Mens erger je niet

De opvolging van het ontwikkelingsbeleid van de overheid door de NNGO’s

In België is vooral NCOS actief bezit met de opvolging van het officiële ontwikkelingsbeleid. De studiedienst volgt vrij systematisch het officiële beleid op en brengt elk jaar in de zomer een jaarrapport uit dat met kennis van zaken is opgesteld. Internationaal werkt dezelfde dienst mee aan het jaarlijkse ‘The Reality of Aid’, een antwoord van de NGO’s op het jaarrapport van de OESO over de ontwikkelingssamenwerking. NCOS verzorgt er het gedeelte over België. In dossiers zoals de schuldenlast en het Europese ontwikkelingsbeleid leverde het NCOS reeds verdienstelijk werk. Ook andere NGO’s zijn actief, op meer gespecialiseerde thema’s, en dikwijls in onderling overleg. Dat alles is prima, maar het blijft toch allemaal een beetje beperkt in vergelijking met het enthousiasme waarmee de NGO’s politieke acties allerhande opzetten en in vergelijking met de aanzienlijke middelen waarover ze beschikken. Om ernstig studiewerk te verrichten en kwaliteitsdossiers op te stellen is er niet veel animo en blijken de middelen plots bijzonder schaars te zijn.

Het tekortschieten van de Belgische NGO’s op dit vlak kan op verschillende manieren geïllustreerd worden. Zoals gesteld komt er een gewaardeerde input van het NCOS, maar het gaat om een relatieve kleine studiedienst die onmogelijk alle thema’s ernstig kan opvolgen. Bovendien wordt er aan Franstalige kant geen vergelijkbare inspanning geleverd en dus slagen de Belgische NGO’s er niet in om een federale materie als het ontwikkelingsbeleid nationaal aan te pakken. Maar ook in Vlaanderen spelen de NGO’s niet echt op de bal. Toen niet zo lang geleden de Vlaamse krant De Morgen een reeks schandaalartikels publiceerde over ABOS, waren de NGO’s onvoldoende betrokken in de daarop volgende levendige maatschappelijke discussie. Alhoewel de krant herhaaldelijk een onvolledig en tendentieus beeld van het beleid ophing, waren de NGO’s niet bij machte om correcties aan te brengen en een meer genuanceerd beeld bij de publieke opinie over te brengen. Dat brengt ons tot een meer algemeen punt in de relaties met de media. De NGO’s hebben geen gecoördineerd informatieaanbod voor de media. Als een journalist op zoek is naar informatie over een bepaald ontwikkelingsland of over een bepaalde sector waar het Belgische ontwikkelingsbeleid ter sprake is, dan kan hij niet terecht bij een soort mediacontactpunt van de NGO’s, dat hem of haar kan doorverwijzen naar één of meer specialisten uit het NGO-milieu. Nochtans zou een relatief kleine investering van de NGO-wereld een grote impact kunnen hebben. De idee is reeds meerdere malen geopperd, maar als het erop aan komt om iets uit te werken hebben de NGO’s ineens geen geld, of lijden ze plots aan acute pleinvrees.

Een laatste voorbeeld betreft een bijzonder delicaat punt. Als het NCOS de overheid kritisch wil evalueren, dan zal het geregeld stellingen moeten verkondigen waarmee de staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking het niet eens is. Als dezelfde organisaties die deze kritische functie ter harte nemen ook financieel afhankelijk zijn van dezelfde staatssecretaris voor hun voortbestaan, dan zijn zij natuurlijk ook bijzonder kwetsbaar voor chantage. Zo was staatssecretaris Moreels vorig jaar bijzonder in zijn wiek geschoten over een kritische column in De Wereld Morgen, het maandblad van NCOS, over ‘zijn’ NGO-hervorming. Hij weigerde daarop deel te nemen aan een tegensprekelijk debat dat hem nochtans de kans zou geven om de kritiek te weerleggen. Hij liet het NCOS ook verstaan dat dergelijke artikels in de toekomst bijzonder kwalijk zouden worden genomen. Jaren voorheen opperde toenmalig minister van Buitenlandse Zaken en voogdijminister voor ontwikkelingssamenwerking Tindemans ook al dat hij niet inzag waarom de Belgische overheid subsidies zou verlenen aan NGO’s die dezelfde overheid in hun publicaties scherp durfden te bekritiseren.

In het conflict met Moreels bond het NCOS, dat op dat ogenblik in een moeilijke financiële situatie zat, in. In plaats van het gebrek aan openheid en bereidheid tot discussie aan de kaak te stellen en de weigering tot deelname aan een debat af te straffen door het zonder hem te laten doorgaan, werd gepoogd om het kabinet te sussen. Geen debat dus, geen openbaar maken van het incident, en geen te kritische artikels tot de storm was bedaard. De les uit het incident is eenvoudig. NGO’s zullen maar in staat zijn om hun kritische taak tegenover de overheid ten volle uit te oefenen, als zij hiervoor voldoende eigen middelen samenbrengen en gezamenlijk een studiedienst en publicatie financieren die niet afhangen van de gepolitiseerde toekenning van overheidsmiddelen.

Financiering van NNGO’s door de overheid

Deze is in België mettertijd steeds belangrijker geworden. Zo blijkt uit tabel 2 dat de financiering bestemd voor de NGO’s de laatste tien jaar evolueerde van bijna 2 miljard BEF naar meer dan 3 miljard BEF per jaar. De cijfers hebben enkel betrekking op de medefinanciering zoals die hier wordt besproken: medefinanciering van projecten en programma’s, het uitzenden van NGO-coöperanten, en educatieve activiteiten. Dit houdt een belangrijke onderschatting in, omdat geen rekening is gehouden met onder meer noodhulp en met financiering in het kader van het Overlevingsfonds. Niet alleen het absolute bedrag is aanzienlijk, ook de aangroei is indrukwekkend: gemiddeld 6,7% per jaar. De NGO’s zitten duidelijk in de lift. Dat is des te merkwaardiger daar het ABOS- bestedingen in dezelfde periode geen duidelijke opwaartse trend vertonen.

Tabel 2: financiering van ABOS aan NGO’s, en totale ABOS bestedingen, in miljoenen Bef, en in percentage

Jaar NGO ABOS NGO/ABOS(%)

1988 1793 15518 11.55

1989 1724 14583 11.82

1990 2139 20444 10.46

1991 2136 17195 12.42

1992 2848 19191 14.84

1993 3131 21246 14.74

1994 2209 15645 14.12

1995 3209 16988 18.89

1996 2932 16823 17.43

1997 3150 19656 16.03

bron : ABOS-jaarverslagen, NCOS jaarrapport over de Belgische ontwikkelingssamenwerking

De Belgische NGO’s mogen dus niet klagen over de middelen die zij krijgen van de overheid, alhoewel zij dat steevast doen. Een interessante vraag is of het succes van de NGO’s in de financiering het gevolg is van een weldoordachte keuze van de overheid, gestoeld op ontwikkelingscriteria. Is de overheid met andere woorden echt overtuigd dat de efficiëntie van de NGO’s hoger is dan die van andere kanalen van de hulp? Of is het succes van de NGO’s eerder te verklaren door effectieve lobbying door de NGO’s zelf, geruggensteund door het parlement en de media, die NGO’s dikwijls een vertrouwen schenken dat meer gebaseerd is op vermeende kwaliteiten dan op aangetoonde meerwaarde op het terrein? Wij zijn geneigd de tweede verklaring een groter gewicht te geven dan de eerste. Dit is trouwens geen Belgisch probleem. Ook in andere landen zitten NGO’s in de lift, terwijl op hetzelfde moment objectieve studies geen overtuigende argumenten kunnen aanbrengen dat zij inderdaad beter zouden zijn dan andere donors.

Even belangrijk als de globale omvang van de financiering zijn de modaliteiten van toewijzing. Deze bepalen immers in aanzienlijke mate de kwaliteit van het werk van de NGO’s. Zij bepalen welke NGO’s financiering krijgen, welke stimulansen zij ontvangen om degelijk te werken en of zij desgevallend op de vingers worden getikt en bijgestuurd. Op dit vlak is er een drievoudige evolutie waar te nemen in België: een verschuiving van project- naar programma-financiering, toenemende aandacht voor evaluaties en intensiever overleg tussen overheid en NGO’s.

Van deze drie evoluties is het de laatste, het toegenomen overleg met de NGO-sector, die de minste vragen oproept. De federaties van de NGO’s worden sinds 1991 formeel in de regelgeving erkend. Alhoewel zij onvermijdelijk corporatistische trekjes vertonen (zoals bijvoorbeeld door het insisteren op steeds meer geld, of het zich verzetten tegen een tijdelijke erkenning van NGO’s), spelen zij globaal gezien een positieve rol. Doordat de federaties het geheel van hun leden moeten verdedigen, zijn zij immers verplicht om de particuliere belangen van individuele NGO’s, die dikwijls loodrecht op elkaar staan, te overstijgen en de lange termijn belangen van de sector te verdedigen. Streven naar meer kwaliteit en professionalisering passen perfect in dit schema.

De andere twee geschetste tendensen zijn globaal eveneens bemoedigend. Maar als men wat nauwkeuriger toekijkt, blijken er structurele tekortkomingen te bestaan die ondanks ingrijpende hervormingen geen bevredigende oplossing hebben gekregen. Het loont de moeite om hierbij wat stil te staan. Wij behandelen eerst de programmafinanciering, dan de evaluaties.

In België werd de medefinanciering in 1976 voor het eerst op een omvattende manier geregeld. In 1991 is er een ingrijpende hervorming van deze regelgeving, gevolgd door een verdere hervorming in 1997. Programmafinanciering wordt ingevoerd in 1991. Zoals vroeger betoogd, is dit een modaliteit die zowel voor de administratie als voor de NGO’s belangrijke voordelen kan bieden. Voorwaarde is natuurlijk dat het grotere vertrouwen dat in dit systeem aan de NGO’s wordt gegeven geen blind vertrouwen is, maar gebaseerd is op een objectieve doorlichting die vooral bij de beëindiging van het programma plaatsvindt. Om dat te garanderen, werd in de hervorming van 1991 een belangrijke plaats toegekend aan de evaluatie, onder meer door het invoeren van gezamenlijke evaluaties en door de voortzetting van de programmafinanciering na elke vijf jaar afhankelijk te maken van een globale doorlichting van de NGO’s. Een andere belangrijke vernieuwing was de erkenning en versterking van de NGO-federaties als gesprekspartners van de overheid en het oprichten van adviescommissies waarin ook onafhankelijke experts zitting hadden. Toen de hervorming eindelijk van start ging, werden door de bevoegde staatssecretaris uiteindelijk 13 NGO’s toegelaten tot de programmafinanciering. Interessant om te weten is dat dit aantal hoger ligt dan wat externe onafhankelijke experts en het ABOS hadden voorgesteld.

De hervorming van 1991 behield de bestaande projectfinanciering naast de nieuw ingevoerde programmafinanciering. Tientallen NGO’s bleven een beroep erop doen in de jaren na de hervorming. Een mogelijke verdediging van dit dubbele systeem zou kunnen zijn dat de overheid op deze wijze over een gedifferentieerd instrumentarium beschikte dat rekening hield met de verschillen in grootte en professionaliteit van de Belgische NGO’s. Aan de debetzijde moet worden gesteld dat het voortbestaan van de projectfinanciering betekende dat de administratieve ontlasting voor ABOS zeer relatief was, terwijl de NGO’s in projectfinanciering bleven klagen over traagheid van afhandeling en een gebrek aan inhoudelijk overleg. Ook was er heel wat verwarring omdat programma-NGO’s terzelfder tijd nog projectfinanciering bekwamen, alhoewel dat tegen de geest was van de hervorming.

Een betere oplossing ware geweest om het aantal NGO’s dat voor financiering in aanmerking kwam drastisch te verlagen – om een orde van grootte te geven: van zo’n 150 tot een 15-tal - en om aan dit sterk gereduceerd aantal NGO’s programmafinanciering toe te kennen. Misschien lijkt dat op het eerste gezicht een brutale inkrimping, maar de lezer moet daarbij bedenken dat de overblijvende NGO’s in internationale vergelijking nog vrij klein zouden zijn. De enorme versnippering van NGO’s op internationaal vlak leidt tot ernstige coördinatieproblemen en soms tot verregaand amateurisme. De vergelijking met Nederland is instructief. Daar wordt in diezelfde periode een driemaal hoger budget dan in België toegekend aan slechts vier medefinancieringsorganisaties. In het hier gesuggereerde voorstel, in feite een compromis dat rekening houdt met de weerstand binnen de sector, zouden de kleinere NGO’s niet noodzakelijk hoeven te verdwijnen. Er zou kunnen worden voorzien dat de door ABOS gefinancierde programma-NGO’s een deel van hun middelen zouden toevertrouwen aan kleinere NGO’s, met dien verstande dat de eersten verantwoordelijk zouden blijven tegenover de overheid voor de ontvangen subsidies. In feite zou deze oplossing neerkomen op een delegatie van de projectfinanciering van het ABOS naar de sector zelf. Een alternatieve formule om hetzelfde resultaat te bereiken zou erin bestaan om de federaties, eerder dan de grote NGO’s, met de taak van projectfinanciering aan kleine NGO’s te belasten en hun hiervoor een bepaald budget toe te kennen. Er is heel wat te zeggen voor dit soort van delegatie, waarbij de tweede formule ons inziens meer overtuigt dan de eerste. Voor de overheid zou het een belangrijke ontlasting betekenen, terwijl de NGO-sector zelf met meer zorg, met minder bureaucratie, en wellicht met meer kritische zin zou kunnen instaan voor de financiering van de kleinere NGO’s.

Een belangrijke reden waarom de hervorming van 1991 op dit punt niet verder is gegaan in de geschetste richting, ondanks de uitdrukkelijke bedoeling van het kabinet, was het verzet van sommige NGO’s. Zo verzette de Franstalige vleugel van Oxfam zich heftig tegen de mogelijke delegatie van projectfinanciering naar de federaties. Tegen deze ‘ontmanteling van de staat’, en ‘privatisering van de ontwikkelingssamenwerking’ zocht en vond zij steun bij de Parti Socialiste. Wat de vertegenwoordiger van Oxfam er niet aan toevoegde was dat het principe zelf van financiering van de NGO’s door de overheid een privatisering ‘par excellence’ betekende. Logischer ware geweest dat Oxfam zich had verzet tegen de medefinanciering als dusdanig, eerder dan tegen de modaliteiten van zijn uitwerking. De reactie van Oxfam was symptomatisch voor de ietwat verkrampte en defensieve manier waarop sommige NGO’s op de hervormingsvoorstellen reageerden.

Een volgende grondige hervorming wordt enkele jaren later reeds op gang gebracht, nog voor de vijf jaar van de eerste programmafinanciering waren afgelopen, en daarom wellicht vroegtijdig. Deze hervorming werd afgerond met nieuwe regelgeving in 1997. Deze tweede hervorming gaat verder de weg op van de programmafinanciering. Een belangrijke innovatie was dat projectfinanciering werd afgeschaft. Evenwel werd ze niet doorgeschoven naar de NGO-sector, in de zin zoals gesuggereerd in een vorige paragraaf. Nochtans had ook dit kabinet ambities in die zin, maar borg die braafjes op, net zoals de voorganger dat deed, wegens het verzet van een belangrijk deel van de NGO’s.

Door het afschaffen van projectfinanciering ontstond een enorme druk vanuit de NGO’s om toegang te krijgen tot de programmafinanciering. Dit mondde uit in een voorspelbare ontsporing. In totaal keurde staatssecretaris Moreels niet minder dan 75 programma’s goed. Men is dus terug aangeland bij de versnippering van de projectfinanciering, maar nu in een andere financieringsmodaliteit. Door het wegnemen van de ex ante (voorafgaande) beoordeling is er voor het ABOS wel sprake van een taakverlichting, alhoewel het administratief opvolgen van 75 programma’s een hele klus blijft. Belangrijker is dat het ABOS door de politiek verplicht wordt om een verregaand vertrouwen te schenken aan al deze NGO’s, terwijl er een belangrijk aantal niet in staat zijn om de noodzakelijke waarborgen te geven. De begrijpelijke reactie van ABOS bestond erin om de programmafinanciering zo strikt mogelijk te interpreteren en een ex ante sturing in te brengen die soms meer thuis hoort bij projectfinanciering.

Naast de overgang van project- naar programmafinanciering is er een evolutie merkbaar naar een meer systematisch beroep op externe experts. Externe experts zetelen sinds de hervorming van 1991 mee in nieuw opgerichte adviescommissies, en zij worden door ABOS ook in toenemende mate ingezet bij de ex ante beoordeling van de programma’s en actieplannen, alsmede bij de evaluatie ervan. Aan de NGO’s wordt in de hervorming van 1997 ook gevraagd om op de eigen administratiekosten een bedrag te gebruiken van minstens één procent van de ABOS-subsidie voor begeleiding door externe experts. Ook evaluaties, gewoonlijk uitgevoerd door externe experts, worden hoe langer hoe meer georganiseerd. Deze evolutie is verheugend, en men kan verwachten dat zij na verloop van tijd zal leiden tot een grotere kennis van en efficiëntie in de werking van de NGO’s. Maar de houding van de politieke overheid is ietwat dubbelzinnig. Zij wil meer een beroep doen op externe experts, maar zorgt er wel voor dat er veel ruimte overblijft voor politieke arbitrage. Dit moet in zijn historische context worden gezien. Sinds de eerste systematische regelgeving rond de medefinanciering in 1976 is het de gewoonte dat de subsidiedossiers één per één worden voorgelegd aan de goedkeuring van de bevoegde minister of staatssecretaris. Die wordt daarbij bijgestaan door zijn kabinet, waar gewoonlijk één of meerdere mensen uit de NGO-wereld actief zijn. Geen enkele andere lobby heeft zich zo sterk weten te infiltreren in opeenvolgende kabinetten voor ontwikkelingssamenwerking. Omdat de beslissingen met betrekking tot de NGO’s uiteenvielen in honderden individuele goedkeuringen van relatief kleine projectaanvragen, gespreid over het hele jaar, was de politisering minder zichtbaar. Het was maar met enkele jaren vertraging, wanneer globale overzichten per NGO werden vrijgegeven, dat bleek welke NGO’s waren bevoordeeld. Bij de grote ‘winnaars’ in dat systeem van projectfinanciering bleken steevast de NGO’s te behoren die binnen het kabinet op steun konden rekenen, zoals bijvoorbeeld de VU-gezinde NGO VIC onder Minister Geens. Bij programmafinanciering liggen de zaken anders, omdat er op een bepaald moment een globale verdeling wordt gemaakt van de middelen over de programma-NGO’s, waarbij de toezeggingen aan alle NGO’s onmiddellijk gekend zijn. Dit geeft meer transparantie, maar de politisering verdwijnt er niet om. De neiging om rekening te houden met allerlei criteria die niets met de intrinsieke kwaliteiten van de NGO te maken hebben, is sterk aanwezig. De verdeling van het budget over de verschillende programma’s, de eerste keer onder Erik Derycke, de tweede keer onder Reginald Moreels, is een ondoorzichtig proces, waarbij slechts ten dele met de adviezen van ABOS en van externe experts rekening wordt gehouden.

Het toezicht op de NGO’s door de overheid

Zoals in het eerste deel aangestipt, is het toezicht van de overheid op de NGO’s niet alleen belangrijk omdat de overheid elk jaar miljarden subsidies geeft aan de sector, maar ook omdat zij aan de privé-schenker belangrijke signalen geeft over de kwaliteit van individuele NGO’s, die de burger zelf nooit kan verwerven, en die nodig zijn om de markt van de vrijgevigheid behoorlijk te laten werken.

De overheid geeft kwaliteitslabels aan de NGO’s. Zij doet dat door hen te erkennen (ABOS), door belastingsvermindering toe te staan bij schenkingen (Financiën), en vooral door zelf middelen toe te vertrouwen aan de NGO’s. In België is er een traditie van een groot aantal, en dus onvermijdelijk van relatief kleine NGO’s. Op dit ogenblik zijn er door ABOS zo’n 130 organisaties die de titel van erkende NGO kunnen voeren onder de nieuwe regeling van 1997. Slechts een 30 aanvragen werden geweigerd, vooral wegens een tekort aan ervaring, een onduidelijk beleidsplan of een niet transparante financiële toestand. Er is helaas bij de wel erkende NGO’s amper een beoordeling over de ernst en de professionaliteit van de NGO. De erkenning door ABOS wordt bovendien voor onbeperkte duur toegestaan. ABOS zou natuurlijk geregeld kunnen nagaan of de erkende NGO’s nog altijd aan de voorwaarden beantwoorden om hun titel te dragen, maar in feite is het hoogst onwaarschijnlijk dat zij een tweede onderzoek instelt, tenzij bij klachten tegen de NGO. Zulke labeling is dan misschien niet zonder nut voor de schenker, maar ze blijft oppervlakkig. Ze biedt de privé-schenker weinig of geen garanties over de vraag of de NGO het geld goed zal gebruiken. Om een vergelijking te maken met een heel andere sector die eveneens geplaagd wordt door een sterk asymmetrische informatie tussen koper en verkoper: als ik een tweedehandse auto wil kopen, is het nuttig om te weten wie officieel door de overheid erkend wordt als handelaar, maar het garandeert helemaal niet dat de betrokkene niet knoeit met de kilometerteller. Wil de overheid deze markt reguleren en de asymmetrische informatie wegwerken, dan moet zij strenger toezicht houden op zulke oneerlijke praktijken. Toegepast op de markt van de vrijgevigheid: wil de overheid de privé-schenker helpen, dan moet zij een strenge opvolging doen van de NGO’s en enkel die organisaties te erkennen die bewijzen kunnen voorleggen van een onberispelijk gedrag en van een hoge graad van efficiëntie.

Om deze reden is de financiering die wordt toegekend door de overheid potentieel een veel belangrijker waarborg. De burger zou kunnen veronderstellen dat althans wie tientallen, zelfs honderden miljoenen per jaar krijgt van de overheid, grondig door deze laatste wordt geëvalueerd en zonodig bijgestuurd. Zoals wij hierboven reeds hebben aangetoond, laat de middelenverdeling door de overheid echter te wensen over. De controles en evaluaties door de overheid zijn onvoldoende om ernstige garanties te bieden. De overheid schiet hierdoor tekort in haar taak om toezicht te houden op de NGO’s. Bij de tweede toewijzing van programmafinanciering, door staatssecretaris Reginald Moreels, werden enkele bekwame dienstverlenende NGO’s, die door zowel experts als door ABOS positief werden beoordeeld, bijzonder karig gefinancierd, in die mate dat voor hen programmafinanciering een penalisering inhoudt in vergelijking met het oude systeem van projectfinanciering. Tezelfdertijd werden politieke NGO’s, zoals de reeds vernoemde VIC, ondertussen verenigd met het bij de VLD aanleunende LIVOS, relatief gul betoelaagd. In feite wordt de middelenverdeling onder de NGO’s niet in de eerste plaats bepaald door hun aangetoonde kwaliteit. Veel belangrijker zijn bureaucratische criteria (hoeveel kreeg de NGO in het verleden, verdeling tussen grote en kleine NGO’s), en politieke criteria (ideologische en linguïstische evenwichten, persoonlijke voorkeur van de kabinetsmedewerkers). Het hoeft geen betoog dat dit beleid een ernstige bedreiging vormt voor de toekomst van de medefinanciering.

De directe financiering van zuidelijke NGO’s

Zoals beschreven in het eerste deel, is de directe financiering van zuidelijke NGO’s door bilaterale donoren een fenomeen van groeiend belang. Daardoor ontstaat er een overlapping met financiering door de noordelijke NGO’s. Op zich is dat geen probleem, als zowel de overheid als de noordelijke NGO’s afspraken maken die eenieders bijdrage optimaliseren. In het geval van België zijn er geen systematische gegevens beschikbaar over het belang van directe financiering, maar anekdotische evidentie suggereert dat het een belangrijk fenomeen is, waarbij in sommige jaren honderden miljoenen betrokken zijn.

Eén van de aanbevelingen van een studie over directe financiering die onlangs werd uitgevoerd voor ABOS was dat het Belgisch ontwikkelingsbeleid enkel directe financiering dient te overwegen in de programmalanden (concentratielanden), waar het kan steunen op een uitgebreide Sectie en voldoende sectorkennis (Debar en Renard 1998). Dat impliceert dat directe financiering enkel kan in die landen waar het ABOS een voldoende uitgebouwde lokale aanwezigheid heeft. Een andere aanbeveling was dat een programma van directe financiering dient gebaseerd te zijn op een ‘NGO-landenstudie’. Daarin wordt een diagnose gemaakt van de NGO-sector en worden de mogelijkheden van directe financiering onderzocht. De NGO-landenstudies dienen volgens de studie door ABOS te worden opgezet in nauw overleg met de Belgische NGO’s die in een bepaald programmaland actief zijn. Die NGO’s kunnen als ad hoc werkgroep van de erkende koepels COPROGRAM en ACODEV optreden. Een comparatief voordeel voor ABOS, in vergelijking met de Belgische NGO’s, is dat het in beleidsdialoog kan gaan met de overheid, en daarbij het juridische en politieke kader waarin ZNGO’s en NNGO’s in het land opereren kan helpen verbeteren. Ook de steun aan vrij grote, ‘gevestigde’ ZNGO’s, kan dikwijls beter gebeuren door ABOS. De steun aan kleinere NGO’s, vooral onder de vorm van ‘zaaikapitaal’, wordt daarentegen beter overgelaten aan de NNGO’s. Tot nu toe heeft ABOS deze aanbevelingen niet in de praktijk omgezet, alhoewel de studie als dusdanig positief werd ontvangen.

Vanwege de Belgische NGO’s is soms wat meer creativiteit wenselijk in de keuze van de partners in het Zuiden. Het is vooral in de steun aan kleinere, nog jonge organisaties, die nog niet ‘ontdekt’ zijn door de grotere donoren, dat Belgische NGO’s een comparatief voordeel hebben. Het komt nogal eens voor dat Belgische NGO’s er zich gemakkelijk vanaf maken door grote, gevestigde NGO’s te kiezen. Dat geeft hun weinig werk en het zijn beleggingen zonder risico. Maar daar tegenover staat dat de Belgische NGO amper meerwaarde geeft, laat staan dat zij in staat zou zijn om enige druk uit te oefenen op de lokale partner. Men kan zich afvragen of de toch aanzienlijke administratie- en andere opvolgingskosten in zo’n geval wel verantwoord zijn.

Algemene conclusie

Omwille van gebreken in de markt van de vrijgevigheid is er een belangrijke rol weggelegd voor de overheid. Enerzijds legt de overheid vrijgevigheid op aan haar burgers door publieke ontwikkelingshulp te financieren met belastingsgelden en anderzijds verschaft ze belangrijke informatie aan de burger omtrent de kwaliteit en ernst van de NGO’s die een beroep doen op vrijwillige giften. De NGO’s van hun kant zetten de overheid onder druk om de publieke ontwikkelingshulp op een voldoende hoog peil te houden en voor de juiste doeleinden te gebruiken. Kortom, de overheid en de NGO’s spelen ten opzichte van elkaar zeer complementaire rollen: ze ondersteunen elkaar, maar ze controleren elkaar ook.

Toegepast op België hebben wij geargumenteerd dat de NGO’s hun controletaak op de overheid meer moeten laten schragen door studiewerk. Er wordt goed werk geleverd, maar door te weinig mensen, en met te weinig middelen. Een concrete aanbeveling zou kunnen zijn dat de Belgische NGO’s samen een percentage -1% lijkt het minimum - van hun totale bestedingen zouden aanwenden om de publieke ontwikkelingshulp kritisch op te volgen. Dat geld moet zoveel mogelijk gezamenlijk worden ingezet, via koepels zoals NCOS in Vlaanderen en CNCD in Franstalig België. Er moet over worden gewaakt dat deze koepels in hun studiewerk zo weinig mogelijk afhankelijk zijn van financiering van dezelfde overheid die zij moeten beoordelen.

De Belgische overheid van haar kant is de laatste jaren vrijgevig voor de Belgische NGO’s. Naast ruime financiële voorzieningen, werden ook twee moeizame hervormingen doorgevoerd om de modaliteiten van de financiering te verbeteren. Positief is hierbij zeker dat er systematisch overleg met de NGO’s plaatsvindt via de federaties en dat er in toenemende mate beroep wordt gedaan op externe experts. Ook de invoering van de programmafinanciering is een goede zaak. De concrete invulling van deze principes is echter wat minder fraai. De verdeling van middelen tussen NGO’s is meer bepaald door bureaucratische (hoeveel kreeg de NGO in het verleden) en politieke criteria (ideologische, linguïstische en andere evenwichten) dan door de aangetoonde kwaliteit. Een gevolg van laksheid en gebrek aan politieke moed is ook dat veel te veel NGO’s werden toegelaten tot het systeem van programmafinanciering. De beste Belgische NGO’s worden niet beloond voor hun bekwaamheid en een aantal zeer middelmatige tot zwakke NGO’s ontvangen veel te veel middelen. Naar de gewone burger toe zijn de signalen die de overheid geeft dan ook weinig precies en soms ronduit misleidend. Noch de wettelijke erkenning als NGO noch de financiering door de overheid gelden als betrouwbare kwaliteitslabels.

Wat ten slotte de financiering van zuidelijke NGO’s betreft, is er in België zoals in vele andere landen een toenemende interesse vanwege de publieke sector. Het zal er op aankomen om de respectieve rol van de noordelijke NGO’s en die van de overheid juist in te schatten. Zoals voor de andere hier besproken domeinen geldt dat overheid en NGO’s uiteindelijke zeer complementair blijken te zijn. Het zijn nog voor een lange tijd partners tegen wil en dank. Op voorwaarde dat de overheid de juiste spelregels uitvaardigt, kan hun samenwerking wederzijds versterkend en constructief zijn.

Bibliografie :

Debar J., R. Renard, De discussie omtrent de directe financiering: implicaties voor de relaties tussen een kleine bilaterale donor en de NGO’s, Rapport in het kader van het Beleidsvoorbereidend Onderzoek, Eindverslag, College voor de ontwikkelingslanden, Universiteit Antwerpen, februari 1998.

Edwards M., D. Hulme, Too close for Comfort? The Impact of official Aid on Nongovernmental Organisations, World Development, vol. 24, 1996, n° 6, blz. 961 - 973.

Fowler, A., Striking A Balance : A Guide to Enhancing the Effectiveness of Non-Governmental Organizations in International Development, Earthscan Publications, Londen, 1997.

Renard, K., Niet Gouvernementele Ontwikkelingsorganisaties op de markt van de liefdadigheid in België : een economische benadering, licentiaatsthesis, faculteit economische en toegepaste economische wetenschappen, K.U.Leuven, 1997.

Riddell, C., et alii, Searching for Impact and Methods : NGO Evaluation Synthesis Study, Report prepared for the OECD/DAC Expert Group on Evaluation, Department for International Development Co-operation, Helsinki, 1997.

Smillie, I., The Alm Bazaar: Altruism under Fire - Non-Profit Organizations and International Development, IT-publications, Londen, 1995.

Van Ootegem, L ., De markt van de vrijgevigheid. Giften in Vlaanderen doorgelicht, Acco, Leuven, 1993.

Wils, F., Scaling-up, Mainstreaming and Accountability: the Challenge for NGOs, in: Edwards, M., D. Hulme (eds), Non-governmental Organisations - Performance and Accountability: beyond the Magic Bullet. Eartscan publications, Londen, 1995.

De auteur is hoogleraar van de Universiteit Antwerpen aan het College voor de Ontwikkelingslanden.