Millenniumtop: Het zware werk begint nu pas

Maandag 12 september. Op de reclameborden in de metrostellen van New York lezen we dat de VN zelf zeggen dat miljarden mensenlevens afhangen van deze ene top.
13 september, 17u50 op het hoofdkwartier van de VN in New York. Kofi Annan, de secretaris-generaal van de VN, treedt na een hele dag van uitstellen eindelijk de wereldpers tegemoet. Dat is niets te vroeg want ‘s anderendaags komen 170 staats-en regeringsleiders hier aan om een akkoord goed te keuren. Annan weet dat hij nu in de komende minuten moet proberen het beeld van een mislukte top te voorkomen.
De tekst die voorligt, is immers veel zwakker dan zijn eigen voorstellen om de wereld veiliger en welvarender te maken dankzij een betere VN. Sommigen vragen zich af of hij niet beter de eer aan zichzelf zou houden. ‘We hebben een akkoord, ook al hebben twee landen bezwaren (Cuba en Venezuela, jvd). We hebben niet alles gekregen wat we wilden maar het is een kader waarop we kunnen bouwen. In alle parlementen worden voorstellen geamendeerd. In de Algemene Vergadering met haar 191 lidstaten is het niet anders.’ Annan is ondertussen een meester geworden in het lopen op de eieren die 191 lidstaten op zijn weg gooien.
Natuurlijk waren er in de onderhandelingen spelbrekers maar namen wil hij niet noemen. ‘Dat is altijd verleidelijk maar in de VN moeten we vooral samenwerken.’
Iedereen weet dat de Verenigde Staten een van die spelbrekers waren. Drie weken voor de top wilden ze een tekst van 39 pagina’s waar al acht maand over onderhandeld werd, eigenlijk weggooien. Kersvers ambassadeur John Bolton diende 750 amendementen in, wou een reductie van de tekst tot 3 pagina’s én de term millenniumdoelstellingen, waarmee de VN ontwikkeling in het hart van de internationale politiek wilden plaatsen, moest uit de tekst.
Het gevolg was dat ook andere landen zich kritischer gingen opstellen. De gesprekken werden plots moeilijker en tot op het laatste bleef een akkoord uit. ‘Vierentwintig uur geleden waren er nog 140 omstreden passages in de tekst, met 27 echte knelpunten. Vanuit dat oogpunt is deze tekst een succes’, zegt Mark Malloch Brown, kabinetschef van Annan, na afloop van de persconferentie in de wandelgangen. Onder de tijdsdruk van de aanrukkende staathoofden werden in de loop van de dinsdag dan finale knopen doorgehakt. Waar dat niet lukte -en dat is op heel wat terreinen- zijn de beslissingen uitgesteld.
De eindtekst gewogen
Tot de successen rekent Annan de oprichting van een mensenrechtenraad en de verdubbeling van het budget van de Hoge Commissaris voor Mensenrechten. Peggy Hicks van Human Rights Watch wijst er evenwel op dat de sleutelkwestie –hoe hou je landen die het niet ernstig menen met de mensenrechten uit de mensenrechtenraad?- naar het komende werkjaar is doorverwezen.
Terrorisme wordt nog wel veroordeeld in de tekst maar de omschrijving ervan als bewust geweld tegen burgers is geschrapt omdat de Arabische landen vonden dat zo’n definitie geen recht deed aan het zelfbeschikkingsrecht van de Palestijnen.
Wel overeind bleef de ‘verantwoordelijkheid om te beschermen’: de internationale gemeenschap mag en moet tussenkomen in geval van genocide en etnische zuivering. Veel ngo’s en westerse leiders als Guy Verhofstadt noemen dat de grootste verwezenlijking van de top. Omdat het de Veiligheidsraad is die finaal beslist over interventies -en de vijf permanente leden met vetorecht, vooral de VS en Groot-Brittannië, daar domineren- staan veel ontwikkelingslanden kritisch tegenover het concept.
De Venezolaanse president Chàvez was het scherpst: ‘Dit is het recht op imperialisme. Wie gaan ze trouwens beschermen? Zouden ze niet beter hun eigen bevolking beschermen tegen orkanen?’ Chàvez zei op de top harde dingen, vooral tegenover de VS, die veel andere ontwikkelingslanden dachten maar niet durfden zeggen: dat bleek uit het overvloedig applaus dat hij kreeg van ontwikkelingslanden die zelf braafjes uit de hoek kwamen.
Het hoofdstuk over ontwapening en non proliferatie werd helemaal geschrapt omdat er geen akkoord mogelijk was: de VS zagen enkel proliferatie als het probleem, terwijl vele anderen ook over ontwapening door de kernmachten wilden spreken. Pogingen om de Veiligheidsraad representatiever te maken door meer ontwikkelingslanden als permanente leden op te nemen, waren al voor de top gestrand.
Bij dat alles werd het stuk over ontwikkeling nog het sterkste deel van de verklaring. Al staat ook daar weinig nieuws in. Wel worden alle beloftes die de G8, de EU of andere rijke landen deden, in de tekst ‘vastgeklikt’, aldus Annan: 25 miljard dollar meer hulp voor Afrika, 50 miljard meer hulp in totaal volgens de OESO… De millenniumdoelstellingen (MDG’s) werden in het akkoord en in haast alle speeches geconsacreerd als een van dé grote ijkpunten van het internationaal beleid. Dat is wellicht het grootste succes van de top. Wat de Amerikanen inzake de MDG’s heeft bezield, is onduidelijk. Drie weken voor de top wilde de kersverse VN-ambassadeur John Bolton de MDG’s uit de tekst terwijl president Bush op de top zelf stelde dat de VS zich engageren -committed to- tegenover de MDG’s. Moest Bolton conservatieve krachten uit het Zuiden van de VS sussen of moest een brute zet elke extra-toezegging inzake ontwikkeling voorkomen?

Lichtpunt

Veel knelpunten zijn dus uitgesteld naar een nabije of verre toekomst. Ook een grote stap inzake ontwikkeling bleef uit. Toch lijken de MDG’s een lichtpunt. Ondanks de vaagheid van de financiële beloften van de rijke landen en de beloften van goed bestuur van de armere landen, leek zich in New York een bescheiden dynamiek rond de MDG’s af te tekenen. Veel ontwikkelingslanden rapporteerden over hun vooruitgang: Bangladesh, Mozambique, Zambia.. de lijst is lang. Burundi rekende zelfs op het podium van de wereld voor dat het 15 miljoen dollar nodig zal hebben om vanaf 2006 elk kind lager onderwijs te geven door de bouw en uitrusting van 800 nieuwe schooltjes en de aanwerving van 2000 onderwijzers.
Onze indruk is dat veel ontwikkelingslanden de MDG’s valabele objectieven vinden, die ze alvast beter zien zitten dan de neoliberale hervormingsprogramma’s die ze opgedrongen kregen de voorbije 20 jaar. Daardoor is er ook meer kans dat ze er hun beleid op afstellen. De MDG’s draaien overigens vooral om publieke investeringen in sociale ontwikkeling, allesbehalve een neoliberaal stokpaardje. Blijft de vraag of ontwikkelingslanden ook de vrijheid zullen krijgen om het economisch beleid te voeren dat hen het best past. De tekst biedt daarover onvoldoende uitsluitsel.
Een andere vraag is of de rijke landen bereid zijn om een deel van die publieke investeringen te betalen. Duidelijk is dat ze meer dan ooit een band zien tussen hun eigen veiligheid en ontwikkeling. Zelfs Bush erkende dat terrorisme niet met wapens alleen kan worden overwonnen maar dat meer welvaart voor iedereen een noodzaak is. Of hoe de grote terreuraanslagen onrechtstreeks misschien toch de wereldverhoudingen beïnvloeden. Komt macht, Mao indachtig, tegenwoordig uit de kracht van een ontploffing?
En toch. Beloftes zijn nog geen werkelijkheden. Het Belgische voorbeeld illustreert dat zeer goed. Verhofstadt aarzelde niet nog maar eens te herhalen dat België tegen 2010 0,7 procent van zijn inkomen aan hulp zal besteden. Dat onze hulp sinds 2002, de eerste keer dat hij dit beloofde, slechts van 0,43 naar 0,45 procent steeg, en dat die stijging amper gepaard ging met echt extra geld, vond de premier geen reden om bescheidener uit de hoek te komen. De wereld heeft geen nood meer aan beloften maar aan daden, voegde hij er zelfs grootmoedig aan toe… Ook inzake hypocrisie van rijke landen kunnen de MDG’s echter voor verschil zorgen. De civiele samenleving kan de bevolking immers veel beter voor de MDG’s mobiliseren en zo de politici aan beloftes herinneren, dan voor abstracte zaken als de strijd voor of tegen een of ander isme. Dit keer kunnen ‘de mensen’ echt het verschil maken.

Business as usual

Wat zegt deze top over de manier waarop de wereld wordt bestuurd? Heel wat. Dat blijkt als we de ervaring van New York leggen naast het onderzoek dat we de voorbije twee jaar gedaan hebben naar het democratische gehalte van onze mondiale instellingen, in het kader van het schrijven van Het recht van de rijkste.
Het eerste besluit van het boek is dat hoe democratischer instellingen zijn, hoe minder macht ze hebben. De Algemene Vergadering van de VN die de millenniumverklaring baarde, is inzake machtsverdeling tussen landen een van de meest democratische instellingen, een soort parlement van de wereld waar elk land één stem heeft. De millenniumverklaring en de millenniumdoelstellingen zijn het resultaat van onderhandelingen tussen àlle VN-lidstaten. Ook inzake participatie van de civiele samenleving scoorde de millenniumverklaring relatief goed. Keerzijde is wel dat de Algemene Vergadering bijna geen harde macht heeft: ze kan geen sancties verbinden aan haar verklaringen. De voorbije top was juist één gigantische poging om de millenniumverklaring wat bindender te maken door haar met veel poeha te evalueren. De vaststelling dat Afrika aan het huidige tempo pas over 150 jaar de ontwikkelingsdoelstellingen zal halen in plaats van in 2015, heeft staten de voorbije jaren tot beloftes bewogen die nu in de verklaring zijn opgenomen.
De omzetting van de doelstellingen in een heuse campagne voor de millenniumdoelen, met concrete taken voor arm en rijk, was eveneens een poging om ervoor te zorgen dat die ontwikkelingsdoelstellingen iets zouden gaan betekenen in de realiteit. Die omzetting is ten dele gelukt op de top: de MDG’s zijn aanvaard door rijk en arm - ze kunnen dus hun werk gaan doen als wervend instrument - maar de vertaling ervan in concrete maatstaven staat niet in de tekst.
De top strookt ook met een tweede bevinding uit het boek: de VS willen noch een rechtstaat, noch democratie op internationaal gebied en ze zijn geen ruimdenkende hegemoon. Er is geen enkel groot land dat zo weinig verdragen of akkoorden tekent als de VS: de enige supermacht die de wereld nog rijk is, wil zich kennelijk tot zo weinig mogelijk verbinden. Het ligt dus in de lijn van de verwachtingen dat ze ook de millenniumverklaring zo zwak mogelijk willen houden. In alle organisaties met macht beschikken de VS over een veto. Dat de machtigste staat formeel ook meer macht krijgt in wereldinstellingen, hoeft niet per se te betekenen dat het mondiaal beleid ongunstig is voor de zwakkere spelers. Voorwaarde is wel dat dit sterkste land het enge eigenbelang overstijgt en de rol van “ruimdenkende hegemoon” opneemt. Het verzet van de VS tegen het ontwikkelingsluik van de top was een zoveelste bewijs dat de VS momenteel eerder de rol van ietwat verwaande spelbreker vervullen.

Het recht van de rijkste door John Vandaele is uitgegeven door uitgeverij Houtekiet. 350 bladzijden.