Onevenwicht in de WTO-akkoorden

In dit artikel overlopen we een aantal bepalingen die het Zuiden duidelijk onrecht aandoen. We hebben het achtereenvolgens over het afdwingen van rechten en plichten, markttoegang, uitzonderingsmaatregelen, twee specifieke sectoren, en de zogenaamde ‘nieuwe’ onderwerpen (diensten en intellectueel eigendomsrecht).

Het afdwingen van rechten en plichten

De beter uitgebouwde geschillenregeling werd bewierookt als een van de belangrijkste verworvenheden van de Uruguay-ronde. Ze is nu efficiënter, en de mogelijkheid om zaken op de lange baan te schuiven is sterk beperkt. Voor elke fase van de geschillenregeling is immers een strikte timing afgesproken. De procedure voor het vormen van panels en het aanvaarden van panelverslagen is bijna een automatisme geworden.

Dit verloop is uiterst geschikt om geschillen te bespreken tussen partners van min of meer gelijk gewicht. Het systeem blijkt heel wat minder werkbaar voor een zwakke handelspartner die iets wil afdwingen van een sterke handelsmogendheid die in de fout gaat. We leggen uit waarom.

1. Een lidstaat met klachten moet normaal ongeveer twee jaar wachten alvorens hij voor de WTO-geschillenregeling gelijk kan halen. Het duurt tot negen maanden voor het panelrapport (of het verslag van de beroepsinstantie) beschikbaar is en goedgekeurd wordt. Daarna krijgt het lid dat in het ongelijk is gesteld nog ongeveer vijftien maanden om de aanbevelingen van het rapport toe te passen.

Genoegdoening krijgen, pas twee jaar nadat je een zaak aanhangig hebt gemaakt, is in eender welk geschil een lange wachtperiode. Voor zwakke derdewereldlanden is zo’n regeling met vertraging helemaal uit den boze, omdat hun economie intussen al onherstelbare schade opgelopen kan hebben. De weerstand van hun handel en hun industrie is relatief zwak. Daardoor zijn ze niet in staat om de negatieve impact van een ongeoorloofde ingreep vanwege een sterke handelpartner lang te overleven.

2. Voor zwakke partners is uitstel soms ook afstel. Het echte sanctiemiddel in de WTO- context is uiteindelijk een represaillemaatregel tegen de handel van de partner die in de fout gaat. Normaal zou morele en politieke druk moeten volstaan om deze partner te dwingen de besluiten van de geschilleninstantie toe te passen. Maar in echt moeilijke gevallen, als het hem om een of andere politieke of economische reden niet goed uitkomt, zal de sterke handelspartner de zaak laten aanslepen of zelfs gewoon weigeren om de situatie recht te trekken. Hij loopt dan wel het risico dat de tegenstander represailles neemt, maar van een zwakke handelspartner valt niet echt veel te vrezen.

Voor een ontwikkelingsland is het politiek onvoorzichtig om sterke partners uit te dagen, maar ook economisch kunnen de kosten hoog oplopen.

Dat maakt de geschillenregeling voor ontwikkelingslanden minder effectief dan ze lijkt.

3. Voor elke fase van de procedure zijn er deadlines vastgelegd. Maar, ook al zorgen ze voor morele druk en hebben ze enige overtuigingskracht, dwingend zijn ze niet.

4. De belangrijkste leemte in de geschillenregeling is waarschijnlijk dat de bevoegdheid van panels om zich uit te spreken over antidumpingmaatregelen sterk is beperkt. Ze hebben in dat geval uitdrukkelijk verbod gekregen om zich uit te spreken over de vraag of een maatregel al dan niet conform de verplichtingen is in het kader van het Anti-Dumping-Akkoord. De panels mogen enkel vaststellen of de bevoegde autoriteiten gewerkt hebben op basis van correcte feiten en of ze een correcte, objectieve inschatting van die feiten hebben gemaakt. Verder dan dat gaat hun bevoegdheid in het geval van anti- dumping niet. Voor ontwikkelingslanden is die beperking erg nadelig omdat de meeste zaken die zij aanspannen over antidumpingmaatregelen gaan.

5. In de voorbije jaren werd het werk van de panels ook steeds technischer. Ze gaan steeds dieper in op de juridische finesses. Voor de vertegenwoordigers van derdewereldlanden wordt het moeilijk om met eigen middelen de voorstelling van geschillen in panels degelijk voor te bereiden. Zeker als de tegenpartij, waarvan men ook nog informatie moet loskrijgen, een industrieland is. Vaak moet het ontwikkelingsland een beroep doen op advocaten en op westerse experts, en dat kan erg duur uitvallen. Voor arme landen maakt het de kosten om zaken bij een panel aanhangig te maken gewoon te hoog.

Er zijn nochtans oplossingen:

1. Sneller verhaal tegen inbreuken en compensatie voor de hele periode waarin de inbreuk heeft doorgewerkt. Het gaat niet op dat enkel de tijd wordt geteld tot het ogenblik waarop de zaak wordt aangekaart of tot wanneer het panel zijn besluiten heeft voorgelegd. Compensatie krijgt de vorm van een handelsvoordeel of een financiële tegemoetkoming.

2. Als de partner die in het ongelijk is gesteld, weigert om de zaak recht te trekken, zou tegenactie niet alleen mogen overgelaten worden aan het gedupeerde lid. Modaliteiten voor een gezamenlijke actie van alle leden zouden moeten uitgewerkt worden. Het GATT-akkoord van 1994 voorziet overigens in bepaalde omstandigheden in zo’n gezamenlijke actie.

3. In de procedure zouden best maatregelen worden ingebouwd om te voorkomen dat panelleden een zaak over haar limietdatum laten gaan. Men zou selectie van leden voor een panel bijvoorbeeld kunnen laten afhangen van stiptheid bij vorige gelegenheden.

4. De beperking van de bevoegdheid van panels in antidumpinggevallen zou volledig moeten worden opgeheven.

5. Panels kunnen zelf om bewijsmateriaal vragen. In gevallen waarbij ontwikkelingslanden betrokken zijn zouden zij het verzamelen van de nodige informatie op zich kunnen nemen. Of men zou de kosten die een ontwikkelingsland oploopt bij het verzamelen van informatie kunnen laten dragen door de tegenstander, indien die in het ongelijk wordt gesteld.

Markttoegang

Men heeft vaak benadrukt dat de westerse industrielanden in de Uruaguayronde hun tarieven aanzienlijk hebben verlaagd; het gewogen gemiddelde van hun tariefverlaging voor industriële producten zou bijvoorbeeld rond de 39% liggen. Als je het nuchter bekijkt betekent het dat het tarief op een industrieproduct gemiddeld gezakt is van 6,3% naar 3,9%. Een product met eenheidsprijs 100 kwam vroeger dus in een industrieland binnen voor een prijs van 106,3, en nu voor 103,9. Dat geeft alvast een realistischere indruk van de toegeving.

Ook ontwikkelingslanden hebben hun tarieven verlaagd. Zo is het gemiddeld gewogen tarief op industrieproducten in India gedaald van 71,4 naar 32,4%, in Brazilië van 40,7 naar 27%, in Chili van 34,9 naar 24,9%, in Mexico van 46,1 naar 33,7%, in Venezuela van 50 naar 31,1% enz.

Wat ontwikkelde landen betreft zijn twee dingen erg belangrijk: gemiddeld liggen hun tarieven hoger voor goederen die ze uit ontwikkelingslanden importeren dan voor goederen uit andere industrielanden. Bovendien liggen hun tarieven voor producten die belangrijk zijn voor de export van ontwikkelingslanden zoals textiel, kleding en lederwaren nog steeds zeer hoog. Ten tweede blijft tariefescalatie bestaan, ook al heeft men reeds vaak aangekondigd dat die zou worden weggewerkt (nvdr. tariefescalatie betekent dat het tarief verhoogt naarmate het ingevoerde product meer verwerking heeft ondergaan).

Dat wordt goedgepraat met het argument dat ontwikkelingslanden al te lang hebben geprofiteerd van de ‘meest begunstigde natie’-behandeling vanwege de Industrielanden. Dat is maar een deel van het verhaal. Ontwikkelingslanden hebben evengoed massa’s producten ingevoerd uit ontwikkelde landen, en op die manier de industriële productie van die landen op peil gehouden. Dat was vooral duidelijk in periodes waarin de economie van de ontwikkelde landen een recessie kende. Ontwikkelingslanden verdienen daarvoor krediet. Industrielanden zouden dat moeten erkennen en de tarieven verminderen voor producten die voor ontwikkelingslanden belangrijk zijn.

Uitzonderingsmaatregelen

We hebben het dan over vrijwaringsclausules, subsidies, en antidumpingmaatregelen.

Hier is inderdaad vooruitgang geboekt. Er is meer objectiviteit gewaarborgd. En het instellen van een ‘de minimis’ clausule speelt doorgaans in het voordeel van kleine exportlanden (nvdr. de ‘de minimis’ clausule betekent dat beperkingen of verplichtingen niet gelden voor exporteurs of importeurs die beneden een bepaalde minimumhoeveelheid handel in het betrokken product vallen).

Toch is de regeling op elk van deze drie punten voor verbetering vatbaar:

1. De vrijwaringsclausule

Vrijwaring van de eigen productie door het buitenhouden van bepaalde invoer kan niet tegen één land of een specifieke selectie van landen gericht worden. Het is een algemene maatregel. Toch is het in bepaalde gevallen mogelijk om van die praktijk af te wijken bij het toewijzen van delen van quota die toch op de markt mogen worden gebracht. Men vreest alweer dat die uitweg vaker ten koste van ontwikkelingslanden dan van industrielanden zal worden gehanteerd. Dat moet worden voorkomen. De voorwaarden en criteria om uitzonderingen te maken moeten duidelijker worden omschreven.

Ontwikkelingslanden kunnen hun voordeel halen uit de ‘de minimis’ clausule. Alleen is helemaal niet duidelijk hoe die zal werken. Als een lidstaat zich bijvoorbeeld wil afschermen door het instellen van hogere tarieven, hoe kan een land dat binnen de ‘de minimis’ clausule valt daaraan ontsnappen? Zekerheid is er alleen als duidelijk wordt vastgelegd dat ontwikkelingslanden waarvoor de ‘de minimis’ clausule geldt, volledig buiten schot blijven van bijkomende quotabeperkingen en tariefverhogingen.

2. Subsidies

Industriële bedrijven en handelsfirma’s uit ontwikkelingslanden hebben een aantal ingebouwde handicaps. Ze missen de voordelen van schaalgrootte, ze hebben gebrek aan technologie en kapitaal, en hebben maar een beperkte toegang tot internationale netwerken. Ze zouden dus zeker ondersteuning kunnen gebruiken om te diversifiëren en hun productie op een hoger peil te brengen. Het zou wenselijk zijn om met die noden rekening te houden , zoals dat ook vroeger bij de subsidiepraktijken in industrielanden is gebeurd.

Er zijn wel specifieke voorzieningen voor landen met een inkomen per hoofd onder 1000$. Maar zelfs daar is verbetering mogelijk. Zo vallen voordelen bijna volledig en onmiddellijk weg voor een land dat iets boven de 1000$ grens klimt. Ook al is de inkomensstijging soms een conjuncturele en geen structurele zaak. Uitsluiting zou dus enkel mogen wanneer een land enkele jaren aan een stuk in een hogere inkomenscategorie is gebleven.

Er is ook geen automatische opname voorzien van landen die onder de kritische drempel zakken.

3. Dumping

De bepalingen van het akkoord over antidumping zijn in de loop van deze onderhandelingen zeer complex geworden. Bij het onderzoek naar gevallen moet men productiekosten en andere uitgaven bij de tegenpartij kunnen becijferen. Voor ontwikkelingslanden is dat een bijzonder moeilijke zaak. Hun instellingen zijn daar niet op berekend en ze moeten vaak een beroep doen op advocatenbureaus uit westerse landen. Een kostprijs die ze nauwelijks kunnen dragen.

De enige oplossing is het vereenvoudigen van de procedures en het opnieuw onder de gewone dispuutregeling en de bevoegdheid van de panels brengen van deze kwesties.

Specifieke sectoren

In dit deeltje hebben we het over landbouw, textiel, diensten, intellectueel eigendomsrecht, en enkele nog nieuwere onderwerpen die in de agenda van de WTO zijn binnengeslopen.

Het pluspunt is dat landbouw met de Uruguayronde onder de algemene Gatt-regels wordt gebracht, en dat wat textiel betreft het multivezelakkoord geleidelijk (naar 2005 toe) wordt afgebroken. Toch blijven er problemen in de nasleep van de onderhandelingen.

* Landbouw

1. Landen die vroeger al hoge importbeperkingen hadden, binnenlandse steunmaatregelen of exportsubsidies, moeten die gedeeltelijk verminderen. Het betekent wel dat ze een zekere mate van bescherming mogen behouden. Landen die dat soort maatregelen niet hanteerden mogen die ook nu niet opleggen. Dat is geen eerlijke oplossing.

2. Het akkoord gaat duidelijk uit van de stelling dat volkomen vrij grensoverschrijdend verkeer van landbouwproducten ideaal is. Men veronderstelt dan ook dat een land beter voedsel importeert als dat goedkoop is in verhouding tot de kosten om het binnenlands te produceren. Deze stelling klopt misschien voor de meeste ontwikkelde landen die doorlopend genoeg buitenlandse deviezen in voorraad hebben om te importeren wat ze nodig hebben. De meeste ontwikkelingslanden kampen voortdurend met gebrek aan deviezen. Als ze voor hun voedselvoorziening afhangen van import en op een bepaald moment de rekening niet kunnen betalen, dreigt de honger voor hun bevolking. Voor die landen is het wellicht wijzer om in de mate van het mogelijk zelf het nodige voedsel te verbouwen, ook al liggen de kosten hoger dan de aankoopprijs in het buitenland.

Een akkoord dat aanstuurt op het afschaffen van elke productiesteun en op het afschaffen van elke invoerbeperking kan bijzonder nadelig zijn voor ontwikkelingslanden met chronische deviezenproblemen.

3. Een ander kenmerk van heel wat ontwikkelingslanden is dat landbouw er niet als een louter commerciële activiteit wordt beschouwd. Boeren doen er aan landbouw omdat ze grond hebben en over weinig alternatieve mogelijkheden beschikken. Of ze zitten nog in een stelsel van pure overlevingslandbouw, wat moeilijk te rijmen valt met de handels- en prijsoverwegingen die aan de grondslag liggen van het landbouwakkoord binnen GATT. Voedselproductie is te sterk verweven met menselijke en sociale factoren om ze zomaar door economische overwegingen te laten sturen.


4. In de onderhandelingen werd het probleem van netto voedselimporterende landen wel erkend. Toch is er geen enkel concreet mechanisme voorzien om dat probleem ook aan te pakken.

5. Bij het in tarieven omzetten van niet-tarifaire maatregelen hebben sommige grote handelsmogendheden zeer hoge tariefequivalenten genomen. Dat betekent dat het begintarief waarop de overeengekomen tariefverminderingen worden berekend in een aantal gevallen zeer hoog ligt. (nvdr. Men noemt dit wel eens ‘vuile’ tarifering).

Textiel

Het liberaliseringproces afgesproken in het akkoord verloopt niet zonder problemen. Een aantal belangrijke westerse landen verzekeren dat ze hun verplichtingen nakomen, ook al hebben ze nog geen beperkingen op producten opgeheven. Ze verschuilen zich achter een strikt technische toepassing van het akkoord, zonder rekening te houden met de geest ervan. Een dringende evaluatie van de toepassing van de overeenkomst dringt zich op . Het toepassingsschema van de belangrijke westerse importeurs moet worden herzien.

De TMB (Textile Monitoring Body) heeft zich niet erg efficiënt getoond in het opsporen van onredelijk gebruik van het vrijwaringsmechanisme dat in de overgangsperiode mag worden gebruikt. In één geval liet de TMB zelfs na om de conclusies ter discussie te stellen, ook al is deze instantie daar eigenlijk toe verplicht als haar een zaak wordt voorgelegd.

Het textielakkoord voorziet in een evenwicht van rechten en verplichtingen binnen de sector. Dat wijkt wat af van het principe van algemeen evenwicht (over de sectoren heen) dat in GATT 94 is voorzien. Ook hier zijn mogelijke sancties alweer van die aard dat ze enkel ontwikkelingslanden kunnen treffen.

Diensten

Het akkoord m.b.t. de diensten is een raamakkoord, waarbinnen landen toegevingen doen voor het liberaliseren van hun dienstensector.

Er is alvast een duidelijk ongelijke behandeling van kapitaal en arbeid. Er wordt uitdrukkelijk voorzien in grensoverschrijdende kapitaalbewegingen als die deel uitmaken van een afspraak i.v.m. markttoegang of bedrijfsvestiging. Er zijn geen gelijkaardige voorzieningen voor het verkeer van personen.

Het akkoord stipuleert dat de deelname van ontwikkelingslanden aan de wereldhandel gestimuleerd moet worden door specifiek onderhandelde aangepaste overeenkomsten. In de praktijk stelt dat niet veel voor. In de onderhandeling over financiële diensten bijvoorbeeld drongen sommige westerse landen aan op verregaande engagementen van ontwikkelingslanden. Ook al konden die zich zoiets eigenlijk niet veroorloven.

In de praktijk is de onderhandeling sector per sector in het nadeel van ontwikkelingslanden. Als je ze per sector bekijkt lopen de belangen van de verschillende landen sterk uiteen. Het geven en nemen zou veel makelijker verlopen als het over meerdere sectoren was gespreid.

Intellectueel eigendomsrecht

Het fundamentele onevenwicht zit hier in het feit dat het akkoord wel minimumbescherming voorziet voor de eigenaars van de rechten. Voor de mogelijke gebruikers is er nauwelijks enige aandacht geweest. Landen zouden binnen de toegelaten marges nog kunnen proberen om dat evenwicht in de nationale wetgeving enigszins te herstellen.

Besluit

De opeenvolgende ministerconferenties die voor de opvolging van de bestaande WTO- akkoorden moeten zorgen, hebben in de komende jaren nog hun handen vol. Dit soort probleempunten zou eigenlijk moeten geïnventariseerd worden en een duidelijke plaats krijgen op de agenda. De ervaring tot nu toe wijst echter uit dat problemen met bestaande akkoorden makkelijk vergeten worden, terwijl men de ministerconferenties met steeds meer nieuwe onderwerpen aan de praat houdt. Dat tij kan enkel worden gekeerd indien ontwikkelingslanden elkaar vinden en duidelijk maken dat hun belangen in de WTO te weinig worden behartigd.

De auteur was vroeger ambassadeur van India in Genève en bij de GATT. Later was hij directeur van het internationaal handelsprogramma van UNCTAD. De tekst is uit het Engels vertaald en enigszins ingekort door Rudy De Meyer.