoen aan de technische voorwaarden voor het bekomen van een invoervergunning, is een vaste kost. Deze kost weegt disproportioneel zwaar voor kleine producenten die niet veel kunnen uitvoeren.

Het voorzorgsprincipe – er moet een compromis gevonden worden tussen diegenen die het principe onverkort willen toepassen bij het inschatten van risico’s en bij het opstellen van normen, en de meer traditionele visie volgens dewelke er wetenschappelijke bewijzen voor de schadelijkheid van een product moeten zijn, vooraleer handelsbeperkingen opgelegd mogen worden.

Labels voor milieuvriendelijke producten – sommige landen willen het gebruik van deze labels in de WTO-akkoorden laten opnemen. Maar het opstellen en beheren van deze labels legt de ontwikkelingslanden hoge kosten op voor administratie en controle.

Productiemethoden – sommigen willen dat de WTO-akkoorden zouden toelaten een onderscheid te maken tussen producten, op basis van de graad van milieuvriendelijkheid van het productieproces. Maar de huidige akkoorden berusten op het principe van de niet-discriminatie tussen de verschillende producenten.

De bestaande multilaterale akkoorden – het verband tussen deze akkoorden en de regels van de WTO moet verduidelijkt worden, in het bijzonder de vraag of de naleving van deze milieu-akkoorden voorrang moet hebben op de toepassing van de regels van de WTO.

Traditionele kennis en biodiversiteit – de vraag is of ontwikkelingslanden een compensatie moeten krijgen voor het gebruik van ‘traditionele kennis’ door moderne bedrijven, en of deze kennis op een bepaalde manier beschermd mag worden.

Mogen goederen die in een bepaald land verboden zijn, nog uitgevoerd worden? Volgens sommigen kan hiertegen geen bezwaar zijn, op voorwaarde dat de invoerder volledig geïnformeerd is. Andere commentatoren betwijfelen of de ontwikkelingslanden wel in volledige vrijheid en met alle nodige informatie, een beslissing kunnen nemen. Dat kan dan betekenen dat een land aan de invoer van producten die in het land van oorsprong verboden zijn, beperkingen mag opleggen.

MILIEUNORMEN, HANDEL EN ARMOEDE

Arme mensen zijn over het algemeen meer afhankelijk van hun natuurlijke omgeving dan andere inkomenscategorieën. Een voorbeeld: zij ondervinden veel nadeel van het gebruik van inefficiënte houtstoven, van de uitputting van de landbouwgrond als gevolg van ontbossing of het gebruik van slechte gronden, en van het gebrek aan zuiver water en goede rioleringen. Een groot deel van hun inkomen komt uit de exploitatie van natuurlijke rijkdommen waarvoor gevaar van uitputting bestaat. Bij gezondheidsklachten die het gevolg zijn van milieuproblemen, hebben zij minder middelen om gezondheidszorgen te kopen.

De armen worden ook getroffen door algemene of mondiale milieuproblemen. De armste landen leiden direct wel minder onder de aantasting van de ozonlaag, maar zij zullen meer getroffen worden door de effecten op lange termijn, zoals de stijging van het niveau van de zeespiegel en de woestijnvorming. Arme mensen zijn dikwijls gedwongen te wonen in gebieden met grote kans op overstromingen of besmetting door tropische ziekten. Deze gebieden zijn ook het meest gevoelig voor globale klimaatswijzigingen.

De invloed van de milieuvervuiling op de armste bevolkingscategorieën verschilt van land tot land. De overheid moet de voornaamste oorzaken identificeren en de aangepaste maatregelen treffen: eigendomsrechten erkennen , zodat de nieuwe eigenaars beschermende maatregelen kunnen nemen, vervuiling belasten, informatie verspreiden en, indien nodig, normen vastleggen.

Het blijft mogelijk dat milieubeschermende maatregelen de positie van de armste gezinnen negatief beïnvloeden. In deze gevallen moet de overheid compenserende maatregelen nemen. Uit ervaring weten we dat activiteiten zoals stropen en illegaal doden van beschermde dieren, enkel zal stoppen als de bevolkingsgroepen die daarvan moeten leven, alternatieve inkomensbronnen kunnen vinden.

HANDELSBELEID EN MILIEU

Een toename van de handel kan voor het milieu zowel negatieve als positieve effecten hebben. Door de handelsvrijmaking zal de productie toenemen, en hierdoor zal de vervuiling toenemen. Als de comparatieve voordelen van een land in sterk vervuilende industrieën liggen, zal de handel een sterkere specialisatie in deze activiteiten bevorderen, en dus de vervuiling doen toenemen.

Aan de andere kant zal economische groei leiden tot technologische verbeteringen die het mogelijk maken de vervuiling te beperken. Groei leidt ook tot een grotere vraag in de publieke opinie naar een schoner milieu. Daarenboven zal de mondiale vervuilingsgraad dikwijls dalen, als landen hun comparatieve voordelen volgen. Een voorbeeld: als de landbouwproductie verplaatst wordt van landen met relatief weinig grond (Japan en Europa), naar landen met overvloedig veel grond (De Verenigde Staten en Australië), zal het gebruik van meststoffen verminderen.

Als het comparatief voordeel van een land in vervuilende industrieën gebaseerd is op een groter fysisch vermogen om vervuiling te verwerken, dan zal internationale specialisatie de globale vervuiling wel doen toenemen, maar tegelijk de welvaartskost van deze vervuiling doen dalen, omdat de vervuiling dan verplaatst wordt naar gebieden die hogere niveaus van vervuiling kunnen verwerken. Dit veronderstelt wel dat de landen die vervuilende industrieën aanvaarden, de volledige sociale kost van de productie verrekenen. Als dat gebeurt, zal het voordeel van het hogere inkomen opwegen tegen de kosten van de vervuiling.

Maar er kunnen nog verdelingsproblemen blijven bestaan, als de hogere inkomens toevloeien naar één groep, en de hogere milieukosten vooral een andere groep treffen. De oplossing hiervoor ligt weer in het beleid, dat moet verzekeren dat de vervuilende producent de volledige sociale kost van zijn productie betaalt.

Indien zou blijken dat een land, door het volledig doorrekenen van de sociale kost, zijn comparatief voordeel in een vervuilende activiteit zou verliezen, dan bewijst dit dat er in feite geen comparatief voordeel was. Deze industrie had dus geen uitbreiding op basis van internationale handel mogen kennen.

We komen in feite steeds terug bij het probleem van het vaststellen van de prijzen, en eventueel van het heffen van belastingen voor de kosten van de vervuiling. Als de bedrijven de werkelijke kostprijs van hun producten moeten betalen en daardoor internationaal niet meer competitief zijn, dan moeten zij hun activiteit inkrimpen.

Landen die geen comparatief voordeel in vervuilende activiteiten hebben, moeten er ook geen spijt over hebben dat zij deze activiteiten niet kunnen ontwikkelen. Als in andere landen de vervuilende activiteit ook na een volledige kostprijsberekening nog steeds competitief is, dan is de uitbreiding van deze activiteit verantwoord en een aanvaardbaar compromis (of inruil) tussen vervuiling en inkomen.
Onze stelling is dus: het milieubeleid kan in de meeste gevallen niet gebruikt worden om een afwijking van het principe van het niet-discrimineren in de internationale handel te verantwoorden. Bijna altijd zal er een alternatief zijn dat een positieve impact heeft op het milieu, maar met een lagere welvaartskost.

Zo zijn belastingen op de vervuilingen (of eventueel verhandelbare emissierechten) de meest efficiënte manier om vervuiling te bestrijden, omdat ze het probleem aan de bron aanpakken. Als het invoeren van een belasting op de vervuiling niet mogelijk is, zal de tweede beste manier erin bestaan de inputs te belasten. Als ook dat niet mogelijk is, kan men de output belasten. Het nemen van handelsmaatregelen is over het algemeen de minst efficiënte manier om de vervuiling te verminderen, omdat er dan allerlei neveneffecten optreden.
Het toelaten van discriminatie van buitenlandse producten op basis van verschillen in milieunormen, zal aanleiding geven tot ontoelaatbare bescherming van de nationale producenten.

De ervaring met de anti-dumpingregels van de WTO, bewijst dat deze regels op discriminatoire wijze gebruikt worden en tot welvaartsverliezen leiden. Discriminatie tussen producenten op basis van milieunormen zal vooral landen treffen die een comparatief voordeel hebben in producten die op verwerking van grondstoffen gebaseerd zijn. Bij deze groep zijn er heel wat lage-inkomenslanden uit Afrika en Latijns-Amerika. Het afremmen van de economische groei in deze landen zal de armoede eerder doen toenemen, en zal ook, omdat armoede leidt tot milieuvervuiling, een negatief effect op de toestand van het milieu hebben.

ALTERNATIEVEN VOOR HANDELSANCTIES

Als men de armoede wil verminderen door een proces van duurzame ontwikkeling op gang te brengen, dan moet men de ontwikkelingslanden technische bijstand verlenen om de internationale milieu-akkoorden toe te passen. Dit zal veel positiever zijn dan het dreigen met handelssancties.

De overdracht van technologie is de beste vorm van technologietransfer. Het bestrijden van vervuiling tegen redelijke kosten vereist aangepaste technieken. Deze technieken zijn dikwijls niet beschikbaar in de ontwikkelingslanden. Het protocol van Montreal over de strijd tegen de aantasting van de ozonlaag maakt duidelijk melding van deze mogelijkheid van overdracht van technologie. Maar tegelijk moet vastgesteld worden dat er weinig concrete stappen gezet werden. Een knelpunt blijft hier het eigendom van de technologie, en de betaling van rechten voor het gebruik ervan.

Er zijn weinig aanvaardbare politieke argumenten om in de internationale handel te discrimineren op basis van milieunormen. Een uitzondering is de situatie waarin de milieunormen van een land niet de vertaling zijn van de politieke consensus onder de bevolking, indien die bevolking geraadpleegd zou worden en zijn mening zou kunnen uitdrukken.

Maar ook dan is discriminatie tussen landen gevaarlijk: er zijn immers weinig landen die kunnen volhouden dat al hun politieke keuzen de uitdrukking zijn van de wil van de bevolking. Daarom zal zelfs in dit geval een andere oplossing tot betere resultaten leiden. Die oplossing bestaat erin steun te geven aan organisaties en instellingen die een breed publiek debat over milieuproblemen kunnen uitlokken, en die bijdragen tot de vorming van een consensusmening. We denken hierbij aan steun voor milieubewegingen, de pers en de andere media. Deze strategie kan ertoe bijdragen dat ook de stem van de lagere inkomensgroepen gehoord wordt, en dat deze groepen invloed krijgen op het vaststellen van de milieunormen in hun land.

CONCLUSIE

Milieuproblemen moeten vooral met nationale beleidsmaatregelen bestreden worden, en daarom blijft de keuze van de meest geschikte maatregelen toch afhangen van de karakteristieken van elk land afzonderlijk. Omdat internationale handel de verdeling van de productiefactoren tussen de landen beïnvloedt, zal ze in veel landen een positieve invloed op het milieu hebben. Maar omdat sommige landen een comparatief voordeel in vervuilende activiteiten hebben, kunnen de vrijmaking van de handel en de internationale specialisatie in andere landen een negatief effect op het milieu hebben. De correctie moet komen van nationale maatregelen: als de vervuiler de volledige sociale kost van zijn productie moet betalen, en dus ook de kost van de vervuiling moet dragen, zal de globale welvaart toch stijgen, ondanks de toegenomen vervuiling.

Als dit gebeurt, is er geen reden om aan te nemen dat de lagere-inkomensgroepen nadeel zullen ondervinden. Het echte gevaar bestaat erin dat de voordelen van de vervuilende activiteiten naar de hogere-inkomensgroepen gaan, terwijl de kosten van de vervuiling door de lagere inkomensgroepen moeten gedragen worden. Tenslotte: grensoverschrijdende vervuiling is een belangrijk probleem voor de ontwikkelingslanden, maar kan beter opgelost worden via internationale milieu-akkoorden dan door het beperken van de handel en het dreigen met handelssancties.

NOTEN

(1) De Kuznetscurve werd opgesteld voor het verklaren van de evolutie in de inkomensverdeling in een land, tijdens de verschillende fasen in de economische ontwikkeling. Wanneer een land aan het begin van zijn economische ontwikkeling staat, zou de ongelijkheid in de eerste fase toenemen. Maar boven een bepaald inkomensniveau, zou de ongelijkheid opnieuw gaan dalen.




Dit artikel is een samenvatting van een hoofdstuk uit het boek Trade Liberalization and Poverty: A Handbook. Het werd uitgegeven door het Center for Economic Policy Research in Londen, met het steun van het Britse Ministerie voor Internationale Ontwikkeling.

Het handboek behandelt de economische aspecten van de vraagstukken die in de
Wereldhandelsorganisatie aan de orde zijn. Achtereenvolgens worden behandeld: wat is een open economie, de relatie tussen vrijmaking van de handel en bestrijding van armoede, het landbouwbeleid, het intellectueel eigendom (Trips), handel in diensten, handel in industrieproducten, subsidies aan de nationale bedrijven en aan de uitvoer, anti-dumpingacties, handel en arbeidsnormen, handel en milieubescherming, concurrentiebeleid, handel en investeringen (Trims).
Het CEPR is te bereiken via www.cepr.org of via cepr@cepr.org.