Investeringen op een zijspoor?

Midden februari 1998 belegde de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) een vergadering op hoog politiek niveau over het Multilateraal Akkoord over Investeringen (MAI). Op die manier wilde de OESO de MAI-onderhandelingen die in 1995 startten, in het voorjaar van 1998 eindelijk met een overeenkomst afronden. De jaarlijkse OESO-ministerraad zou dan op 27 en 28 april het akkoord kunnen ondertekenen.
De OESO-vergadering in februari slaagde er echter niet in om in de onderhandelingen de plooien glad te strijken. Een evenwicht vinden tussen de bepalingen van het akkoord en de uitzonderingen die de lidstaten hadden gevraagd, bleek buitengewoon moeilijk. Bovendien kregen de MAI-onderhandelaars af te rekenen met toenemend extern protest, zowel tegen de werkwijze van de OESO als tegen de inhoud van de ontwerptekst. Vooral wegens die externe kritiek besteedde de pers nogal wat aandacht aan het MAI.

In veel artikelen verscheen de naam van Renato Ruggiero, de Italiaanse directeur-generaal van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Die zou het MAI ‘de grondwet van een eengemaakte wereldeconomie’ hebben genoemd (1). De WTO reageerde meteen met een persbericht (2). Dat ontkende dat Ruggiero naar het MAI en de rol ervan in de wereldeconomie zou hebben verwezen. Volgens de WTO waren het MAI-tegenstanders die de uitspraak ten onrechte aan Ruggiero toeschreven om zo hun zaak in het nieuws te krijgen. De organisatie beklemtoonde verder dat er in de WTO momenteel geen onderhandelingen over investeringen lopen.

De Wereldhandelsorganisatie en investeringen

Toch is de WTO met investeringen bezig (3). Al in de tweede helft van de jaren veertig, toen de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel) werd ondertekend, bestond de intentie om niet alleen voor de handel maar ook voor investeringen regels uit te werken. Toch hebben de GATT en sinds 1995 de WTO zich slechts zijdelings met investeringen ingelaten. De overeenkomst over TRIM’s (Trade-Related Investment Measures, handelsgebonden investeringsmaatregelen) bijvoorbeeld stelt onder meer dat buitenlandse investeerders het recht hebben om geïmporteerde goederen te gebruiken, los van hun exportprestaties. Tot nu toe behandelde de WTO slechts enkele bijzondere aspecten van investeringen. Maar voortaan wil de organisatie de band tussen handel en investeringen veel algemener bekijken. Met die bedoeling richtte de eerste ministeriële conferentie van de WTO in december 1996 een werkgroep over handel en investeringen op. Die werkgroep kreeg de opdracht om te analyseren en te verkennen, niet om over nieuwe regels te onderhandelen. Hij moet aan de Algemene Raad (General Council) van de WTO rapporteren. Die Raad bestaat uit alle WTO-leden – meestal door ambassadeurs vertegenwoordigd – en functioneert tussen de tweejaarlijkse ministerconferenties in als hoogste beslissingsorgaan. Eind 1998 moet de Algemene Raad beslissen wat er op het terrein van de investeringen verder in de WTO zal gebeuren. In ieder geval kunnen echte onderhandelingen slechts plaatsvinden als de WTO-leden het daarover eens worden.

Het werkprogramma van de WTO over handel en investeringen kwam er onder druk van de rijke landen (4). In 1995 stelde de Europese Unie voor om binnen de WTO een multilateraal investeringsakkoord uit te werken. Een groep van ontwikkelingslanden verzette zich hiertegen. Zij vreesden dat een dergelijk akkoord hun soevereiniteit zou aantasten en een bedreiging voor hun lokale ondernemingen zou vormen. Een aantal ontwikkelingslanden was van oordeel dat het investeringsthema helemaal niet thuishoort in de WTO. Zij vonden dat de investeringspolitiek het terrein van nationale regeringen moet blijven. En volgens hen was UNCTAD, de Conferentie van de Verenigde Naties inzake Handel en Ontwikkeling, de geschikte plaats voor studies over investeringen. De investeringspolitiek moet immers worden onderzocht in het bredere kader van ontwikkeling en niet enkel in relatie tot handel. Ondanks die bezwaren richtte de WTO een werkgroep over handel en investeringen op. Die werkgroep is dus eigenlijk een compromis. Binnen de WTO worden investeringen nu wel bestudeerd, maar dat leidt niet automatisch tot onderhandelingen en afspraken over investeringen. De industrielanden haalden hun slag thuis door investeringen in de WTO te introduceren. En de ontwikkelingslanden hielden voorlopig de boot af door het mandaat van de werkgroep te beperken. Zij kregen ook gedaan dat de werkgroep onder meer rekening moet houden met het werk van de UNCTAD over investeringen en dat hij aandacht voor ontwikkelingsaspecten moet hebben.

Buitenlandse investeringen en het MAI van de OESO

Ondertussen onderhandelen de 29 lidstaten van de OESO, een internationale organisatie van overwegend rijke en westerse landen, sinds 1995 over hun Multilateraal Akkoord over Investeringen (MAI). De OESO-landen zijn samen goed voor het overgrote deel van de directe buitenlandse investeringen, waarmee investeerders in zekere mate controle verwerven over kapitaalgoederen in een ander land. Investeerders uit OESO-landen nemen 85% van alle buitenlandse directe investeringen voor hun rekening. En 60% van die investeringen vindt in OESO-landen plaats (5).

Tijdens de voorbije kwarteeuw kenden de directe buitenlandse investeringen een enorme groei. Tussen 1973 en 1996 namen ze toe van 25 tot 350 miljard dollar per jaar. Met die spectaculaire toename groeiden ze sneller dan de wereldhandel. Maar anders dan voor de internationale handel bestaan er voor investeringen tot nu toe geen multilaterale regels die de meeste landen binden. Wel zijn er meer dan 1600 bilaterale investeringsverdragen waarin de regeringen van twee landen afspreken hoe ze investeerders uit het andere land zullen behandelen. Dat grote aantal en de verschillende voorwaarden in die bilaterale overeenkomsten maken de zaak voor investeerders behoorlijk ondoorzichtig. Met het toenemend belang van internationale investeringen in de wereldeconomie groeit ook de behoefte aan een multilateraal kader met wereldwijde regels voor investeringen. Een dergelijk kader zou voor duidelijkheid zorgen, meer zekerheid aan investeerders geven en de mogelijkheid bieden om overal dezelfde (rand)voorwaarden aan investeringen op te leggen.

Gezien het overwegende belang van de OESO-landen in de directe buitenlandse investeringen valt het te begrijpen dat nu in de OESO aan een multilateraal investeringsakkoord wordt gewerkt. Door in de OESO te onderhandelen, dachten de industrielanden sneller een omvattender en ambitieuzer akkoord te kunnen bereiken. Maar het is wel hun bedoeling om het akkoord later ook voor andere landen open te stellen.

Met het MAI wil de OESO investeringen beschermen en liberaliseren en ook een mechanisme creëren om geschillen te beslechten. Centraal in het hele akkoord staat de gelijke behandeling van buiten- en binnenlandse investeerders en het verbod om een onderscheid te maken tussen buitenlandse investeerders uit verschillende landen. Regeringen die het MAI onderschrijven, mogen van investeerders niet langer eisen om in hun land aankopen te doen, om een bepaalde hoeveelheid goederen te exporteren of om arbeidskrachten uit hun land tewerk te stellen. Investeerders verplichten om een deel van hun winst in het gastland te investeren, is eveneens verboden. Bovendien moeten alle geldstromen die met de investering verband houden, vrij het land in en uit kunnen. Verder krijgen investeerders ruime mogelijkheden om de regering van het gastland aan te klagen.

Een onevenwichtig MAI-ontwerp

Volgens critici wijzen al die bepalingen erop dat het MAI-ontwerp op maat van de multinationale ondernemingen is geschreven. De vele rechten die buitenlandse investeerders krijgen, staan in schril contrast met de geringe mogelijkheden die overheden behouden om aan investeringen voorwaarden te koppelen. Het lijkt wel alsof buitenlandse investeerders geen plichten hebben tegenover de bevolking van de landen waar ze investeren.

Tegenstanders van het MAI-ontwerp vrezen dat het akkoord ten koste zal gaan van arbeid en milieu. Het gevaar bestaat immers dat landen hun sociale en ecologische normen gaan verlagen om zoveel mogelijk buitenlandse investeringen aan te trekken. En eens het MAI is goedgekeurd, zullen landen misschien geen nieuwe eisen meer mogen stellen, bijvoorbeeld om hun natuurlijke milieu te beschermen. Ook is het niet duidelijk of het MAI wel verenigbaar is met andere reeds bestaande internationale overeenkomsten. Die twijfel geldt niet enkel voor akkoorden over milieu en arbeid, maar bijvoorbeeld ook voor overeenkomsten inzake regionale integratie tussen landen.

Een andere kritiek is dat de onderhandelingen meer dan twee jaar in het grootste geheim zijn verlopen. De regeringsvertegenwoordigers onderhandelden achter gesloten deuren. In de meeste OESO-lidstaten werden noch de parlementen, noch de bevolking bij het MAI betrokken; ze werden er zelfs niet over geïnformeerd. Nochtans staat er heel wat op het spel. Lange tijd zag het er zelfs naar uit dat in veel OESO-landen de parlementen de MAI-tekst pas zouden te zien krijgen op het ogenblik dat ze hem zouden ratificeren. Dat wil zeggen dat zij zich pas over het akkoord zouden kunnen uitspreken nadat de OESO het al had goedgekeurd. Maar dan is de tekst te nemen of te laten. Parlementen kunnen er dan niets meer aan veranderen.

Vanuit democratisch oogpunt is het eveneens moeilijk aanvaardbaar dat landen die niet mee onderhandelden achteraf wel het akkoord zouden moeten onderschrijven. Uiteraard kunnen landen daartoe niet echt worden gedwongen. Maar de OESO-regeringen en de investerende bedrijven hebben wel de bedoeling om alle belanghebbende landen het akkoord te laten ondertekenen. Op die andere landen zal het akkoord een enorme druk uitoefenen. In de praktijk wordt het MAI wellicht een noodzakelijke voorwaarde voor landen om buitenlandse investeringen aan te trekken. Zo zou een overeenkomst tussen de 29 landen van de OESO wereldwijd worden uitgebreid zonder wereldwijde onderhandelingen. Wat de ontwikkelingslanden in 1995 niet wilden in de WTO, wordt hen misschien via de OESO toch opgedrongen. Wellicht niet toevallig kregen Argentinië, Brazilië, Chili, Hongkong (China) en de Slowaakse Republiek van de OESO een plaatsje als waarnemer bij de onderhandelingen. In het voorjaar van 1998 werden aan dit lijstje nog Estland, Letland en Litouwen toegevoegd. Andere (ontwikkelings)landen die voor investeerders veel minder of niet aantrekkelijk zijn, waren er in de OESO echter niet bij.

Protest tegen het MAI-ontwerp

Bij de OESO-onderhandelingen over het MAI staan ontwikkelingslanden, democratie, arbeid en milieu buitenspel. Er zijn dus redenen genoeg om de gevolgde procedure en de inhoud van de MAI-ontwerptekst af te wijzen. De letterafkorting leent zich in diverse talen trouwens tot mooie woordspelletjes die de afwijzing wel heel duidelijk maken. Zo zegden Engelse tegenstanders van het akkoord dat de OESO het ‘MAI way’ deed. Voor de Fransen blijkt ‘AMI’ geen vriend maar een ‘ennemi’ of vijand te zijn. En in Nederland bestaat een actiegroep ‘MAI niet gezien’. Het verzet tegen het MAI-ontwerp komt vooral van milieu-, derdewereld- en arbeidersorganisaties. Sinds het najaar van 1997 nam het protest enorm toe. Het doel van de MAI-tegenstanders werd erg duidelijk en concreet: de ondertekening van het akkoord in de lente van 1998 tegenhouden. En daarin zijn de opposanten ook geslaagd. Tijdens hun vergadering van eind april beslisten de OESO-ministers immers om de onderhandelingen tot oktober op te schorten.

Ook in België werd actie tegen het MAI gevoerd. De twee grote vakbonden en de niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties die samenwerken in de campagne Werk aan de Wereld, stuurden begin februari een brief over het MAI naar de regering. Daarin maakten ze duidelijk dat het MAI-ontwerp voor hen onaanvaardbaar was. Ze vroegen aan de Belgische regering om haar standpunt over het MAI bekend te maken. Verder drong Werk aan de Wereld aan op een parlementair debat vooraleer over een multilateraal investeringsakkoord zou worden beslist. Vanzelfsprekend vroeg de campagne ook dat België in de OESO voor uitstel zou pleiten en in geen geval de onaanvaardbare MAI-tekst zou ondertekenen.

Steeds meer parlementsleden kregen oog voor het MAI. In de Belgische Senaat bijvoorbeeld werd op 19 februari een gemotiveerde motie ingediend om het MAI-dossier grondig in het parlement te behandelen. In maart keurde het Europees Parlement een verslag goed met kritische aanbevelingen over de MAI-onderhandelingen. Ook in andere OESO-landen bogen parlementen zich over het MAI-ontwerp. Onder druk van al die externe belangstelling werd de beslotenheid van de onderhandelingen enigszins doorbroken. De OESO gaf zelfs de ontwerptekst van veertien februari vrij op de webstek van de organisatie. En toen de jaarlijkse OESO-ministerraad bijeenkwam, werd de onderhandelingstekst van 24 april publiek gemaakt.

Belgische voorwaarden en andere uitzonderingen

De vakbonden en derdewereldorganisaties van Werk aan de Wereld werden uitgenodigd voor een gesprek met de Belgische onderhandelaar in de OESO. En ze werden ontvangen door de ministers van Buitenlandse Handel en Economische Zaken. Voor de Belgische regering is het evident dat de staten het recht hebben om wetten te maken en regels op te stellen op sociaal-economisch vlak en op het terrein van arbeid en milieut en dat ze dat recht ook na ondertekening van een multilateraal investeringsakkoord moeten behouden (6). Daarnaast wil België het MAI-ontwerp maar goedkeuren als zes minimumvoorwaarden vervuld zijn.

Ten eerste wil België dat de sociale en milieunormen in de verdragstekst worden opgenomen en dat het MAI verenigbaar is met relevante internationale akkoorden inzake milieu en internationale arbeidsnormen;
Ten tweede moet voor cultuur een ruim opgevatte algemene uitzondering worden ingevoegd;
Ten derde moet de zogenaamde REIO-clausule worden opgenomen: organisaties voor regionale economische integratie mogen niet door het MAI worden gehinderd (dat is bijvoorbeeld noodzakelijk voor een verdere integratie in de Europese Unie);
Ten vierde wil België de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen in de MAI-tekst opnemen of minstens die richtlijnen bindend maken;
Ten vijfde vindt België dat secundaire boycotmaatregelen die eenzijdig door een staat worden opgelegd, moeten worden verboden;
Ten zesde moet het voor een land mogelijk zijn om een algemene uitzondering te verkrijgen om het algemeen belang te beschermen.
Het ziet er niet naar uit dat de OESO-onderhandelaars het makkelijk en snel over al die Belgische voorwaarden en over de vele voorwaarden en uitzonderingen van andere landen eens zullen kunnen worden. Als gevolg van alle moeilijkheden beslisten de OESO-ministers eind april om de onderhandelingen gedurende zes maand stil te leggen. Vanaf oktober zullen de onderhandelaars dus hun werk voortzetten. De ministers waren wel zo voorzichtig om geen datum te bepalen tegen wanneer het werk moet zijn afgerond. Wordt het MAI van de OESO daarmee op de lange baan geschoven? Of zorgen de meningsverschillen en knelpunten voor een vruchtbaar uitstel dat uiteindelijk leidt tot een ander en evenwichtiger multilateraal investeringsakkoord? En gebeurt dat laatste in de OESO of in een ander forum?

Toch in de WTO?

Eind 1998 moet de Algemene Raad van de WTO beslissen wat die organisatie verder op het terrein van de investeringen zal doen. Dan wordt misschien duidelijk of de werkgroep over handel en investeringen een vervolg krijgt en of de WTO over een multilateraal investeringsakkoord gaat onderhandelen. Als de WTO over investeringen zou onderhandelen, zou dat voor de meeste ontwikkelingslanden betekenen dat ze daar wel mee aan de onderhandelingstafel zitten, terwijl dat in de OESO niet het geval is. Maar dan krijgen ze – nog afgezien van eventuele andere bezwaren – wel af te rekenen met het probleem dat ze vergeleken met de industrielanden met erg ongelijke middelen aan de onderhandelingen moeten deelnemen. Die erg ongelijke middelen zijn ook in de praktijk van handel en investeringen het probleem. En dat wordt wel eens over het hoofd gezien door wie het heeft over de mogelijke voordelen van bijvoorbeeld het MAI voor de ontwikkelingslanden.

Een recente studie in opdracht van het Britse Department for International Development onderzoekt de gevolgen van het MAI-ontwerp voor de ontwikkelingslanden (7). Als het MAI er komt, wordt het akkoord volgens de auteurs hét referentiepunt voor toekomstige internationale investeringsovereenkomsten. Ze beklemtonen dat internationale investeringen heel wat kansen bieden voor ontwikkelingslanden en dat het MAI het investeringsklimaat aanzienlijk zou verbeteren. De vrees dat het MAI de soevereiniteit van ontwikkelingslanden zal aantasten en dat door het akkoord de arbeids- en milieunormen zullen verlagen, vinden zij ongegrond. In de beperking van de eisen die aan investeerders mogen worden opgelegd, zien ze evenmin een echt probleem. Het MAI(-ontwerp) biedt immers voldoende ruimte voor uitzonderingen. Volgens hen kunnen de ontwikkelingslanden via die uitzonderingsregels ook hun belangen veiligstellen.

Volgens de Britse studie zouden ontwikkelingslanden pas goed in de problemen terechtkomen als ze niet meedoen. Want dan zouden investeerders wegblijven en dat betekent geringere economische groei. Ook normverlaging wordt volgens de auteurs veeleer een reëel gevaar in ontwikkelingslanden die niet meedoen. In de concurrentiestrijd om tóch investeerders aan te trekken, zou een verlaging van sociale en milieunormen misschien het enige instrument worden dat die landen nog rest.

Bijgevolg geven de auteurs aan ontwikkelingslanden het advies om volwaardig tot het MAI toe te treden. Ze moeten dat echter niet onvoorwaardelijk doen. Goed gebruik maken van de uitzonderingsmogelijkheden is voor ontwikkelingslanden een cruciale voorwaarde bij toetreding tot het akkoord. En even noodzakelijk is dat ontwikkelingslanden die het MAI onderschrijven buitenlandse hulp krijgen. Ze hebben immers technische bijstand nodig om hun wet- en regelgevende capaciteit te versterken. De OESO-landen zouden hun die hulp ter beschikking moeten stellen. Tegelijk zou ook verregaande schuldverlichting moeten worden toegestaan. Als die voorwaarden vervuld zijn – wat allesbehalve vanzelfsprekend lijkt –, zou het MAI een positieve ontwikkelingsimpact voor ontwikkelingslanden kunnen hebben. De auteurs van de Britse studie zijn ten slotte van oordeel dat indien het MAI er in 1998 niet komt, er vanaf 1999 maar beter aan een multilateraal investeringsakkoord kan worden gewerkt in het bredere forum van de WTO.

Ook als de OESO er wel in slaagt om het MAI-ontwerp in een akkoord om te zetten, bestaat de kans dat de WTO tijdens de komende jaren een gelijkaardige multilaterale investeringsovereenkomst zal aannemen. Ook dan bestaat het gevaar dat de belangen van ontwikkelingslanden niet aan bod komen. Een akkoord zoals het huidige MAI-ontwerp zal zeker niet het instrument zijn dat investeringen aantrekt die automatisch tot een vermindering van de armoede leiden of die automatisch tot andere ontwikkelingsdoelstellingen bijdragen. Dat de Derde Wereld niet altijd beter wordt van investeringen bleek onlangs nog eens uit een rapport van het Worldwatch Institute (8). De kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden kan immers ontwrichtende gevolgen hebben, zowel ecologisch als economisch en sociaal. Een multilateraal investeringsakkoord zou erop gericht moeten zijn om die negatieve gevolgen te vermijden en om positieve effecten te bereiken. Elk ontwerp voor een multilaterale investeringsovereenkomst zou in dat perspectief moeten worden beoordeeld. Landen die over een multilaterale investeringsovereenkomst onderhandelen, zouden de ambitie moeten hebben om een dergelijk akkoord uit te werken. Zulk een vernieuwend akkoord realiseren, is een enorme uitdaging, waar ook de onderhandelingen plaatsvinden.

Noten:

Bijvoorbeeld aangehaald door Lori M. Wallach in Le Monde Diplomatique, februari 1998, blz. 22.
WTO denies Claims by Special Interests linking Ruggiero to MAI, WTO PRESS/91, 17 februari 1998
WTO, Trading into the Future. An Interactive Guide to the World Trade Organization, 1 maart 1998
Martin Khor, ‘Fighting over Investors’ Rights at WTO’, in Third World Resurgence, nr 77/78, januari/februari 1997, blz. 18-19
OECD, The Multilateral Agreement onn Investment. Frequently asked Questions and Answers (Updated 12 February 1998). Internetpagina http://www.oecd.org/daf/cmis/mai/faqmai.htm.
Fhilippe Maystadt, Standpunt van de Belgische regering over het ontwerp van multilateraal investeringsakkoord (bevestigd door de Ministerraad van 27 maart 1998), document 310398/DS/RO/.
E.V.K. Fitzgerald, met R. Cubero-Brealey en A. Lehmann, The Development Implications of the Multilateral Agreement on Investment, University of Oxford, maart 1998, 53 blz. (rapport in opdracht van het Britse Department for International Development).
Worldwatch Press Release on Private Capital Flows

De auteur is licentiaat algemene economie en medewerker aan de studiedienst van het Nationaal Centrum voor Ontwikkelingssamenwerking, NCOS.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3190   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift