Met hoop op beterschap. Besluitvorming in de wereldhandelsorganisatie

Hoe werkt de WTO? Het WTO-secretariaat in Genève heeft geen eigen beslissingsmacht. De hoogste macht berust bij de leden, in eerste instantie bij de tweejaarlijkse Ministerconferentie. Het fameuze Seattle, in 1999, was de derde bijeenkomst van deze Ministerconferentie, Doha in Qatar, op het einde van 2001, was de vierde Ministerconferentie. De volgende zal in de tweede helft van 2003 in Mexico doorgaan.

Tussen twee ministerconferenties is de Algemene Raad het hoogste orgaan. De Raad bestaat uit de ambassadeurs van de WTO-lidstaten te Genève. Onder het gezag van de Raad functioneren drie deelraden, voor Goederen, voor Diensten en voor Intellectuele Eigendomsrechten, en maar liefst 63 comités en werkgroepen. Al deze organen staan open voor alle leden, en ieder lid heeft evenveel zeggenschap. In de WTO geldt dat ieder lid één stem heeft, maar alle beslissingen worden bij consensus genomen.

EEN ONGELIJKE BELANGENSTRIJD

De WTO is vooral een forum, of liever een arena, waar alle leden hun eigen handelsbelangen verdedigen. De industrielanden zijn het best uitgerust om dat te doen: ze hebben de grootste delegaties in Genève, de best opgeleide diplomaten en specialisten, uitgebreide technische en financiële middelen, industriële lobbygroepen met uitgewerkte voorstellen, multinationals met grote lobbycapacitieit (of zijn zij het die over gewillige regeringen beschikken?).
Minder ontwikkelde landen moeten het met heel wat minder doen.

Er zijn nog altijd enkele tientallen ontwikkelingslanden die helemaal géén of een bijzonder kleine vertegenwoordiging in Genève hebben. Zij kunnen niet terugvallen op experten en uitgebreide ondersteuning van het thuisfront. Ze hebben dan ook de grootste moeite om de 67 officiële organen van de WTO daadwerkelijk op te volgen. Volgens officiële cijfers waren er in 2001 bijna 400 formele vergaderingen, naast 500 informele vergaderingen en nog eens 90 andere bijeenkomsten, zoals symposia, workshops en seminaries. Anderen spreken over 1200 WTO-vergaderingen per jaar. Voor kleine delegaties is het haast fysiek onmogelijk al deze bijeenkomsten bij te wonen, laat staan fatsoenlijk voor te bereiden. Alléén hierom legt ieder WTO-lid niet hetzelfde gewicht in de schaal.

CONSENSUS BUILDING EN GREEN ROOMS

In de WTO heeft iedereen één stem, maar niet iedereen kan zijn stem op dezelfde manier laten horen. Er wordt in de WTO trouwens helemaal niet gestemd. Alle besluiten worden bij consensus genomen: wie zich tijdens de vergaderingen niet tegen een voorstel uitspreekt, wordt geacht ervoor te zijn. In die zogenaamde “consensus building” schuilt de essentie van de WTO-besluitvorming. Die consensus building vindt plaats buiten de formele vergaderingen, nadat iedereen officieel zijn zeg heeft gehad. De praktijk begint dikwijls bij de twee belangrijkste handelsmogendheden, de EU en de VS. Als zij het met elkaar eens geraken, is de helft van de weg al afgelegd. Seattle mislukte trouwens omdat ze niet tot een akkoord kwamen. Dan wordt de cirkel uitgebreid met Canada en Japan – met zijn vieren vormen zij de zogenaamde Quad. Als de Quad het eens is, worden de andere industrielanden over de streep getrokken, vervolgens de grotere ontwikkelingslanden, enz.

In andere gevallen spelen de voorzitters van de formele vergaderingen een grotere rol in de consensus building, zij houden dan “consultaties”. Ze nodigen bepaalde leden uit voor een gesprek, alleen of samen met anderen, of zelfs in kleine groepen. Op basis van die consultaties formuleren ze dan voorstellen, die tegengestelde standpunten proberen te verzoenen of het meest haalbaar zijn. Die voorstellen worden dan aan de formele vergadering voorgelegd. Eventueel wordt een nieuwe consultatieronde gestart, totdat een consensus bereikt is. Het informele overleg kan uiteindelijk alle mogelijke vormen aannemen, van gesprekken in vergaderlokalen, burelen, wandelgangen, tot diners, recepties, enz.

Het summum van dit soort informeel overleg is de zogenaamde Green Room. Groen was de kleur van het behang van het bureau van de vroegere Directeur-Generaal van de GATT, de voorloper van de WTO. Als er knopen ontward of doorgehakt moesten worden, riep de DG een aantal diplomaten in zijn bureau bij elkaar, om over een glas cognac en een dikke sigaar een oplossing uit te werken. Nadien werd deze oplossing dan aan de plenaire vergadering voorgelegd, als dé consensus waaraan niet meer moest geprutst worden. Green Room staat voor gesloten overleg in kleine groep. Men komt er alleen binnen op uitnodiging, de belangrijkste industrielanden zijn er altijd bij en meestal enkele grote ontwikkelingslanden, vervolgens en naargelang het geval, landen die het meest dwarsliggen of het best kunnen bijdragen tot het bereiken van de algehele consensus.

In het informele WTO-circuit, dat doorslaggevend is voor de besluitvorming in het formele circuit, wordt de ondercapaciteit van de ontwikkelingslanden nog vele malen uitvergroot. Dit proces is voor zwakkere landen helemaal niet meer te volgen: waar vinden vergaderingen plaats? wie is uitgenodigd? welke teksten circuleren er? welke voorstellen worden er uitgewerkt?

Bovendien geldt hier geen gelijkwaardigheid meer. Industrielanden spelen er hun sterkste troeven uit: ze hebben economische macht, en kunnen de toegang tot hun marken ontzeggen of toezeggen; ze zijn crediteurs van schulden, schenkers van ontwikkelingshulp, bestuurders van IMF en Wereldbank, eisers van structurele aanpassingsprograma’s. Hier zijn er honderden middelen om dwarsliggers te laten begrijpen dat het menens is. Soms wordt het spel persoonlijk gespeeld. Van de VS wordt dikwijls gezegd dat ze er niet voor terugdeinzen om naar de hoofdsteden van andere landen te bellen, om hun beklag te toen over het gebrek aan medewerking van individuele diplomaten.

VAN SEATTLE NAAR QATAR

Informeel overleg is altijd wel op de achtergrond aanwezig geweest, maar het neemt de bovenhand als de tijd begint te dringen of belangrijke beslissingen moeten genomen worden. Seattle begon naarstig met een hele reeks formele en open werkgroepvergaderingen. Halfweg de conferentie werden deze vergaderingen alsmaar schaarser.

De voorlaatste dag liep het grootste gedeelte van de delegatieleden er compleet werkloos bij, en de laatste dag zat iedereen af te wachten tot er ergens vanuit een spoorloze Green Room een teken van leven zou worden gegeven. Ondertussen circuleerde er in de grote hall bij tijd en wijle wel één of ander nieuw tekstvoorstel, dat dan telkens op grote consternatie werd onthaald, tot uiteindelijk om negen uur ‘s avonds iedereen uit zijn lijden werd verlost door de aankondiging van de mislukking van de Green Room-gesprekken en dus van de conferentie.

Na het debacle van Seattle had iedereen de mond vol over hervormingen, maar al snel bleek dat niemand zin had in een grondige wijziging van de spelregels. Wel kwam er een soort formalisering van het informele overleg, waarbij een grote rol werd weggelegd voor de voorzitters van de formele vergaderingen. Die voorzitters zouden informele consultaties organiseren, of kleine informele vergaderingen samenroepen. Iedereen zou geïnformeerd worden over plaats en tijdstip van deze vergaderingen, een lijst van uitgenodigde leden zou bekend gemaakt worden, landen die dit zouden wensen, zouden mogen deelnemen, en er zou een of andere vorm van verslag uitgebracht worden, meestal in officiële informele vergaderingen van de formele organen.

Bijvoorbeeld: als de formele Algemene Raad niet tot een besluit kon komen, zouden er consultaties volgen, en kleine informele vergaderingen. Tijdens een informele vergadering van de Algemene Raad zou er verslag worden uitgebracht en de resultaten met z’n allen worden bediscussieerd. Nadien zou dan een formele Algemene Raad de consensus vaststellen en het formele besluit nemen. Ten aanzien van de regelloze pre-Seattle situatie was dit toch een hele stap vooruit, op het vlak van doorzichtigheid en mogelijkheid tot deelname.

Toch bleef deze aanpak ver van bevredigend. Vooreerst nam het aantal vergaderingen en overlappingen alleen maar toe, zodat veel ontwikkelingslanden niet echt konden deelnemen, temeer omdat veel informele vergaderingen op zeer korte tijd werden georganiseerd en aangekondigd. Bovendien was er onduidelijkheid over de agenda, de uitnodigingen, de frequentie, enz. Landen die niet konden deelnemen, zagen dan in de plenaire of formele vergaderingen dat er grote sprongen in de besluitvorming gemaakt waren, zonder dat ze daaraan hadden kunnen deelnemen of het ermee eens waren, of zelfs maar konden begrijpen waarom een bepaald besluit genomen was, omdat ze er de technische details of het politiek compromis niet van kenden.

Het is bijzonder moeilijk om in een formele plenaire vergadering op een beslissing terug te komen. De verslaggeving van de informele consultaties en vergaderingen bleek dus alleszins niet erg adequaat, en volgens velen dikwijls partijdig. De verslagen zouden de vooruitgang in die discussies te rooskleurig voorstellen en op die manier de houding van niet-aanwezige leden proberen te beïnvloeden. Eenzelfde rooskleurige verslaggeving werd ook maar al te dikwijls aan de media gedaan.

Dat brengt ons op een heikel punt: de rol van de voorzitters en van het secretariaat. Voorzitters van de WTO-organen worden elk jaar onder de leden aangeduid. Helemaal onpartijdig zijn die voorzitters dus niet, ook al wordt er redelijk gelet op de verdeling van de mandaten over de categorieën van landen (geografisch, ontwikkelingsniveau).

Het secretariaat zou onpartijdig moeten zijn, maar Directeur-Generaal Mike Moore heeft zich altijd geprofileerd als een fervente voorstander en lobbyist voor de nieuwe onderhandelingsronde, tot grote ergernis van groot aantal WTO-leden. Van de 512 WTO-stafleden zijn er trouwens maar 94 afkomstig uit ontwikkelinglanden en bovendien zijn het allemaal neo-liberaal geschoolde economen.

In ieder geval worden ze door veel ontwikkelingslanden als partijdig ervaren, zowel in de organisatie en rapportering van de vergaderingen, als in het geven van juridische en technische adviezen. Dat laatste geldt trouwens niet alleen bij informele contacten, maar ook bij officiële vormingsprogramma’s. Technische bijstand door het WTO-secretariaat wordt door ontwikkelingslanden over het algemeen maar matig ingeschat.

OPZIJ, OPZIJ, OPZIJ…

Tenslotte nam de ondoorzichtigheid van de besluitvorming opnieuw toe naarmate de vierde WTO-Ministerconferentie van Qatar dichterbij kwam. In augustus en oktober 2001 werden in Mexico en Singapore ‘super-Green Rooms’ of mini-ministerconferenties volgens het aloude recept georganiseerd: beperkte club, enkel op uitnodiging, niemand die weet van hoe en wat. Landen die wilden deelnemen, klopten tevergeefs bij het WTO-secretariaat en het gastland aan.

Niemand kon zeggen wie de meetings eigenlijk organiseerde, en hoe men een uitnodiging kon bemachtigen. In Singapore mochten twee lidstaten, de Dominicaanse Republiek en Venezuela, het zelfs meemaken dat ze in bepaalde vergaderingen werden geweerd. De verslaggeving aan de media was bijzonder partijdig en rooskleurig, en het verzet tegen de nieuwe ronde werd geminimaliseerd tot één enkel land, terwijl Tanzania namens de hele groep van de Minst-Ontwikkelde Landen de scherpe verklaring van Zanzibar (4 juli 2001) tegen de nieuwe ronde had verdedigd. EU en US waren duidelijk aan de slag gegaan om een consensus voor het opstarten van een nieuwe uitgebreide onderhandelingsronde te forceren.

Helemaal te gek was de opstelling van het ontwerp van slotverklaring van Doha. Op 26 september maakte de voorzitter van de Algemene Raad, Stuart Harbinson uit Hong Kong, een eerste ontwerp bekend. Het zou het resultaat zijn van talrijke consultaties, en bevatte volgens de auteur de best haalbare en meest gesteunde opties. Het was een korte tekst, in vergelijking met de dikke bundel vol vierkante haken die destijds naar Seattle was gestuurd. Bovendien stonden er helemaal geen vierkante haken in. Vierkante haken worden in internationale ontwerpteksten gebruikt om aan te duiden over welke delen nog geen consensus bestaat. Harbinson presenteerde dus een tekst die de nieuwe onderhandelingsronde aankondigde alsof daarover al overeenstemming bestond.

Hij plaatste geen vierkante haken rond onderhandelingen over overheidsaanbestedingen en “handelsvergemakkelijkende maatregelen”, hoewel de WTO-leden daarover zeer verdeeld waren. Veel landen snapten er niets van, het leek alsof er geen enkele rekening was gehouden met de opmerkingen die ze sinds Seattle of zelfs daarvoor, al tot in den treure herhaald hadden.
Nog bonter werd het toen er op 27 oktober een tweede en nog slechtere versie van de tekst bekend gemaakt werd. In de eerste versie waren tenminste nog twee opties opengelaten, in het nieuwe voorstel waren ook die verdwenen. Uiteraard werd in de laatste Algemene Raad van 31 oktober en 1 november geen consensus bereikt.

Moore en Harbinson besloten dan maar om de ontwerptekst op eigen verantwoordelijkheid naar Doha te zenden. De Raad protesteerde tegen deze hoogst ongewone gang van zaken, en drong er op aan dat er op zijn minst een nota zou worden toegevoegd, die klaar en duidelijk aangaf over welke elementen er wel of niet consensus bestond. De nota die Moore en Harbinson uiteindelijk toevoegden, bracht echter weinig verduidelijking. De ministers zouden in Doha dus een werktekst voorgeschoteld krijgen, waarin de belangen van een groot aantal ontwikkelingslanden niet weerspiegeld waren.

DOHA: ZES GROENE MANNEN, EEN VROUW EN EEN NACHTELIJKE FORCING

Qatar liet in zes dagen een soortgelijk stramien als in de afgelopen twee jaar zien. In het begin: eerst een op het eerste gezicht doorzichtig proces, met open vergaderingen afgewisseld door consultaties, waarvan de resultaten besproken werden in plenaire vergaderingen – daarna alles opzij voor de grote forcing tijdens een nachtelijke Green Room.

Zoals bij elke WTO-ministerconferentie was er weer dat element van verrassing: hoe zou de conferentie deze keer worden georganiseerd? Blijkbaar bestaan daar geen vaste regels voor. Ditmaal werden er geen werkgroepen voorgesteld, maar zes “vrienden van de voorzitter” of facilitators. De zes zouden zich elk bezig houden met één thema, en proberen om rond dat thema een consensus te bereiken.

Ze konden zelf over de werkwijze beslissen: individuele gesprekken, kleine gesloten groepen, kleine open groepen, plenaire werkgroepen, of een combinatie van verschillende methodes. Niet verwonderlijk dat de facilitators al snel de Green Men werden genoemd, omdat ze blijkbaar in de grootste ondoorzichtigheid hun gang mochten gaan, behalve dat ze na een tijd verslag zouden moeten uitbrengen aan de plenaire vergadering.

Bovendien wist niemand te vertellen op welke basis en door wie de zes geselecteerd waren, of waarom er maar zes thema’s zouden worden uitgediept, en waarom juist die zes en niet al de overige punten waarover nog onenigheid bestond. Als toegift kwam er op de derde dag nog een zevende Green Woman, die zich over al de rest mocht buigen. De verslagen van de Green Men lieten lang op zich wachten. Tenslotte kwamen ze allemaal tegelijk op de laatste dag, onder de vorm van een nieuwe ontwerp-slotverklaring. De nieuwe tekst werd in een meer dan drie uur durende sessie van alle kanten op de korrel genomen.

Om 18u, diezelfde dag, werden een twintigtal landen uitgenodigd om plaats te nemen in Presidential Suite 11 van het Sheraton Conferentiecentrum voor een marathon Green Room zitting. Meteen werd de conferentie zonder veel omhaal met één dag verlengd, al kan niemand juist zeggen door wie dat gebeurde. In ieder geval, de Green Room deed het weer. ‘s Anderendaags lag er een nieuwe tekst op tafel die heel wat dichter stond bij de Europese visie dan de vorige. Na nog een laatste verzet van twaalf leden tijdens de plenaire vergadering, gevolgd door een verduidelijkende verklaring door de Conferentievoorzitter, was de zaak beklonken.

Wie de voorgeschiedenis kent van Seattle en Qatar, en weet hoe groot het verzet van een groot deel van de WTO-leden tegen een nieuwe ronde was, wie de voorlaatste tekst vergelijkt met de definitieve slottekst, kan niet anders dan zich afvragen wat er in en rond zo’n Green Room gebeurt. Welke “doorslaggevende argumenten” halen de industrielanden er van stal ? Ze slagen er in ieder geval in om hun tegenstanders duidelijk te maken dat het verzet moet gedaan zijn, en wat er precies moet goedgekeurd worden.

VAN QATAR NAAR MEXICO

Na Qatar geraakte de nieuwe ronde niet zo snel uit de startblokken als de industrielanden wensten. Een grote groep ontwikkelingslanden, gesteund door nieuwkomer China, ging behoorlijk dwars liggen. Inzet van de discussie was het voorzitterschap en de werking van het Onderhandelingscomité, Trade Negotiating Committee of TNC. De groep ontwikkelingslanden keerde zich ronduit tegen de kandidatuur voor het voorzitterschap van Directeur-Generaal Mike Moore.

Van zijn partijdigheid hadden ze wel genoeg. De groep stond er ook op dat het Onderhandelingscomité onder het gezag van de Algemene Raad zou werken, en dat er duidelijk regels voor de werking zouden afgesproken worden. De industrielanden spraken van een dwangbuis. Zij pleitten voor flexibiliteit en niet teveel regels – dan blijft er meer ruimte voor gemanoeuvreer. En opnieuw werd de Green Room van stal gehaald om de knopen door te hakken: een gesloten exclusieve vergadering over waarborgen voor de openheid van de onderhandelingen!

Het compromis werd gevonden op zondag 3 februari, en was niet eens zo slecht: Moore wordt voorzitter van het onderhandelingscomité, maar slechts tot september 2002, wanneer zijn opvolger aantreedt. Het Comité legt verantwoording af aan de Algemene Raad, die ervoor zorgt dat de onderhandelingen op een doorzichtige manier plaats vinden, zodat iedereen effectief kan deelnemen. De onderhandelingen zullen plaatsvinden in speciale zitingen van bestaande WTO-organen, en er komen maar drie nieuwe organen: het reeds vermelde onderhandelingscomité, een onderhandelinggroep over marktoegang en een onderhandelingsgroep over handelsregels.

De voorzitters van de onderhandelingsvergaderingen brengen regelmatig verslag, uit en duiden telkens aan waarover er wel en niet consensus bestaat (geen Harbinsonteksten meer). Er mag maar één onderhandelingsvergadering per dag plaatsvinden. Goede voornemens dus, waarin de lessen uit de voorbije ervaringen getrokken worden, en een duidelijke kritiek op de malversaties van de afgelopen maanden. Met hoop op beterschap.

TUSSEN HAMER EN AANBEELD

Waarom pikken landen toch heel dit WTO-circus? Waarom wordt er niet gewoon gestemd? Dan blijkt onmiddellijk hoe de kaarten liggen en moeten de industrielanden zich neerleggen bij de meerderheid die de ontwikkelingslanden toch uitmaken. Dan geldt: één land één stem, en niet: één dollar, één stem. De reden is dat de industrielanden dit niet zouden pikken. Ze zouden zich niet aan een meerderheid onderwerpen, en hun business ergens anders gaan voeren. Al sinds het begin van de Uruguay Ronde in de jaren tachtig, dreigen de VS ermee het multilaterale handelssysteem te verlaten, en via bilaterale of regionale akkoorden hun slag thuis te halen.

Maar de ontwikkelingslanden hebben evenmin veel zin om zich te onderwerpen aan meerderheidsstemmingen, omdat ze dan ook bepaalde beslissingen zullen moeten slikken. Nu hebben ze toch het gevoel dat ze het systeem kunnen beïnvloeden, hoe weinig ook en hoeveel klappen ze ook krijgen. Ondertussen hopen ze dat het spel zo gereglementeerd kan worden, dat het zuiver gespeeld wordt, terwijl ze ondertussen steeds actiever worden en zich beter voorbereiden, en ook meer voorbereiding en ondersteuning onder de vorm van technische bijstand, vragen en krijgen.
De vraag is of de industrielanden zich ooit door de meerderheid van ontwikkelingslanden de les zullen laten spellen. De machtsverhoudingen in de WTO zijn een afspiegeling van de machtsverhoudingen buiten de WTO, van de kloof tussen arm en rijk, die alsmaar groter wordt, onder andere door de WTO-akkoorden.

Macht kan alleen bedwongen worden door tegenmacht. De ontwikkelingslanden moeten samen optreden, blok vormen en die blokvorming behouden. Er is ook een grote rol weg gelegd voor de civiele maatschappij in de industrielanden. Wij mogen onze regeringen niet hun gang laten gaan, en we moeten druk uitoefenen om hen op zijn minst toegeeflijker te maken. Of positief gesteld: om hier een draagvlak te creëren voor een meer ontwikkelingsgericht beleid. Met hoop op beterschap.

De auteur is studiemedewerker Europees Beleid bij 11.11.11.