Minderheidsbescherming: het theoretische raamwerk

Deze bijdrage heeft een dubbel oogmerk. Eerst en vooral tracht ik een theoretisch overzicht te geven van de meest belangrijke aspecten van de minderheidsproblematiek en meer bepaald van de juridische respons op dit fenomeen.
Ten tweede worden doorheen de bespreking een aantal facetten weergegeven van de manier waarop Zuid-Afrika omgaat met zijn bevolkingsdiversiteit, die immers ook een veelheid van minderheden genoemd kan worden. Het lijkt gepast om te beginnen met een korte bespreking van het begrip ‘minderheid’ gezien dit het onderwerp van dit cahier mede bepaalt. Vervolgens worden de twee pijlers van een volwaardig systeem van minderheidsbescherming kort en historisch belicht. Deze bespreking laat trouwens tegelijk toe de nauwe band tussen deze principes en het gelijkheidsbeginsel te benadrukken evenals te verwijzen naar het recht op identiteit van minderheden. In een derde deel worden dan een aantal probleempunten besproken, bijvoorbeeld of staten hun minderheden actief, eventueel zelfs financieel dienen te ondersteunen, of er nood is aan groepsrechten en of minderheden ook een recht op zelfbeschikking zouden hebben. Tenslotte wordt er stilgestaan bij de redenen van de stroeve ontwikkeling van deze rechtstak, die grotendeels teruggebracht kunnen worden op de vrees van de staten dat een systeem van minderheidsbescherming haaks zou staan op democratische beginselen evenals op de uitbouw van een geïntegreerde staat met een sterke nationale identiteit. Doorheen deze bespreking zal dus geregeld worden verwezen naar de manier waarop Zuid-Afrika op deze problematiek reageert.

De minderheidsproblematiek in Zuid-Afrika is om verschillende redenen zeer interessant. Eerst en vooral kan het hele apartheidssysteem gezien worden in het teken van een, weliswaar vertekend en verwrongen, systeem van minderheidsbescherming. De ‘technieken’ van groepsrechten en zelfbeschikking werden gebruikt of beter misbruikt met als ultiem doel de dominantie van de Afrikaners te waarborgen. Het land wordt bovendien gekenmerkt door een enorme diversiteit, zowel op etnisch, religieus als linguïstisch vlak en wordt zo bijvoorbeeld geconfronteerd met vragen van erkenning van de verschillende gewoonterechten evenals het moslimfamilierecht. Als democratische nieuwkomer poogt Zuid-Afrika de vele etnische, raciale en culturele uitdagingen te benaderen, niet alleen in overeenstemming met internationale rechtsbepalingen maar ook rekening houdend met de Zuid-Afrikaanse specificiteit.

Het begrip minderheid

Aangaande het begrip ‘minderheid’ is er reeds heel wat gediscussieerd op internationale fora zoals de Verenigde Naties, de Raad van Europa en de Organisatie inzake Veiligheid en Samenwerking in Europa en is er zo mogelijk nog meer geschreven door academici. Ondanks al deze inspanningen bestaat er tot op heden nog steeds geen algemeen aanvaarde definitie van dit concept (1). Deze lacune is zowel te wijten aan de grote complexiteit en verscheidenheid van het minderheidsfenomeen, als aan de angst van staten ten aanzien van de mogelijke gevolgen van erkenning van minderheden en de daaruit voortvloeiende rechten. Desalniettemin is gebleken dat een aantal objectieve en subjectieve elementen onderscheiden kunnen worden die telkenmale voorkomen in de verschillende definities.

De objectieve vereisten omvatten het bezit van etnische, religieuze of linguïstische kenmerken die afwijken van die van de rest van de bevolking, een numerieke minderheidspositie, een niet-dominante status en tot slot ook de nationaliteitsvereiste voor de leden van de groep. Vervolgens wordt er ook meestal verwezen naar de vereiste van een collectieve wil om de eigen karakteristieken te behouden en te ontwikkelen. Er is echter heel wat betwisting over de vereiste dat een groep slechts als minderheid zou kunnen worden aangezien als de leden de nationaliteit hebben van het land van verblijf, een betwisting die in verband kan worden gebracht met de vrij permanente aanwezigheid van immigranten in heel wat landen. De concretere invulling van de verschillende opgesomde elementen is verder ook niet geheel onbetwist. Gezien de focus van deze bijdrage wordt hier niet verder op ingegaan, maar wordt er daarentegen, voor goed begrip van de bespreking van de substantiële aangelegenheden, een werkdefinitie voorgesteld:

‘Een minderheid is een groep die numeriek minder omvangrijk is dan de rest van de bevolking van een staat. De leden van deze, bovendien niet -dominante groep, bezitten etnische, religieuze of linguïstische kenmerken die verschillen van die van de rest van de bevolking en vertonen, ook al is het slechts impliciet, een gevoel van onderlinge solidariteit dat is afgestemd op het behoud van hun cultuur, tradities, godsdienst en of taal.’

Het dient alleszins benadrukt te worden dat de uitdrukking ‘rest van de bevolking’ niet noodzakelijk een monolithisch blok hoeft te zijn. De verschillende bevolkingsgroepen in een multiculturele staat kunnen derhalve allemaal als minderheid worden gekwalificeerd, in de mate dat ze niet-dominant zijn, numeriek niet meer dan 50 percent van de bevolking omvatten, een eigen identiteit hebben en die ook willen behouden. In dergelijke staten komt minderheidsbescherming dan ook veeleer neer op de optimale accommodatie van de bevolkingsdiversiteit, een uitdaging die Zuid-Afrika goed heeft begrepen.

De twee pijlers van een volwaardig systeem van minderheidsbescherming

De eerste vorm van internationale bescherming van minderheden duikt reeds op ten gevolge van de religieuze oorlogen in de 16de en 17de eeuw. Het eerste uitgebreide en georganiseerde systeem, afgestemd op de minderheidsproblematiek, komt er echter pas met de minderheidsverdragen van de Volkenbond, na de Eerste Wereldoorlog (2). Sinds die tijd is trouwens erkend dat een adequate benadering van de minderheidsproblematiek bestaat uit twee pijlers: enerzijds het discriminatieverbod en anderzijds de bescherming van minderheden. Deze tweedeling kan namelijk worden teruggevoerd op een heel bekend advies van het Permanent Hof van Internationale Justitie van de Volkenbond, inzake de minderheidsscholen in Albanië. In deze zaak benadrukte het Hof immers dat de eerste en noodzakelijke stap ter bescherming van minderheden is, hen in alle omstandigheden op gelijke voet te plaatsen met andere landgenoten, maar dat een tweede stap erin bestaat die minderheden de gepaste middelen te waarborgen om hun eigen identiteit te bewaren (3). Met andere woorden, de speciale maatregelen die zijn afgestemd op de leden van minderheden of op de minderheden als dusdanig, vooronderstellen het discriminatieverbod, zonder er zelf mee in tegenstrijd te mogen zijn.

Deze laatste stelling verwijst reeds naar de nauwe band die bestaat tussen de twee pijlers van minderheidsbescherming en de verschillende facetten van het gelijkheidsprincipe (4). Het discriminatieverbod is immers slechts één zijde van het gelijkheidsprincipe en wel de negatieve zijde. Dit discriminatieverbod is in eerste instantie gericht op formele gelijkheid in de zin dat alles en iedereen gelijk behandeld dient te worden. Een verschil in behandeling maakt echter geen discriminatie uit wanneer er een objectieve en redelijke verantwoording is voor dit verschil in behandeling. Maatregelen die speciaal gericht zijn op leden van minderheden of op deze minderheden als dusdanig en als doelstelling hebben om hen in een situatie van substantiële of reële gelijkheid te brengen met de rest van de bevolking, hebben een objectieve verantwoording en schenden het discriminatieverbod bijgevolg niet. Het is belangrijk het nuanceverschil te voelen tussen beide categorieën: daar waar het discriminatieverbod verschil in behandeling in bepaalde omstandigheden toelaat maar op geen enkele wijze verplicht, kan het substantieel gelijkheidsprincipe wel degelijk speciale maatregelen vereisen die rekening houden met het verschil in uitgangspositie van bepaalde mensen of groepen (5). Een voorbeeld van deze categorie van speciale maatregelen is de oprichting door de staat van zogenaamde minderheidsscholen waar onderwijs in de moedertaal van de minderheid wordt verschaft. Terwijl voor de kinderen van de meerderheid moedertaalonderwijs vanzelfsprekend voorzien is in het algemeen systeem van openbaar onderwijs, zijn aparte voorzieningen nodig voor de kinderen van de minderheid om tot een situatie van substantiële gelijkheid qua onderwijs te komen.

De Verenigde Naties en minderheden

De benadering van het minderheidsfenomeen door de Volkenbond via de verschillende minderheidsverdragen omvatte inderdaad verschillende bepalingen die specifiek waren gericht op minderheidsbescherming. Er was echter een opmerkelijke verandering in benadering na de Tweede Wereldoorlog met het begin van de Verenigde Naties. Hoewel in beide systemen voornamelijk werd gewerkt met individuele rechten, is er toch een belangrijk verschil qua uitgangspunt vermits de Verenigde Naties ervan uitgingen dat universeel respect voor de individuele mensenrechten, in combinatie met het discriminatieverbod, de meest gepaste oplossing was voor de minderheidsproblematiek. Speciale minderheidsrechten zouden dus overbodig zijn vermits de rechten van individuen op een voldoende omvattende manier beschermd zouden worden om de rechten die door minderheden worden nagestreefd tegemoet te komen (6).

Vrij snel drong echter het besef door dat de minderheidsproblematiek een toch bijzonder delicate kwestie is en dat die bijgevolg bijzondere aandacht verdient. Dit bleek reeds bij de oprichting van een Subcommissie van de Mensenrechtencommissie van de Verenigde Naties en meerbepaald uit haar benaming en dubbele taak: Subcommissie inzake de Preventie van Discriminatie en de Bescherming van Minderheden. Deze Subcommissie bevestigt expliciet het dubbele spoor t.a.v. de minderheidsproblematiek wanneer ze een omschrijving geeft van haar dubbele taak:

‘1. Prevention of discrimation is the prevention of any action which denies to individuals or groups of people equality of treatment which they may wish.

2. Protection of minorities is the protection of non-dominant groups which, while wishing in general for equality of treatment with the majority, wish for a measure of differential treatment in order to preserve basic characteristics which they possess and which distinguish them from the majority of the population.’ (7)

Andermaal wordt dus erkend dat het discriminatieverbod in combinatie met de individuele mensenrechten wel degelijk een belangrijke basisbescherming biedt voor minderheden. Tegelijk wordt echter benadrukt dat leden van minderheden toch bijkomende maatregelen behoeven die gericht zijn op het behoud en de bevordering van hun eigen identiteit. Zo beschermt de vrijheid van vereniging en vergadering de collectieve dimensie die zo belangrijk is voor minderheden terwijl de vrijheid van meningsuiting de mogelijkheid biedt om afwijkende overtuigingen te uiten. De vrijheid van godsdienst omvat onder andere de vrijheid deze (eventueel) in gemeenschap te manifesteren en is dus zeer belangrijk voor religieuze minderheden. Het recht op onderwijs is eveneens potentieel zeer belangrijk voor minderheden vermits onderwijs in zijn socialisatiefunctie, naast het gezin, immers het belangrijkste ‘doorgeefluik’ is van waarden, een eigen levenswijze etc (8).


Het discriminatieverbod in combinatie met deze rechten en vrijheden houdt ook een duidelijke bescherming in van minderheden en van hun eigen levenswijze. Toch is er, mijns inziens terecht, heel wat twijfel of deze individuele mensenrechten wel voldoende zijn voor een adequate minderheidsbescherming. Zo lijkt het duidelijk dat de traditionele standaards van mensenrechten niet in staat zijn om enkele van de meest belangrijke en controversiële vraagstukken i.v.m. minderheden op te lossen, zoals de vraag of elke etnische groep moedertaalonderwijs zou moeten krijgen dat gefinancierd wordt door de staat en de vraag of administratieve grenzen getrokken moeten worden op zo’n manier dat minderheden een meerderheid zouden vormen binnen een lokaal gebied (9).

Artikel 27 IVBPR

De opname van de meest bekende bepaling in het internationaal recht inzake minderheidsbescherming (10), zijnde artikel 27 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (verder geciteerd als artikel 27 IVBPR) van de Verenigde Naties, lijkt de expliciete erkenning in te houden van het feit dat de traditionele mensenrechten, in combinatie met het discriminatieverbod, niet volstaan voor een adequate minderheidsbescherming. Dat artikel is als volgt geformuleerd: ‘(i)n staten waar zich etnische, godsdienstige of linguïstische minderheden bevinden, mag aan personen die tot die minderheden behoren niet het recht worden ontzegd, in gemeenschap met de andere leden van hun groep, hun eigen cultuur te beleven, hun eigen godsdienst te belijden en in de praktijk toe te passen, of zich van hun eigen taal te bedienen’. Deze bepaling dient in verband te worden gebracht met de tweede pijler van een adequate regeling van de minderheidsproblematiek, namelijk de minderheidsbescherming.

Gezien de ‘nalatenschap’ van apartheid in Zuid-Afrika in de zin van een grote gevoeligheid t.a.v. alles wat te maken heeft met minderheidsbescherming, groepsrechten en het recht op zelfbeschikking, is het dan ook des te meer opmerkelijk dat nu reeds een analoge bepaling is opgenomen in hun grondwet. De betreffende bepaling is op dezelfde manier geformuleerd met dit verschil dat i.p.v. de term ‘minorities’, ‘communities’ wordt gehanteerd. Gedurende de onderhandelingen was het anders wel zeer duidelijk dat met de term ‘communities’ de facto minderheden werden aangeduid. Het gebruik van het begrip ‘communities’ kan echter ook in verband worden gebracht met het feit dat in een multinationale of multiculturele staat minderheidsbescherming eigenlijk neerkomt op de optimale accommodatie van de bevolkingsdiversiteit, hetgeen alleszins duidelijk de bedoeling is van deze bepaling (11).

Er zijn nog steeds heel wat betwistingen inzake de correcte interpretatie van artikel 27 IVBPR, dat een sleutelpositie inneemt inzake minderheidsrechten naar internationaal recht. Het zal dan ook interessant zijn op te volgen op welke manier de wetgeving ter implementatie van het overeenkomstige artikel van de Zuid-Afrikaanse grondwet opgesteld zal zijn. Deze grondwet voorziet ook in de oprichting van een Commissie voor de bescherming en bevordering van de rechten van de betroffen ‘gemeenschappen’. Die Commissie heeft grondwettelijk gezien reeds heel wat functies en bevoegdheden, maar ze zijn nog te algemeen geformuleerd. Enkele voorbeelden van deze functies zijn ‘to promote respect for the rights of cultural, religious and linguistic communities’ en ‘to recommend the establishment or recognition, in accordance with national legislation, of a cultural or other council or councils for a community or communities in South Africa’ (12). De verdere uitwerking van deze regels bij de effectieve oprichting van die Commissie zal eveneens belangwekkend zijn.

Er is een fundamenteel twistpunt inzake de correcte interpretatie en toepassing van artikel 27 IVBPR nl. of dit artikel ondanks de negatieve formulering geen positieve verplichtingen voor de staten zou inhouden naar hun minderheden toe. Deze kwestie wordt trouwens in het algemeen op beleidsniveau veel bediscussieerd en hetzelfde kan gezegd worden over het pro en contra van groepsrechten. Het concept groepsrechten wordt hier gebruikt om te verwijzen naar rechten die zijn toegekend aan de groep op zich, terwijl de term ‘collectieve rechten’ rechten betreft die toekomen aan individuen maar dan wel in hun hoedanigheid van lid van een bepaalde groep. Artikel 27 IVBPR, lijkt gezien zijn formulering, eerder in deze laatste categorie van zogenaamd hybride rechten thuis te horen die zowel een individuele als een collectieve dimensie hebben en dus toch al een zekere bescherming van de groep zouden impliceren.

Artikel 27 IVBPR heeft duidelijk betrekking op de tweede pijler van een systeem van minderheidsbescherming, nl. de speciale maatregelen die bedoeld zijn om de minderheden in staat te stellen hun eigen identiteit te handhaven, ondanks hun zwakke, kwetsbare positie in de hen omringende samenleving. Deze samenleving staat immers grotendeels in het teken van de waarden, godsdienst en taal van de dominerende bevolkingsgroep(en). Er wordt dan ook over het algemeen voorgehouden dat dit artikel het recht op identiteit van minderheden garandeert. Sommige auteurs kwalificeren dit recht op identiteit zelfs als een regel van internationaal gewoonterecht, dat de staten bindt, of ze het verdrag dat die bepaling oorspronkelijk bevat nu geratificeerd hebben of niet (13). Het dient echter benadrukt te worden dat de formulering van dit artikel zeer vaag is en op zich niet veel eenduidige richtlijnen geeft voor een concretere uitwerking en er is dan ook heel wat discussie in dit opzicht. Voor de staten speelt dergelijke vage formulering in hun voordeel vermits verschillende interpretaties plausibel lijken en ze dus gemakkelijk kunnen argumenteren dat ze aan hun verplichtingen vermeld onder dit artikel hebben voldaan. In meer uitgewerkte verklaringen en verdragsteksten rond minderheidsrechten worden steeds heel wat kwalificaties, voorwaarden en ontsnappingsclausules ingebouwd om de verplichtingen van de staten naar hun minderheden toe toch maar niet te uitgebreid te maken.

Positieve staatsverplichtingen en minderheidsbescherming

De wens van staten om hun verplichtingen naar minderheden toe te minimaliseren is duidelijk weerspiegeld in het hele debat of artikel 27 IVBPR al dan niet bepaalde positieve verplichtingen zou inhouden voor de staten. De pleitbezorgers van dergelijke positieve verplichtingen argumenteren dat de rechten die zijn toegekend aan leden van minderheden puur theoretisch zouden zijn indien de nodige en aangepaste culturele instellingen niet zouden aanwezig zijn. Zij besluiten dan ook dat ‘(t)he implementation of these rights calls for active and sustained intervention by States. A passive attitude on the part of the latter would render such rights inoperative’ (14) Het categorieke weerwoord van de tegenstanders van dergelijke ‘positieve’ interpretatie van artikel 27 IVBPR benadrukt dat deze positieve verplichtingen onrealistische financiële implicaties zouden hebben voor landen met diverse minderheden. Zij houden dan ook voor dat ‘(s)tretching the scope of Art. 27 to encompass positive obligations could lead in the last analysis to an outright breakdown of its guiding value and hence to a total loss of credibility’ (15). Het Comité voor de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties heeft in zijn recente commentaar bij artikel 27 IVBPR alleszins duidelijk gekozen voor een eerder positieve interpretatie van dit artikel. Er worden echter geen specifieke richtlijnen aangegeven; er wordt enkel voorgehouden dat positieve maatregelen, genomen door de staten, noodzakelijk zouden kunnen zijn om de identiteit van een minderheid te beschermen (16).

Meer algemeen kan gesteld worden dat het een nog onbeslecht debat is of de huidige minderheidsrechten positieve, eventueel financiële, verplichtingen impliceren voor de staten. Er is een steeds toenemende erkenning van impliciete positieve staatsverplichtingen omwille van de nodige effectiviteit van de individuele minderheidsrechten, bv. doorheen de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Bijgevolg lijken analoge verplichtingen inzake minderheidsrechten eerder moeilijk te weerleggen. Dit laatste wordt nog versterkt door de per definitie zwakke positie van minderheden in de hen omringende samenleving, hetgeen de nood aan effectiviteit van de hun toegekende rechten nog groter maakt. De positieve staatsverplichtingen naar minderheden toe kunnen dan ook worden gerechtvaardigd door de vereiste van substantiële gelijkheid. Actieve staatsinterventie lijkt immers nodig om leden van minderheden in substantieel gelijke omstandigheden te brengen als de rest van de bevolking inzake onderwijs, taalgebruik in de relaties met de overheid etc. (17).

Als men kijkt naar de praktijk in een aantal landen, en niet enkel naar de internationaalrechtelijke bepalingen die hierna worden besproken, kan men als voorbeelden van speciale maatregelen voor minderheden, technieken onderscheiden zoals het toekennen van een speciale juridische status voor linguïstische, religieuze of etnische groepen, hetgeen de vorm kan aannemen van de erkenning van het persoonlijk recht van bepaalde religieuze groepen, rechten inzake onderwijs en taalgebruik in de verhoudingen met de overheid. Ook meer structurele, institutionele zaken komen in aanmerking zoals vormen van personele of territoriale autonomie, van politieke participatie in het publieke leven etc. (18) Uit deze opsomming blijkt bovendien dat deze maatregelen dus niet noodzakelijk tijdelijk zijn. Om aan de vereisten van substantiële gelijkheid te voldoen, zouden louter tijdelijke maatregelen in vele gevallen absoluut onvoldoende zijn, gezien de fundamenteel ongelijke positie waarin leden van minderheden zich bevinden vergeleken met de rest van de bevolking (19).

Groepsrechten?

Voorgaande opsomming van mogelijke speciale minderheidsrechten bevat duidelijk heel wat rechten met een min of meer collectieve dimensie in de zin dat de nadruk eerder op de groep komt te liggen dan op de individuele leden van de groep. Het lijkt dan ook gepast het debat over de wenselijkheid van groepsrechten voor minderheden even aan te raken. Groepsrechten lijken op het eerste gezicht ingepast te kunnen worden in de ruimere categorie van speciale rechten voor (leden van) minderheden in de zin dat op die manier substantiële gelijkheid wordt nagestreefd tussen leden van de minderheid en de rest van de bevolking. Er zijn echter heel wat tegenstanders van de techniek van groepsrechten, die volhouden dat collectieve rechten of rechten toegekend aan de leden van een minderheid omwille van hun behoren tot een minderheid, ruimschoots voldoende zouden zijn ter bescherming en bevordering van de eigen identiteit van minderheden. Ze hebben een hele reeks fundamentele problemen met groepsrechten, zoals de overtuiging dat groepsrechten en de daarmee gepaard gaande bevoegdheid die een groep krijgt over zijn leden, zouden leiden tot de erosie van de individuele rechten van de leden (20). Groepsrechten zouden immers uitgeoefend kunnen worden op een manier die kan ingaan tegen de individuele rechten van bepaalde leden zoals bv. hun recht van vrije meningsuiting. Er is evenzeer de zorg dat de bevolkingsclassificaties die groepsrechten impliceren, de breuklijnen in de samenleving herbevestigen, beklemtonen en misschien zelfs bevriezen, met al de nefaste gevolgen voor integratie en wederzijdse tolerantie. Tenslotte dient hier ook de typische escalatieredenering van staten te worden aangehaald, die immers vrezen dat de erkenning van echte groepsrechten uiteindelijk zal leiden tot een wildgroei van nationalistische en zelfs secessionistische bewegingen en uiteindelijk tot de versnippering van het land.

Het recht op zelfbeschikking en minderheidsbescherming

Het recht op zelfbeschikking is alleszins een groepsrecht dat algemeen aanvaard is en waaraan zelfs de waarde van internationaal gewoonterecht wordt toegeschreven. Dit recht wordt echter expliciet gereserveerd voor ‘volkeren’ en het is dus de vraag in welke mate minderheden hiervoor in aanmerking komen. Zonder diep in te gaan op de uitgebreide theorie rond dit recht, lijkt het toch aangewezen te duiden op het onderscheid dat gemaakt wordt tussen het intern en het extern recht op zelfbeschikking en op de veelheid van implementatievormen die elk heeft (21). Terwijl het extern recht op zelfbeschikking een onmiddellijke impact heeft op het territorium van de staat en dus ook op de internationale betrekkingen (bv. secessie), heeft het intern recht enkel betrekking op de interne organisatie van een staat. Vormen van implementatie van het intern recht van zelfbeschikking zijn zeer gevarieerd en omvatten zaken zoals verkiezingssystemen met proportionele representatie, systemen van personele of territoriale autonomie en meer algemeen verschillende beperkingen op zuivere meerderheidsregering. Er wordt dan ook in toenemende mate gesuggereerd dat hoewel het extern recht op zelfbeschikking doorgaans niet zou toekomen aan minderheden, het intern recht zeer relevant is voor hun recht op identiteit en hen dan ook toegekend zou moeten worden. Deze beperkte toekenning van een recht op zelfbeschikking aan minderheden zou dan toch een deel van de angst van staten moeten wegnemen dat een recht op zelfbeschikking van minderheden ipso facto zou resulteren in een reeks secessies. Tegelijk biedt deze benadering van het vraagstuk minderheden en van het recht op zelfbeschikking de mogelijkheid om het intern of democratisch recht op zelfbeschikking verder te ontwikkelen (22).

Het recht op zelfbeschikking heeft ook de grondwettelijke besprekingen in Zuid-Afrika lange tijd gedomineerd, gezien de wens van het Vrijheidsfront, een extreem rechtse Afrikaner partij, om een volksstaat voor Afrikaners te kunnen uitbouwen. Het apartheidregime heeft echter zeer slechte connotaties verbonden aan het recht op zelfbeschikking. De onderhandelaars van het ANC, de partij met de meerderheid van de kiezers achter zich, waren zich desalniettemin terdege bewust van de noodzaak om tenminste de ruimte te laten voor ontwikkelingen die door een bepaalde deelgroep van de Afrikaner bevolking cruciaal worden geacht. Ze beseften immers dat op die manier het beoogde doel van natiebouwen eerder gestimuleerd dan afgezwakt zou worden. De formulering van het betreffende artikel uit de grondwet is wel uiterst voorzichtig en tentatief (nl. ‘geen beletsel van de erkenning van de notie van het recht op zelfbeschikking van…’) maar laat zelfs de deur naar een vorm van territoriale zelfbeschikking open voor een gemeenschap die een eigen cultureel of linguïstisch verleden heeft en dus ook voor de Afrikaners (23).

VN-Verklaring inzake de rechten van personen die behoren tot nationale of etnische, religieuze en linguïstische minderheden

Het is reeds beklemtoond dat de rechten voor leden van minderheden zoals ze zijn geformuleerd in artikel 27 IVBPR, zeer vaag zijn en weinig concrete richtlijnen geven aan de staten. Intussen is er sinds 1992 binnen het kader van de Verenigde Naties wel een Verklaring inzake de rechten van personen die behoren tot nationale of etnische, religieuze en linguïstische minderheden uitgewerkt (hierna: VN Verklaring). Deze verklaring is volgens haar preambule geïnspireerd door artikel 27 IVBPR en kan bijgevolg als interpretatieve richtlijn gehanteerd worden voor dit artikel. Er is ook reeds verwezen naar de algemene commentaar van het Comité voor de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties inzake datzelfde artikel dat eveneens wat meer aanwijzingen geeft over de inhoud. Hoewel geen van beide documenten juridisch bindend is voor de verdragsstaten, gaan ze toch gepaard met de nodige politiek-morele druk zodanig dat ze niet te veronachtzamen zijn. In de rest van deze bijdrage zal een kort overzicht worden gegeven van de bepalingen van deze twee documenten. Vervolgens wordt verwezen naar de analoge bepalingen die zijn uitgewerkt in het kader van de Raad van Europa en ook van de Organisatie inzake Veiligheid en Samenwerking in Europa, die immers ook expliciet of impliciet voortbouwen op artikel 27 IVBPR.

Hoewel de VN Verklaring (24) dus wel degelijk specifiekere bepalingen bevat dan artikel 27 IVBPR, toch blijven ook deze gekenmerkt door grote vaagheid. Bijgevolg zou het niet gemakkelijk zijn te bewijzen voor een gerecht dat die bepalingen zijn geschonden, zelfs als deze bepalingen de staten juridisch zouden binden. De dubbele invalshoek van minderheidsregeling wordt alleszins hernomen in artikel 4. De eerste paragraaf van artikel 4 heeft het immers over het belang van een effectieve uitoefening door leden van minderheden van de individuele mensenrechten gecombineerd met het discriminatieverbod. De tweede paragraaf neemt vervolgens de tweede pijler van minderheidsbescherming op, zij het in zeer voorzichtige formuleringen. Er wordt immers enkel gesteld dat de staten maatregelen moeten nemen om omstandigheden te creëren die het gemakkelijker maken voor leden van minderheden om hun identiteit te behouden en te bevorderen. Meer concrete richtlijnen of meer dwingende bepalingen volgen echter niet. Bovendien wordt deze paragraaf gekwalificeerd op een voor minderheden gevaarlijke manier vermits er wordt gesteld dat die verplichting niet zou gelden voor praktijken die in strijd zouden zijn met het nationale recht. Nationaalrechtelijke bepalingen zijn immers gemakkelijk beïnvloedbaar door de dominante bevolkingsgroep(en) in een staat.

Inzake het debat rond de wenselijkheid van groepsrechten neemt de verklaring een eerder dubbelzinnige positie in. In het eerste artikel wordt de staten immers opgelegd de identiteit van hun minderheden te beschermen en tevens omstandigheden te scheppen die deze identiteit bevorderen. Dit lijkt niet alleen een verwijzing te zijn naar positieve staatsverplichtingen maar bovendien ook een sterke benadrukking van de groepsdimensie in het minderheidsfenomeen. De overige artikels zijn echter allemaal geformuleerd in termen van ‘personen behorend tot minderheden’, en ook artikel 3 leunt eerder aan bij de categorie van collectieve rechten door te wijzen op de mogelijke uitoefening in gemeenschap van de minderheidsrechten.

De VN Verklaring erkent bovendien expliciet het recht van leden van minderheden om deel te nemen aan het regelgevend proces op nationaal en eventueel op regionaal vlak, hetgeen op zich zeer belangrijk is aangezien minderheden een per definitie zwakke politieke positie hebben. Deze bepaling kan bovendien aangezien worden als een milde en impliciete vorm van een intern recht op zelfbeschikking en houdt aldus een bevestiging in van de vermelde trend om minderheden een recht op zelfbeschikking niet volledig te ontzeggen. Er wordt echter op geen enkele manier een specifiekere inhoud gegeven aan dit recht op politieke participatie zoals bepaalde minimumvereisten en dus is implementatie op een voor minderheden effectieve manier niet of onvoldoende gegarandeerd. Een analoge bemerking kan worden gemaakt inzake de bepaling i.v.m. taal en onderwijs die bovendien in zulke voorzichtige bewoordingen is gesteld dat het andermaal in de kaart speelt van de staten en hun minimalistische houding t.a.v. minderheden.

De algemene commentaar bij artikel 27 IVBPR

De algemene commentaar bij artikel 27 IVBPR van het VN Comité voor de Rechten van de Mens herneemt in zijn vierde paragraaf ook het onderscheid tussen en de complementariteit van de rechten vervat in dat artikel versus de rechten in de verschillende non-discriminatiebepalingen van het verdrag. De commentaar is duidelijk en consequent geformuleerd in termen van individuele rechten en meer bepaald rechten van ‘personen die behoren tot minderheden’, dus met erkenning van de collectieve dimensie maar niet de groepsdimensie. Het recht van leden van minderheden om hun eigen taal te gebruiken onder elkaar zowel in het publiek als privaat wordt onderscheiden van de vrijheid van meningsuiting en van de taalrechten van aangeklaagde personen. Er wordt echter niet positief gezegd wat dit recht dan wel zou inhouden. Inzake de culturele rechten vervat in artikel 27 wordt wel de interessante bemerking gemaakt dat deze ook betrekking hebben op een eigen levenswijze. De commentaar is wel belangwekkend door zijn ruime definitie van het begrip ‘minderheid’ en door zijn expliciete zij het genuanceerde bevestiging van de positieve verplichtingen van de staat naar minderheden toe.

De Raad van Europa en de OVSE

De bemerkingen die hierboven zijn geformuleerd inzake de VN Verklaring en de algemene commentaar van het VN Comité voor de rechten van de mens, zijn, mutatis mutandis, ook van toepassing op de minderheidsbepalingen die zijn uitgewerkt in het kader van de Raad van Europa evenals in het kader van de Organisatie inzake Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) (25). Gezien de invloed van artikel 27 IVBPR in die regionale organisaties is dergelijke continuïteit ook niet verbazingwekkend. De twee meest representatieve documenten die in die organisaties zijn opgesteld zijn respectievelijk het Raamverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden en het slotdocument van de Kopenhagenbijeenkomst (26). Wel dient aangemerkt te worden dat waar het Raamverdrag een juridisch bindend document is, dit niet het geval is voor de documenten van de OVSE die louter politieke verbintenissen kunnen bevatten. In het kader van de Raad van Europa dient tenslotte ook melding gemaakt te worden van het Europees Handvest voor streektalen of talen van minderheden hetgeen als bijzonder kenmerk heeft dat het geen rechten toekent aan leden van linguïstische minderheden maar wel aan de talen zelf. Verder is het Handvest ook uiterst flexibel in de zin dat het de mogelijkheid openlaat voor de deelnemende staten om hun verbintenissen à la carte te kiezen, hetgeen dus andermaal weinig rechtszekerheid impliceert voor linguïstische minderheden en hun leden.

Zuid-Afrika

Kenschetsend voor post-apartheid Zuid-Afrika zijn de veelvuldige projecten die zijn afgestemd op de accommodatie van de enorme bevolkingsdiversiteit en dit zonder het belang van de eenheid in al die diversiteit uit het oog te verliezen (27). Die projecten raken gevoelige snaren in de Zuid-Afrikaanse samenleving. Technieken zoals minderheidsbescherming, taalrechten en onderwijs in de moedertaal en het recht op zelfbeschikking werden immers geperverteerd door het apartheidsregime, dat vooral streefde naar bestendiging van de Afrikanerdominantie. Er is reeds gewezen op de opmerkelijke aanwezigheid in de Zuid-Afrikaanse grondwet van 1996 van bepalingen rond minderheidsbescherming en het recht op zelfbeschikking.

Er is ook een langdurig en zeer inclusief project geweest rond een nationaal taalplan voor het land, waarbij er aandacht werd geschonken aan o.a. taalgebruik in en t.a.v. de administratie, taal in onderwijs, de ontwikkeling van de gedurende apartheid verwaarloosde autochtone talen etc. Bovendien is de Zuid-Afrikaanse Rechtscommissie momenteel aan het werken aan de incorporatie van moslimrecht in het nationaal rechtsbestel en dit andermaal op een zeer inclusieve manier die de verschillende belanghebbende partijen in het debat betrekt. Tenslotte dient kort melding te worden gemaakt van de verschillende ontwikkelingen rond traditionele leiders en de gewoonterechten van de verschillende etnieën in het land. Er is immers niet alleen een speciaal deeldepartement opgericht binnen het departement van grondwettelijke ontwikkeling dat moet zoeken naar de optimale accommodatie van een democratisch rechtsbestel en het instituut van de traditionele leiders. Bovendien is er ook een Nationale Raad van Traditionele Leiders in het leven geroepen, die een raadgevende functie heeft t.a.v. het nationaal parlement en regering.

We moeten natuurlijk nog afwachten op welke manier er door de regering gevolg zal worden gegeven aan de bepalingen van het zeer progressieve nationale taalplan, evenals aan de aanbevelingen van de Rechtscommissie inzake moslimrecht. De effectieve impact van de Nationale Raad van Traditionele Leiders is ook nog lang niet duidelijk. In ieder geval kan besloten worden dat Zuid-Afrika op een zeer gediversifieerde manier zijn minderheidsproblematiek aanpakt. Er wordt immers niet enkel een beroep gedaan op regels inzake minderheidsbescherming die vergelijkbaar zijn met de internationaalrechtelijke regels, maar er wordt bovendien op een veel meer omvattende manier een poging gedaan om de enorme bevolkingsdiversiteit te accommoderen binnen een Zuid-Afrika dat ook een sterke, nationale identiteit heeft. De verschillende concrete stappen die effectief (zullen) worden ondernomen binnen Zuid-Afrika, dienen alleszins te worden geconfronteerd met de uiterst vage en zwakke bescherming van minderheden die uitgaat van de verschillende internationaalrechtelijke bepalingen. De belangrijkste functie van het internationaal recht inzake minderheidsbescherming lijkt dan ook eerder het bieden van een richtsnoer aan die (enkele) staten die hun minderheden op een adequate wijze willen beschermen.

Besluit

Bij wijze van besluit lijkt het gepast te wijzen op de vermoedelijke redenen waarom de opbouw van (internationale) minderheidsrechten zo’n moeilijke en stroeve ontwikkeling heeft gekend en nog steeds kent. Er is reeds enkele keren verwezen naar de vrees van staten dat speciale minderheidsrechten en vooral groepsrechten de gewenste integratie van de verschillende bevolkingsgroepen zouden tegengaan en dus ook het project van natiebouw (28). Het besef dat deze zogenaamde ‘speciale’ minderheidsrechten eigenlijk geen privilegies zijn maar daarentegen zijn afgestemd op het bereiken van substantiële gelijkheid, zou mijns inziens een aanvaarding van dergelijke maatregelen door de rest van de bevolking alleszins gemakkelijker kunnen maken. De angst van staten t.a.v. minderheidsrechten wordt bovendien vaak op de spits gedreven en resulteert in een vrees voor een escalatie van nationalistische en zelfs secessionistische bewegingen en dus voor het uiteenvallen van de staat. Deze sterke angst maakt het moeilijk voor de staten om in te zien dat projecten en maatregelen afgestemd op de accommodatie van ‘diversiteit in de eenheid’ juist positief kunnen zijn voor de nationale eenheid en voor een project van natiebouw. Zuid-Afrika lijkt in dit opzicht dan ook een opmerkelijke uitzondering, maar veel zal natuurlijk afhangen van de toekomstige ontwikkeling.

Noten:

1. Zie bijvoorbeeld Andrysek, O., Report on the Definition of Minorities, SIM, 1989, p.60; Packer, J.‘On the Definition of Minorities’, in Packer, J. & Myntti, K. (eds.), The Protection of Ethnic and Linguistic Minorities in Europe, Abo, Abo Akademi University, 1993, 23-65.

2. Bokatelo, I.O., L’organisation des Nations Unies et la Protection des Minorités, Brussel, Bruylant, 1992, 34.

3. P.C.I.J., Serie A/B, Nr. 64, 1935, 17.

4. Mc Kean, W., Equality and Discrimination under International Law, Oxford, Clarendon Press, 1985, 8 en 142.

5. Zie bijvoorbeeld Ramcharan, B.G., ‘Equality and Non-Discrimination’, in Henkin, L. (ed.), The International Bill of Rights: the Covenant on Civil and Political Rights, New York, Columbia University Press, 1981, 246-269.

6. I.a. Theunis, J., De Bescherming van Minderheden in het Internationaal en Nationaal Recht. Recente Ontwikkelingen, Gent, Mys & Breesch, 1995, 5-6.

7. UN Doc. E/CN.4/52, sect. V.

8. Kymlicka, W., o.c., 111; Nowak, M., ‘The Right to Education’, in Eide, A. et al (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A textbook, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 189-190.

9. Kymlicka, W., Multicultural Citizenship, Oxford, Clarendon Press, 1995, 4-5.

10. Voor een overzicht en bespreking van de verschillende internationale standaards inzake minderheden, zie Symonides, J., ‘The Legal Nature of Commitments Related to the Question of Minorities’, I.J.G.R., 1996, 301-323.

11. Cf. Currie, I., ‘Minority Rights: Culture, Education and Language’, in Chaskalson et al (eds.), Constitutional Law of South Africa, Kenwyn, Juta, 1997.

12. Section 185 Grondwet van de Republiek Zuid Afrika, 1996.

13. Vandernoot, P., ‘Les Aspects Linguistiques du Droit des Minorités’, Rev.Trim.dr.h., 1997, (309) 341.

14. Capotorti, F., Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, New York, Verenigde Naties, 1979, nr. 217.

15. Tomuschat, C., ‘Protection of Minorities under Article 27 of the International Covenant on Civil and Political Rights’, in Völkerrecht als Rechtsordnung Internationale Gerichtsbarkeit Menschenrechte. Festschrift für Hermann Mosler, Berlijn, Springer-Verlag, 1983, (949) 969-970.

16. Human Rights Committee, General Comment 23, Article 27 (Fiftieth Session, 1994), Compilation of General Comments and General Recommendations Adopted by the Human Rights Treaty Bodies, U.N. Doc. HRI\GEN\1\Rev.1 at 38, § 6.1, 6.2 en 9.

17. Thornberry, P., International Law and the Rights of Minorities, Oxford, Oxford University Press, 1991, 179-180.

18. Van Dyke, V., ‘Human Rights and the Rights of Groups’, American Journal of Political Science, 1974, (725) 729-730.

19. Kymlicka, W., Liberalism, Community and Culture, Oxford, Clarendon Press, 1989, 190.

20. Haarscher, G., ‘Les Droits Collectifs contre les Droits de l’Homme’, Rev. Trim. dr. h. 1990, 231 ev.

21. Voor een goed overzicht van de recente ontwikkelingen inzake de theorie rond het recht op zelfbeschikking, zie Tomuschat, C. (ed.), Modern Law of Self Determination, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1993.

22. Thornberry, P., o.c., 14.

23. Sectie 235, Grondwet van de Republiek Zuid Afrika, 1996.

24. Voor een gedetailleerde bespreking, zie Thornberry, P., ‘The UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities: Background, Analysis and Observations’, in Phillips, A. & Rosas, A. (eds.), The UN Minority Rights Declaration, Abo, Abo Akademis Tryckeri, 1993, 11-79.

25. Voor een beknopt maar goed overzicht, zie Theunis, J., De Bescherming van Minderheden in het Internationaal en Nationaal Recht. Recente Ontwikkelingen, Gent, Mys & Breesch, 1995, 37-71.

26. Cf. Gilbert, E., ‘The Legal Protection Accorded to Minority Groups in Europe’, N.Y.I.L., 1992, 67-104.

27. Cf. i.a. Currie, I., ‘Minority Rights: culture, education and language’, in Chaskalson, M. et al (eds.), Constitutional Law of South Africa, Kenwyn, Juta, 1996.

28. Cf. Hannum, H., Autonomy, Sovereignty and Self-Determination, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1990, 71; Kymlicka, W., Multicultural citizenship, Oxford, Clarendon, 1995, 183 en 185.

De auteur is assistent Grondwettelijk Recht aan de KULeuven en aspirant van het Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek Vlaanderen

Maak MO* mee mogelijk.

Word proMO* net als 2790   andere lezers en maak MO* mee mogelijk. Zo blijven al onze verhalen gratis online beschikbaar voor iédereen.

Ik word proMO*    Ik doe liever een gift

Met de steun van

 2790  

Onze leden

11.11.1111.11.11 Search <em>for</em> Common GroundSearch for Common Ground Broederlijk delenBroederlijk Delen Rikolto (Vredeseilanden)Rikolto ZebrastraatZebrastraat Fair Trade BelgiumFairtrade Belgium 
MemisaMemisa Plan BelgiePlan WSM (Wereldsolidariteit)WSM Oxfam BelgiëOxfam België  Handicap InternationalHandicap International Artsen Zonder VakantieArtsen Zonder Vakantie FosFOS
 UnicefUnicef  Dokters van de WereldDokters van de wereld Caritas VlaanderenCaritas Vlaanderen

© Wereldmediahuis vzw — 2024.

De Vlaamse overheid is niet verantwoordelijk voor de inhoud van deze website.